關(guān)于生態(tài)文明體制改革的若干思考

摘 要：生態(tài)文明體制改革是我國體制改革的重要組成部分。生態(tài)文明體制改革的依據(jù)是黨的十八大關(guān)于“五位一體”總體布局的要求。轉(zhuǎn)變政府職能是生態(tài)文明體制改革的核心，職能轉(zhuǎn)變的突破口在于政府的簡政放權(quán)。推進生態(tài)文明體制改革，應(yīng)著力在綜合性上下功夫，建立綜合性的領(lǐng)導(dǎo)決策機制、綜合性的行政管理職能、綜合性的法律政策體系、綜合性的政績評價考核標(biāo)準、綜合性的宣傳教育格局和綜合性的配套改革實驗區(qū)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；體制改革；綜合性

作者簡介：劉湘溶，湖南師范大學(xué)校長，湖南師范大學(xué)生態(tài)文明研究院教授，博士生導(dǎo)師。

黨的十八屆三中全會指出，要“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革”。生態(tài)文明體制改革是我國政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)文明“五位一體”體制改革的重要組成部分，沒有生態(tài)文明體制改革，全面深化改革的總目標(biāo)不可能實現(xiàn)，生態(tài)文明建設(shè)也將是一句空話。

一、“五位一體”總體布局是生態(tài)文明體制改革的依據(jù)

生態(tài)文明體制改革的依據(jù)是黨的十八大關(guān)于“五位一體”總體布局的要求：一是要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，二是要把生態(tài)文明建設(shè)融入到經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)的各方面與全過程。

為什么要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位？理由主要有二：其一，改革開放30多年，一方面我國的現(xiàn)代化事業(yè)成效顯著——經(jīng)濟持續(xù)快速增長，綜合國力穩(wěn)步增強，人民群眾生活水平極大改善；另一方面則因為經(jīng)濟增長模式的粗放， “資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴重，生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢”，“資源相對不足，環(huán)境容量有限，已經(jīng)成為了新的基本國情，成為發(fā)展的‘短板”。這些問題只有通過生態(tài)文明建設(shè)才能解決，生態(tài)文明建設(shè)是化解嚴峻形勢和擺脫發(fā)展短板的應(yīng)對之策。其二，由工業(yè)文明走向生態(tài)文明是人類文明的一次歷史性轉(zhuǎn)型，與這一歷史性轉(zhuǎn)型相伴隨，將引發(fā)人類文明全面而深刻的變革。我們只有把握趨勢，順應(yīng)趨勢，站在“社會主義生態(tài)文明新時代”的高度，正確認識生態(tài)文明建設(shè)的重大意義以及它與其他四大建設(shè)的關(guān)系，才能不僅實現(xiàn)人與人的和諧而且實現(xiàn)人與自然的和諧，“推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)格局”。生態(tài)文明是實現(xiàn)人與人、人與自然全面和諧的價值追求。

無論是應(yīng)對之策，還是價值追求，都說明應(yīng)當(dāng)把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位。換言之，應(yīng)當(dāng)用生態(tài)文明建設(shè)去統(tǒng)攝經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)，并作為它們的主線和基礎(chǔ)。

為什么要把生態(tài)文明建設(shè)融入到經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)的各方面和全過程？首先，這四大建設(shè)都有自身的特點和運行規(guī)律，不能混為一談，不能用生態(tài)文明建設(shè)代替之；其次，生態(tài)文明建設(shè)和其他四大建設(shè)內(nèi)在關(guān)聯(lián)，相互影響，相互作用，不能截然分割。生態(tài)文明建設(shè)并非游離于四大建設(shè)之外的空洞抽象，而要由它們?nèi)ンw現(xiàn)、去承載、去落實，反過來經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)都要在理論與實踐的結(jié)合上服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)。為此，推進生態(tài)文明建設(shè)，在實際操作層面就是要致力于推進價值觀念的生態(tài)化，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念；致力于推進思維方式的生態(tài)化，把握思維結(jié)構(gòu)的整體性、思維視野的開放性、思維定式的前瞻性、思維取向的和諧性，學(xué)會用多樣性統(tǒng)一原理、非線性原理、生態(tài)優(yōu)先原理和邊緣效應(yīng)原理觀察和分析事物；致力于推進生產(chǎn)方式的生態(tài)化，實現(xiàn)由粗放向集約的跨越，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進綠色經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展；致力于推進生育方式的生態(tài)化，堅定不移地實施計劃生育的國策，控制人口增長，適度人口規(guī)模，優(yōu)化人口分布，提高人口素質(zhì)；致力于推進消費方式的生態(tài)化，踐行適量消費，反對高消費，使消費合度，踐行綠色消費，抵制黑色消費，使消費合宜，踐行優(yōu)雅消費，拒絕低俗消費，使消費合道。

二、轉(zhuǎn)變政府職能是生態(tài)文明體制改革的核心

轉(zhuǎn)變政府職能是整個體制改革的核心，當(dāng)然也是生態(tài)文明體制改革的核心，事關(guān)生態(tài)文明體制改革的成效。所謂轉(zhuǎn)變政府職能，就是要由全能型的政府職能模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉侨苄偷恼毮苣Ｊ?，由控制型的政府職能模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的政府職能模式，通過職能轉(zhuǎn)變來正確定位政府在社會主義市場經(jīng)濟條件下，在社會主義民主法制條件下，在網(wǎng)絡(luò)信息化條件下所應(yīng)扮演的角色，正確處理政府與市場、政府與社會的相互關(guān)系。

職能轉(zhuǎn)變的突破口，在于政府的簡政放權(quán)，尤其是行政審批權(quán)，“把該放的權(quán)力放開，放到位，把該管的事情管好，管到位”。一個“放”，一個“管”，二者是辯證統(tǒng)一的，放是為了管，該放之權(quán)不放，或放不到位，政府包攬一切，胡子眉毛一把抓，發(fā)號施令，窮于應(yīng)付，疲于奔命，必然導(dǎo)致不該管的事情亂管，該管的事情則管不好，管不到位。政府該管的事情是什么呢？從宏觀上講有三點：第一，營造良好的發(fā)展環(huán)境。包括法治環(huán)境和輿論環(huán)境等。就生態(tài)文明體制改革而言，應(yīng)切實解決好環(huán)境立法不完備、違法成本低、違法處罰失之過寬等問題；應(yīng)使社會主義核心價值觀深入人心，社會主義核心價值觀是一個整體，在三個層面中都體現(xiàn)了對人與自然關(guān)系的價值取向。第二，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。提供優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)，首先要提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，而“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”。為此，要以解決損害群眾健康突出問題為重點，著力推進重點流域、重點區(qū)域和重點行業(yè)的大氣污染、水污染和土壤污染治理。其次，要加強環(huán)境核查審批信息公開和環(huán)境監(jiān)測信息公開；健全環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急處置機制，以及環(huán)境保護公眾參與機制。第三，維護社會的公平正義。公平正義是改革的最大公約數(shù)，生態(tài)文明體制改革需要打破固有的不合理的生態(tài)利益格局，形成“種際”、“代際”和代內(nèi)不同地區(qū)與主體間的公平正義的生態(tài)利益格局。要真正做到誰污染誰負責(zé)、誰破壞誰治理，誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償。同時嚴格責(zé)任追究，終身追究?？傊?，只有政府把上述該做的做好了，做到位了，市場主體和社會組織的積極性、主動性和創(chuàng)造性才可能激發(fā)，美麗中國才可能夢想成真。

三、綜合性是生態(tài)文明體制改革的著力點

生態(tài)文明建設(shè)是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，為把生態(tài)文明放在突出地位，并融入到經(jīng)濟、政治、文化和社會建設(shè)的各方面全過程，必須推進生態(tài)文明體制綜合改革，著力在綜合性上下功夫，建立綜合性的領(lǐng)導(dǎo)決策機制，建立綜合性的行政管理職能，建立綜合性的法律政策體系，建立綜合性的政績評價考核標(biāo)準，建立綜合性的宣傳教育格局，建立綜合性的配套改革實驗區(qū)。

1. 建立綜合性的領(lǐng)導(dǎo)決策機制

生態(tài)文明建設(shè)涉及到所有的黨政機關(guān)，有哪個黨政部門能說與它無關(guān)？只是有的直接相關(guān)聯(lián)，有的間接相關(guān)聯(lián)，有的關(guān)聯(lián)程度高，有的關(guān)聯(lián)程度低，而直接相關(guān)聯(lián)和關(guān)聯(lián)程度高的部門亦有許多，包括環(huán)保、國土資源、發(fā)展改革、農(nóng)林水等部門，而就目前現(xiàn)狀而言，部門間各行其是，政出多門，推諉扯皮的現(xiàn)象時有發(fā)生，缺乏協(xié)同之合力、之動力、之活力。為加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨和政府應(yīng)設(shè)置生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，負責(zé)頂層設(shè)計的綜合決策、綜合協(xié)調(diào)，并就國土空間開發(fā)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)布局等重大問題確定戰(zhàn)略思路和基本方針，同時監(jiān)督、檢查這些戰(zhàn)略思路與基本方針的貫徹情況。

2. 建立綜合性的行政管理職能

一要合理劃分中央與地方的職權(quán)，二要擴充環(huán)境保護部門的現(xiàn)有權(quán)限，三要明晰各有關(guān)部門的職責(zé)分工，四要強化跨區(qū)域、跨流域的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，彌合管理縫隙，形成齊抓共管的局面，發(fā)揮管理的綜合效應(yīng)。

3. 建立綜合性的法律政策體系

就法律而言，要根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的要求，對已有的法律體系進行審視與改進。尤其是對以憲法為基礎(chǔ)，以環(huán)境保護法為主體的直接針對資源節(jié)約、環(huán)境友好的，涉及中央與地方，國內(nèi)與國際的法律體系進行修訂，補充和完善，并加大執(zhí)法的力度，營造守法光榮，違法可恥的輿論氛圍。就政策而言，在產(chǎn)業(yè)政策，消費政策、人口政策、土地政策、金融政策、財政政策等政策中進一步體現(xiàn)有利于生態(tài)文明建設(shè)導(dǎo)向的同時，盡快構(gòu)建以環(huán)境稅收政策、環(huán)境收費政策、生態(tài)補償政策、排污權(quán)交易政策、綠色信貸、保險和證券政策等為主要內(nèi)容的環(huán)境經(jīng)濟政策群。

4. 建立綜合性的政績評價考核標(biāo)準

長期以來，我們以GDP增長率論英雄，導(dǎo)致了一系列嚴重的后果。所謂綜合性的政績評價考核標(biāo)準有兩層涵義：一指看政績不能只看經(jīng)濟方面的狀況，還要看基尼系數(shù)，恩格爾系數(shù)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)指數(shù)，人文指數(shù)和環(huán)境指數(shù)等。二指即使看經(jīng)濟狀況，也不能只看經(jīng)濟增長的速度與規(guī)模，還要看經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益，看單位GDP的能耗、水耗、物耗，單位GDP的污染物排放水平，以及勞動生產(chǎn)率、單位國地面積的經(jīng)濟容量等等。只有這樣，我們才能做到生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好的三者并舉共贏。

5. 建立綜合性的宣傳教育格局

生態(tài)文明建設(shè)既是一項造福人民之舉，也是一項有賴于人民廣泛參與才能完成之舉。建立綜合性的宣傳教育格局旨在通過各方面聯(lián)動，引導(dǎo)人們匯入到生態(tài)文明建設(shè)的歷史洪流，自覺地、主動地、積極地從自己做起，從日常工作與生活的點滴做起，為生態(tài)文明的大廈添磚加瓦。建立綜合性的宣傳教育格局，必須正確定位環(huán)境教育。聯(lián)合國教科文組織把環(huán)境教育看作是消除生態(tài)危機的根本途徑，這顯示了環(huán)境教育對建設(shè)生態(tài)文明的重要性。首先，環(huán)境教育是以培養(yǎng)公民的生態(tài)化人格為目標(biāo)的素質(zhì)教育；其次，環(huán)境教育是“關(guān)于環(huán)境的教育”、“為了環(huán)境的教育”和“在環(huán)境中的教育”有機統(tǒng)一的立體教育；最后，環(huán)境教育是貫穿在家庭教育、社會教育和學(xué)校教育始終的一種終身教育。環(huán)境教育具有極強的實踐性，它旨在使我們認識到：因為生態(tài)破壞，人人難逃其害，難辭其咎，且生態(tài)保護人人可為，所以生態(tài)文明建設(shè)人人有責(zé)。

6. 建立綜合性的配套改革實驗區(qū)

從2005年起，國家先后批準設(shè)立了7個國家級的綜合配套改革試驗區(qū)，其中上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)，深圳市三個試驗區(qū)屬于整體性改革試驗區(qū)，成都、重慶、武漢城市圈和長株潭城市群則屬于專題性的改革實驗區(qū)，專題開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和“兩型社會”方面的改革實驗。無論是整體性改革試驗，還是專題性改革試驗，都突出了綜合，強調(diào)綜合配套改革。單項或純粹意義上的經(jīng)濟體制改革已不太重要，更需要統(tǒng)籌兼顧，涉及各方面的體制改革。作為試驗，它必須超越自身利益但又要通過自身探索和創(chuàng)新拿出全國可借鑒的東西。實踐證明，這一做法是必要的，是成功的，應(yīng)繼續(xù)堅持下去，但是，第一，要更加注重特色，第二要在生態(tài)文明建設(shè)上發(fā)揮更大的引領(lǐng)和示范作用。

Abstract：The structural reform of ecological civilization is an essential part of structural reform of China. It is based on the requirement of the Eighteenth National Congress of CPC concerning the“five-in-one”overall layout. The transformation of government functions is the core of structural reform of ecological civilization，while the breakthrough of the transformation lies in the governments simplifying administrative procedures and delegating powers to lower levels. To push the structural reform of ecological civilization，the government should put in efforts on comprehensiveness，establishing comprehensive leadership decision-making mechanism，comprehensive administrative functions，comprehensive legal and policy system，comprehensive government performance appraisal criteria，comprehensive publicity and education pattern，and comprehensive pilot zone for overall reforming.

Key words：ecological civilization；structural reform；comprehensiveness

（責(zé)任編校：文 建）