農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障視角下的土地征收補(bǔ)償制度研究

○廖雨濛

（華南理工大學(xué)法學(xué)院 廣東 廣州 510006）

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大和公共設(shè)施的增多，土地征收越來(lái)越不可避免。在土地征收中，牽涉的權(quán)益很多，權(quán)益之間的沖突也很大。土地征收補(bǔ)償便是協(xié)調(diào)、平衡和解決這些權(quán)益沖突的一項(xiàng)重要法律制度，同時(shí)，也是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，農(nóng)民在農(nóng)村土地上享有法定的集體成員權(quán)，并以土地集體所有權(quán)、法定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的物權(quán)形式擁有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。征地受補(bǔ)償權(quán)和安置權(quán)是保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要形式。土地不僅是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且是農(nóng)民情感和心理上的歸宿和寄托。然而，我國(guó)現(xiàn)行土體征收補(bǔ)償制度未給予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)充分保障。

一、我國(guó)土地征收制度的立法不足

1、“公共利益”邊界界定不明

土地征收的啟動(dòng)必須以公共利益的存在為前提。公共利益在本質(zhì)上揭示出征地權(quán)存在的合法性基礎(chǔ)，也是規(guī)制征地權(quán)的首要因素。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！薄段餀?quán)法》規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！薄锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。土地征收的法律基礎(chǔ)是公共利益高于個(gè)體利益，個(gè)體利益必須服從公共利益的需要，因而，“為了公共利益的需要”便成了國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收的唯一理由。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)未區(qū)分公共利益和非公共利益，國(guó)家利益、集體利益和公共利益幾乎被等同起來(lái)；隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，政府控制逐漸被市場(chǎng)引導(dǎo)所取代，行政命令和法律手段成為市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充和保障機(jī)制，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，明確“公共利益”的內(nèi)涵變得很有必要。然而，我國(guó)的土地立法一直采用高度概括的方式對(duì)“公共利益”加以概括，并未對(duì)“公共利益”的具體邊界作出介紹。再加上缺少相應(yīng)的制約和監(jiān)督機(jī)制，實(shí)踐中，“公共利益”在征收過(guò)程中總是被擴(kuò)大解釋并在最廣泛的意義上使用，致使不少出于經(jīng)濟(jì)目的的用地也時(shí)?；祀s其中，冒充公共利益，國(guó)家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。在這些場(chǎng)合，政府理所當(dāng)然地成為“公共利益”的化身，所有的征地行為都可以先入為主地推定為基于公共利益之目的。

2、征收利益分配失衡

（1）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，測(cè)算依據(jù)不合理，補(bǔ)償范圍過(guò)窄。根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，我國(guó)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)用地被征用前三年的平均產(chǎn)值，補(bǔ)償范圍包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，同時(shí)規(guī)定了前兩項(xiàng)總和不得超過(guò)土地征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍征收。補(bǔ)償費(fèi)僅考慮被征土地的原用途和原產(chǎn)值，不考慮土地本身的價(jià)值，更不考慮土地的預(yù)期收益，沒(méi)有將土地作為資產(chǎn)處置。而且，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)總和不得超過(guò)土地征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍（《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）》中將原來(lái)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高了10倍）。從上述標(biāo)準(zhǔn)可以看出，我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是按照被征用土地的原有用途進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)踐中，政府對(duì)土地低價(jià)征收，高價(jià)賣出，整個(gè)過(guò)程產(chǎn)生了土地流轉(zhuǎn)后的高額地租，然而，這一巨額收入被政府收歸地方財(cái)政，被征地農(nóng)民被排斥在外。此外，我國(guó)征地補(bǔ)償僅僅規(guī)定了對(duì)現(xiàn)有損失的補(bǔ)償，對(duì)預(yù)期利益不作補(bǔ)償，對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利也不作補(bǔ)償。在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制下，土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)不僅是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，它還承擔(dān)著農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障的功能，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度未起到明顯作用。

（2）征地拆遷補(bǔ)償制度缺失。我國(guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以城市優(yōu)先發(fā)展為價(jià)值取向，導(dǎo)致農(nóng)村及農(nóng)民在資源及權(quán)利的配置上長(zhǎng)期處于弱勢(shì)，城鄉(xiāng)存在雙重標(biāo)準(zhǔn)。城市房屋具有明確的權(quán)利屬性及權(quán)利主體，在拆遷補(bǔ)償方面能夠得到具體落實(shí)；農(nóng)村房屋存在權(quán)利屬性的混合以及權(quán)利主體的虛置，即：集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受到法律限制較多，處于事實(shí)上的不平等狀態(tài)，集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺，且國(guó)有與集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)缺乏統(tǒng)一的價(jià)格評(píng)估體系，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)被征收的補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于鄰近市區(qū)拆遷土地使用權(quán)被征收的補(bǔ)償，土地增值利益沒(méi)有在合理補(bǔ)償中體現(xiàn)，進(jìn)一步加大了城鄉(xiāng)收入差距。這一點(diǎn)王淑華（2011）已經(jīng)有所論證。雖然一些地方針對(duì)性地出臺(tái)了農(nóng)村征地拆遷補(bǔ)償?shù)霓k法，但是一般僅限于文件和政策，效力層次過(guò)低，不具有權(quán)威性。

（3）補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確。我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方式只有貨幣補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置兩種方式。由于我國(guó)企業(yè)勞動(dòng)用工制度的改革及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀，勞動(dòng)力安置的補(bǔ)償方式難以實(shí)現(xiàn)，因此許多地方均采取貨幣補(bǔ)償安置的方式。雖然貨幣補(bǔ)償是最重要的一種補(bǔ)償方式，但是單純的金錢補(bǔ)償無(wú)法使失地農(nóng)民真正獲得安置、重新就業(yè)。就前所述，土地不僅僅是重要的生產(chǎn)資料，還起到保障農(nóng)民基本生活的功能。農(nóng)民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知識(shí)，無(wú)法在城市激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中生存下去。當(dāng)僅有的一點(diǎn)補(bǔ)償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。因此，只有解決了農(nóng)民的就業(yè)安置問(wèn)題，才是對(duì)農(nóng)民最有效的補(bǔ)償。此外，《土地管理法》也沒(méi)有明確規(guī)定哪個(gè)組織來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)失地農(nóng)民的安置。實(shí)踐中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和政府土地管理部門(mén)對(duì)此常常踢皮球，互相推卸責(zé)任。

（4）補(bǔ)償金分配不到位。按照《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)助費(fèi)歸地上附著物和青苗的所有者所有。安置補(bǔ)助費(fèi)支付給負(fù)責(zé)安置的單位（通常為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）或個(gè)人，由其管理和使用。這樣籠統(tǒng)的規(guī)定，實(shí)際上造成了農(nóng)村土地所有權(quán)主體的缺位。同“公共利益”一樣，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”也沒(méi)有確切的內(nèi)涵，這些法律概念的不確定性造成了對(duì)村委會(huì)或村民小組作為集團(tuán)土地所有權(quán)主體地位的模糊，村委會(huì)、村民小組和村民之間之間的法律主體地位存在著交叉，導(dǎo)致利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，造成土地補(bǔ)償費(fèi)被層層克扣，鄉(xiāng)、村干部支配大部分征地補(bǔ)償費(fèi)用，最終導(dǎo)致大量的補(bǔ)償費(fèi)無(wú)法為農(nóng)民所掌握，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，使廣大農(nóng)民在土地征收補(bǔ)償上的權(quán)利得不到保障。此外，中央與地方在土地征收利益配置上的失衡，進(jìn)一步刺激了盲目征地與濫征土地的普遍發(fā)生。

3、征收正當(dāng)程序匱乏

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第46條之規(guī)定，“征收農(nóng)村土地的決定做出后，由縣級(jí)以上政府予以公告并組織實(shí)施。土地權(quán)利人在公告規(guī)定期間持土地權(quán)屬證書(shū)到土地行政主管部門(mén)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。”以及“被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見(jiàn)的或者要求舉行聽(tīng)證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10日內(nèi)向土地行政主管部門(mén)提出。確需修改征地補(bǔ)償、安置方案的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)和批準(zhǔn)的征用土地方案進(jìn)行修改?！辈浑y看出，我國(guó)現(xiàn)行的土體征收補(bǔ)償程序規(guī)定都比較原則和空洞，雖有公告和聽(tīng)證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實(shí)際參與聽(tīng)證的保障渠道，實(shí)踐中缺乏可操作性。法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民提出的意見(jiàn)只在確需修改的情況下才改動(dòng)補(bǔ)償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。在救濟(jì)方式的選擇上，若農(nóng)民對(duì)土地征收補(bǔ)償方案存在異議，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，其只能申請(qǐng)行政復(fù)議，缺乏司法救濟(jì)程序。

二、境外土地征收制度的借鑒

世界大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都建立了土地征收補(bǔ)償制度，其不屬于一般的土地交易范疇，而是政府的強(qiáng)制購(gòu)買。土地征收補(bǔ)償是國(guó)家或政府為了公共目的而強(qiáng)制取得私有土地而給予的補(bǔ)償行為。西方國(guó)家和我國(guó)港臺(tái)地區(qū)大都承認(rèn)土地私有制。營(yíng)利性的建設(shè)開(kāi)發(fā)基本上都是通過(guò)土地交易市場(chǎng)完成，土地征收被嚴(yán)格限制在公共利益需要的范圍內(nèi)。同時(shí)，土地作為最重要的私有財(cái)產(chǎn)，一直受到法律最為嚴(yán)密的保護(hù)。從域外土地征收補(bǔ)償制度的立法及實(shí)踐來(lái)看，成功的經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾個(gè)方面。

1、“公共利益”界定合理化

國(guó)外對(duì)“公用利益”界定的不同情況。例如，英國(guó)從目的性方面對(duì)公共利益進(jìn)行界定。如1965年生效的《土地征收條例》規(guī)定，只有為公用目的出發(fā)而利用土地的，才具有公益性，符合征收的實(shí)質(zhì)要件。美國(guó)對(duì)公共利益的理解比英國(guó)規(guī)定的寬泛，不僅包括征收行為的目的，而且對(duì)征收行為后果涉及權(quán)利人之外的多數(shù)人的都認(rèn)為符合公共利益目的?！斗▏?guó)民法典》將“公共需要”擴(kuò)大至社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，不僅包括公共大眾的直接需要，而且還包括間接滿足公共需要的領(lǐng)域，以及行政主體執(zhí)行公務(wù)和政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要，在1977年，衛(wèi)生健康、社會(huì)行動(dòng)、文體、經(jīng)濟(jì)、城市規(guī)劃等方面內(nèi)容也納入公共需要范圍。德國(guó)對(duì)“公共利益”的界定使用“社會(huì)福利”一詞，由各邦自行界定“公共利益”的范圍。總的說(shuō)來(lái)，大陸法系國(guó)家通常采用立法的方式對(duì)“公共利益”作出解釋，而英美法系國(guó)家則在司法過(guò)程中由法官結(jié)合具體的案情，對(duì)抽象的“公共利益”進(jìn)行具體解釋。

2、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍科學(xué)化

世界上大多數(shù)國(guó)家都采用了市場(chǎng)價(jià)格法進(jìn)行征收。英國(guó)的基準(zhǔn)價(jià)格是被征收人受損利益的市價(jià)，在實(shí)務(wù)中，被征收人往往還能得到10%的額外補(bǔ)償。德國(guó)也是以被征收土地?fù)p失的市場(chǎng)價(jià)格為準(zhǔn)，即通常情況下的交易價(jià)格。法國(guó)也是以市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)，通常由專職的的公用征收法官裁定。日本的《土地征用法》規(guī)定以公平合理的交易價(jià)格為準(zhǔn)。

在補(bǔ)償范圍上，美國(guó)站在充分保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的高度，對(duì)直接的、現(xiàn)實(shí)的損失和有證據(jù)證明的可預(yù)期利益的損失都作出充分評(píng)估，主體方面同時(shí)考慮財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人和財(cái)產(chǎn)利益相關(guān)人。日本征收補(bǔ)償包括直接損失和部分間接損失；種類包括所有物資損失和特定的精神損失。此外，對(duì)未來(lái)不確定的損失也在合理考慮范圍內(nèi)。臺(tái)灣地區(qū)的《土地征收條例》也對(duì)損失的類型的進(jìn)行了專門(mén)的規(guī)定，主要包括：一是對(duì)土地被征收的直接損失；二是征地帶來(lái)的建筑改良物及農(nóng)作物的損失；三是征地造成的土地改良物的損失；四是合法的營(yíng)業(yè)損失。

3、補(bǔ)償方式多樣化

境外在補(bǔ)償方式的選擇上，除了貨幣補(bǔ)償，會(huì)根據(jù)具體情況輔以其他的補(bǔ)償方式。例如，德國(guó)根據(jù)被征收人的申請(qǐng)，可以給予現(xiàn)物補(bǔ)償，主要適用于重置生活的需要，如替代地補(bǔ)償、同等條件住宅補(bǔ)償?shù)?。法?guó)法律根據(jù)征收對(duì)象的不同，規(guī)定了給予實(shí)物補(bǔ)償?shù)娜N特殊情況，包括對(duì)商鋪、生活用房、家庭耕作土地的征收”。日本的實(shí)物補(bǔ)償規(guī)定了替代地補(bǔ)償，具體種類包括耕地開(kāi)發(fā)補(bǔ)償、宅地開(kāi)發(fā)補(bǔ)償、遷移代辦補(bǔ)償和工程代辦補(bǔ)償、現(xiàn)物給付等形式。既滿足了土地整體規(guī)劃利用的需求，有最大限度地保障了被征收人的原有生活方式。我國(guó)臺(tái)灣則規(guī)定了在特殊情況下，可以搭發(fā)土地債券或者發(fā)給抵押地的方式給予補(bǔ)償。

在商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)，貨幣補(bǔ)償是最有效、最具有普遍適應(yīng)性的補(bǔ)償方式，但是，隨著社會(huì)發(fā)展的多樣化與復(fù)雜化，單一的貨幣補(bǔ)償已無(wú)法滿足被征地人未來(lái)生產(chǎn)生活的需要。因此，各國(guó)普遍采用了貨幣補(bǔ)償為主，實(shí)物、股本、債券等補(bǔ)償方式為輔的多元化補(bǔ)償模式，從而充分保障了被征收人的各項(xiàng)權(quán)益。

4、征收程序正當(dāng)化

在美國(guó)，征收中確立了被征收土地權(quán)利人廣泛與平等參與的程序，并賦予了權(quán)利人行政與司法的雙重救濟(jì)手段。政府有披露義務(wù)，被征收人享有質(zhì)詢權(quán)。法國(guó)制定的《公用征收法典》可以對(duì)被征收人給予事前補(bǔ)償，體現(xiàn)了法國(guó)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的高度重視。另外，還具體區(qū)分為行政階段和司法階段：前者審批公用征收的目的，確定可以轉(zhuǎn)讓的不動(dòng)產(chǎn)；后者解決所有權(quán)的轉(zhuǎn)移和補(bǔ)償金的確定。加拿大專門(mén)制定了《征收法》，以公共利益、公平補(bǔ)償和正當(dāng)程序?yàn)楸貍湟?。我?guó)臺(tái)灣地區(qū)制定的《土地征收條例》包含了實(shí)體法與程序法，區(qū)分公用征收和區(qū)段征收。前者以“公共利益”為目的進(jìn)行征收，后者則更多采取政府與被征收人平等協(xié)商、互利共贏的合作方式展開(kāi)。境內(nèi)外立法都強(qiáng)調(diào)了被征收人的參與權(quán)，要求政府與被征收人進(jìn)行平等協(xié)商，其次區(qū)分了行政、司法的權(quán)責(zé)，重視正當(dāng)程序的重要性，在權(quán)利救濟(jì)方面，也進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

三、我國(guó)土地征收制度的立法完善

1、采用“概括+排除”的方法界定“公共利益”

“公共利益”是政府征收行為正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)。如果對(duì)“公共利益”作任意曲解，將導(dǎo)致政府濫用土地征收權(quán)力。我國(guó)目前采用概括式的立法模式，但是由此導(dǎo)致法律法規(guī)極為簡(jiǎn)陋，使得法官和當(dāng)事人都無(wú)所適從。在“公共利益”界定方式的選擇上，理論界主要存在概括法、列舉法、概括法+列舉法三種方法，多數(shù)學(xué)者建議采取第三種方法對(duì)公共利益進(jìn)行界定。而劉國(guó)臻教授則在《論我國(guó)土地征收收益分配制度改革》一文中建議采取列舉+排除法對(duì)其進(jìn)行界定。通常認(rèn)為，第一種模式彈性較大，不易操作，但具有相當(dāng)?shù)撵`活性，賦予地方政府對(duì)“公共利益”范圍以很大的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致土地征收權(quán)的濫用；第二種模式缺乏靈活性，但容易操作，有利于防止土地征收權(quán)的濫用，然而法律具有滯后性，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，采用列舉法將難以滿足“公共利益”形式的多樣化；第三種模式，具有上述兩種模式的優(yōu)點(diǎn)，既易于操作，又具有靈活性。然而，筆者認(rèn)為，第三種模式都是從正面去描述“公共利益”的范圍，一個(gè)籠統(tǒng)，一個(gè)缺乏伸縮性，二者結(jié)合的可能成為缺點(diǎn)的結(jié)合。對(duì)此，我國(guó)“公共利益”界定的方式，筆者贊成概括加排除的方法，從一正一反兩個(gè)方面將其限制到合理范圍內(nèi)。從定性方面，主要的“公共利益”可以包括：國(guó)防設(shè)施；交通事業(yè)；公用事業(yè)；水利事業(yè)；公共事業(yè)；行政機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)構(gòu)及其他公共建筑；教育、衛(wèi)生及慈善事業(yè)；經(jīng)過(guò)法定程序決定的城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括舊城區(qū)改造；其他由政府興辦，以公共利益為目的事業(yè)。從定性方面，建議采取比例原則，對(duì)機(jī)會(huì)成本進(jìn)行比較：當(dāng)公益大于私益、成本小于支出時(shí)候，則推定符合“公共利益”之目的。

2、平衡征收利益分配

只有先確立了一個(gè)科學(xué)、合理、公平的補(bǔ)償范圍，再輔以合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償方式，才能最終保證補(bǔ)償?shù)墓裕胶庹魇绽娴姆峙洹?/p>

（1）擴(kuò)展補(bǔ)償范圍。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定，現(xiàn)行的補(bǔ)償范圍僅僅是土地征收造成被征收人（通常指農(nóng)民，下同）的直接損失和物質(zhì)損失。法治精神與公平正義的缺位，直接導(dǎo)致了在土地征收過(guò)程中公民對(duì)國(guó)家、政府的不信任乃至敵對(duì)情緒。因此，應(yīng)當(dāng)確立以直接損失和物質(zhì)損失補(bǔ)償為主，兼顧可預(yù)期利益損失與間接損失補(bǔ)償，精神損失補(bǔ)償為補(bǔ)充的補(bǔ)償范圍。首先，受償主體應(yīng)當(dāng)從被征收人擴(kuò)展至相關(guān)權(quán)利人，例如承租人、承包人等。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，所有權(quán)與使用權(quán)、收益權(quán)分離的現(xiàn)象普遍存在，因?yàn)橥恋卣魇詹粌H僅只給所有權(quán)人帶來(lái)?yè)p失，同時(shí)也會(huì)給用益權(quán)人造成損失。其次，補(bǔ)償范圍可參照國(guó)外實(shí)踐操作，由直接、物質(zhì)損失的補(bǔ)償擴(kuò)展至對(duì)可預(yù)期利益的損失與間接損失的補(bǔ)償。包括長(zhǎng)遠(yuǎn)投資帶來(lái)的損失、重新就業(yè)所產(chǎn)生的培訓(xùn)費(fèi)、獲得生存保障所提交的社會(huì)保障費(fèi)用、遷徙所帶來(lái)的適應(yīng)新環(huán)境產(chǎn)生的額外費(fèi)用等。由于精神損失具有主觀性和不可復(fù)制性，因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，將其作為補(bǔ)充。

（2）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。政府在土地征收補(bǔ)償過(guò)程中所制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低一直為學(xué)界所詬病，這也是引發(fā)政府與農(nóng)民之間沖突的直接導(dǎo)火索。按照目前的《土地管理法》，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這樣的規(guī)定意味著農(nóng)民所得的補(bǔ)償總和遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能反映出土地的市場(chǎng)價(jià)值。并且，近幾年，隨著各地城市化進(jìn)程加快，全國(guó)普遍出現(xiàn)了地價(jià)、房?jī)r(jià)飛速增長(zhǎng)的局面，讓既定標(biāo)準(zhǔn)在保障農(nóng)民的合法權(quán)益時(shí)顯得蒼白無(wú)力。因此，在現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，參照各國(guó)通行做法，以土地市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)，進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大補(bǔ)償力度，完善農(nóng)民的利益保障，使其分享土地征收帶來(lái)的利益，才有助于化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、正義，促進(jìn)社會(huì)和諧。可考慮引進(jìn)中立第三方對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行估算，以起到平衡與救濟(jì)的作用。

（3）豐富補(bǔ)償方式。雖然貨幣補(bǔ)償方式具有不可替代的重要作用，但是我國(guó)現(xiàn)行的補(bǔ)償方式過(guò)于機(jī)械。參照各國(guó)通行做法，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，建議引進(jìn)實(shí)物、技術(shù)、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)機(jī)會(huì)和股本的補(bǔ)償方式。實(shí)物補(bǔ)償通常用于農(nóng)民的重要生活資料安排。例如許多地方實(shí)踐中采用的建造安居房、經(jīng)濟(jì)適用房等廉價(jià)房，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行妥善安置。不僅有效避免了由于城市房?jī)r(jià)過(guò)高導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)力購(gòu)房的情況，政府也由于集中安置降低了成本。而技術(shù)和就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)機(jī)會(huì)則是對(duì)失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)再就業(yè)、職業(yè)轉(zhuǎn)型提供了幫助。將土地折算成股份作為補(bǔ)償，雖然尚未有成熟的做法，但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股在學(xué)術(shù)界也已引起了激烈的討論。在此就不再展開(kāi)。除此之外，政府還應(yīng)當(dāng)考慮到農(nóng)民由于身份的轉(zhuǎn)變帶來(lái)了諸如子女教育、醫(yī)療養(yǎng)老等社會(huì)保障問(wèn)題，對(duì)其基本生活作出保障，有利于失地農(nóng)民進(jìn)行角色的轉(zhuǎn)換，保障其在新環(huán)境中安居樂(lè)業(yè)。

3、引入司法救濟(jì)，充分保障土地權(quán)利人的參與權(quán)

我國(guó)現(xiàn)行征收程序具有政府主導(dǎo)、農(nóng)民參與的特點(diǎn)，政府在征收過(guò)程中既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又作裁判員，強(qiáng)調(diào)國(guó)家意志和公共利益優(yōu)先，具有很大的局限性，因此，司法部分作為獨(dú)立的第三方，能夠有效地協(xié)調(diào)各方權(quán)利、利益的關(guān)系，使其目標(biāo)導(dǎo)向?qū)嶓w正義，具有客觀性、公正性、中立性與正當(dāng)性。征收過(guò)程中所產(chǎn)生的矛盾，可以通過(guò)行政訴訟和民事訴訟進(jìn)行解決。在征地過(guò)程中，要充分保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。分配土地補(bǔ)償金時(shí)，要明確集體成員間的分配程序，保障質(zhì)詢權(quán)。一般認(rèn)為，因土地征收及補(bǔ)償引發(fā)的訴訟既包括行政訴訟，也包括民事訴訟。土地征收行為通常是國(guó)家基于“公共利益”之目的而為之，具有強(qiáng)制性，雙方主體不平等，屬于行政行為，由此引發(fā)的訴訟屬于行政訴訟；而因征地補(bǔ)償分配引起的糾紛，是征收人與被征收人之間由于協(xié)商不成尋求中立第三方解決，二者是平等主體，應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟。民事訴訟是平等主體之間的訴訟，當(dāng)前征收程序缺乏正當(dāng)性恰巧是政府和公民之間地位不平等導(dǎo)致的，因此，將土地征收補(bǔ)償引起的糾紛納入民事訴訟更能使被征收權(quán)利人的合法權(quán)利得到有效保障。

四、小結(jié)

土地征收是國(guó)家出于“公共利益”的需要，依法將土地收歸國(guó)有并給予補(bǔ)償?shù)男姓袨?。土地征收關(guān)系到公共利益與個(gè)人利益的平衡，土地作為農(nóng)民最重要的生存基礎(chǔ)和生產(chǎn)資料，其承載的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞直Ｗo(hù)，當(dāng)農(nóng)民集體所有的土地被征收后，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行充分、公平和合理的補(bǔ)償。具體而言，在符合“公共利益”范圍的征地項(xiàng)目中，制定公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)展補(bǔ)償范圍，豐富補(bǔ)償方式，對(duì)集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地使用權(quán)足額補(bǔ)償。同時(shí)，建立健全社會(huì)保障體系，保障農(nóng)民的生存發(fā)展權(quán)。在程序方面，保障失地農(nóng)民的充分參與權(quán)，引入司法裁判。

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