地方人大“重大事項(xiàng)”確定中的制度設(shè)計(jì)

潘國(guó)紅

討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。但實(shí)踐中由于多方面的原因，重大事項(xiàng)決定權(quán)虛置、流失的現(xiàn)象普遍存在，相對(duì)于地方立法、監(jiān)督和人事任免，重大事項(xiàng)決定權(quán)是目前地方人大職權(quán)行使中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。有實(shí)務(wù)工作者將其歸納為“四多四少”，即“提出意見(jiàn)建議的多，作出決議決定的少；被動(dòng)例行的多，主動(dòng)行權(quán)的少；決定事項(xiàng)程序性的多，實(shí)質(zhì)性的少；決定內(nèi)容抽象空洞的多，具體指向的少”[1]。導(dǎo)致這一狀況的因素有很多，就其規(guī)范層面而言，“重大事項(xiàng)”內(nèi)容上缺乏實(shí)質(zhì)性規(guī)定，形式上缺乏程序性規(guī)則，是其中的一個(gè)重要原因。落實(shí)地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)，關(guān)鍵在于建立健全“重大事項(xiàng)”確定的具體規(guī)定和實(shí)施流程，推進(jìn)重大事項(xiàng)具體化、明晰化和標(biāo)準(zhǔn)化，讓重大事項(xiàng)確定更具可操作性。

一、“重大事項(xiàng)”確定中存在的制度困境

什么是重大事項(xiàng)？怎樣確定重大事項(xiàng)？一直是地方人大在實(shí)際操作中普遍感到困惑的問(wèn)題[2]。人大行使決定權(quán)的客體是重大事項(xiàng)，但憲法法律和有關(guān)法規(guī)對(duì)重大事項(xiàng)的范圍沒(méi)有作出全面、具體的界定和說(shuō)明，列舉的重大事項(xiàng)也過(guò)于原則、籠統(tǒng)。我國(guó)憲法第一百零四條規(guī)定：“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面的重大事項(xiàng)?！钡胤浇M織法在第八條和第四十四條分別列舉了縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大和人大常委會(huì)的職權(quán)，其中關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的表述完全一致，均為：“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)?！彪m然地方組織法將憲法中關(guān)于重大事項(xiàng)的規(guī)定細(xì)化為政治、經(jīng)濟(jì)、教育等九個(gè)方面，但對(duì)重大事項(xiàng)的規(guī)定仍然過(guò)于籠統(tǒng)、寬泛、原則，從而給實(shí)際的界定帶來(lái)相當(dāng)大的難度，最終導(dǎo)致了職權(quán)行使上的隨意性和盲目性。

同時(shí)，“重大事項(xiàng)”議題確定程序缺失。程序是指從事某種行為、作出某種決定的過(guò)程、方式和關(guān)系。議會(huì)政治很重要的一條原則是程序，程序設(shè)計(jì)規(guī)范、合理可以充分保障政治民主的施行。目前，法律只是籠統(tǒng)地規(guī)定地方人大及其常委會(huì)可以討論、決定重大事項(xiàng)，但對(duì)運(yùn)作程序沒(méi)有任何可操作的規(guī)定，致使地方人大及其常委會(huì)感覺(jué)到行使這一職權(quán)無(wú)章可循。一個(gè)完備的重大事項(xiàng)決定和執(zhí)行的程序體系，應(yīng)該包括議題確定程序、討論決定程序、落實(shí)執(zhí)行程序和監(jiān)督檢查程序四個(gè)層面。從現(xiàn)有的相關(guān)地方法規(guī)來(lái)看，討論決定程序、落實(shí)執(zhí)行程序和監(jiān)督檢查程序等三個(gè)層面基本上都是按照本級(jí)人大常委會(huì)的議事規(guī)則和議案建議督辦規(guī)定辦理，或者在此基礎(chǔ)上作一些補(bǔ)充規(guī)定。傳統(tǒng)上對(duì)議題確定程序大多關(guān)注不多，程序設(shè)計(jì)缺失，從而造成議題啟動(dòng)的困難和爭(zhēng)議，直接影響著重大事項(xiàng)決定權(quán)的運(yùn)作。比如，重大事項(xiàng)議題如何選取，確定重大事項(xiàng)的方式方法有哪些，決定程序如何啟動(dòng)，對(duì)應(yīng)依法提請(qǐng)人大決定而未提請(qǐng)擅自決定的單位和個(gè)人糾正的措施是什么，等等。這些都是具體實(shí)踐中長(zhǎng)期困擾的難題。重大事項(xiàng)議題確定操作缺乏程序性的規(guī)定，實(shí)踐中難以把握和操作，從而使人大與政府在重大事項(xiàng)的決定和管理中行權(quán)范圍、責(zé)任劃分不明確，現(xiàn)實(shí)操作中容易產(chǎn)生“爭(zhēng)權(quán)”或“越權(quán)”之嫌[3]。

有學(xué)者認(rèn)為，“一些地方人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面進(jìn)展緩慢，主要的問(wèn)題，還是在概念上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，把較多的精力放在對(duì)‘重大事項(xiàng)的如何定義上，以致很難走出認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)?！盵4]“如果在法規(guī)中通過(guò)列舉而使‘重大事項(xiàng)過(guò)分具體，則無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致‘重大事項(xiàng)的固定化，反而使地方人大常委會(huì)束手束腳，不利于‘促進(jìn)職權(quán)的行使”[5]。對(duì)此，筆者不予認(rèn)同。地方人大及其常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)，是一個(gè)民主、科學(xué)決策的過(guò)程，必須有一個(gè)健全的制度和嚴(yán)格的程序作為保障。實(shí)踐中，地方人大及其常委會(huì)對(duì)法律明確列舉的重大事項(xiàng)，如審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告等都行使了議決權(quán)，而對(duì)法律未列明的重大事項(xiàng)則較少行使議決權(quán)。像討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)那些關(guān)系全局的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的和人民群眾關(guān)注的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等方面工作，這些本屬地方人大及其常委會(huì)決定的重大事項(xiàng)，往往卻“無(wú)權(quán)”去決定。要么是“一府兩院”自作主張，直接決定，要么就是政府與黨委聯(lián)合發(fā)文決定。造成重大事項(xiàng)決定權(quán)行使數(shù)量少、涉及面窄、不能到位等問(wèn)題的重要原因，是對(duì)“重大事項(xiàng)”界定不清、操作程序缺失。推進(jìn)重大事項(xiàng)決定權(quán)的有效行使，關(guān)鍵在于破解制度瓶頸制約，將“重大事項(xiàng)”確定納入規(guī)范化、程序化軌道。

二、“重大事項(xiàng)”界定的具體化和明晰化

“重大事項(xiàng)決定權(quán)”一詞并非法律用語(yǔ)，而是出自領(lǐng)導(dǎo)人的講話。有研究指出，早在上世紀(jì)50年代，毛澤東、周恩來(lái)、董必武等就明確提出，各級(jí)人民代表大會(huì)應(yīng)決定國(guó)家的重大問(wèn)題。1980年4月18日，全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人第一次座談會(huì)，彭真在《關(guān)于地方人大常委會(huì)的工作》講話中，第一次把地方人大及其常委會(huì)的主要職權(quán)概括為立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)等四個(gè)方面。盡管之后的1982年憲法沒(méi)有作此歸類，但由于“四權(quán)”的表述簡(jiǎn)明概括，因而被普遍接受，成為表述人大職權(quán)的通行說(shuō)法[6]。彭真同志所說(shuō)的重大事項(xiàng)是事關(guān)“全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、根本性”的問(wèn)題，是本行政區(qū)域內(nèi)事關(guān)全局，有根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性以及涉及人民群眾切身利益的全民性的重要事情和問(wèn)題。事關(guān)全局是指事關(guān)本行政區(qū)域的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和廣大人民群眾利益密切相關(guān)的根本的長(zhǎng)遠(yuǎn)的事項(xiàng)；根本性是對(duì)事物的發(fā)展和局勢(shì)的變化起關(guān)鍵作用的事項(xiàng)；長(zhǎng)遠(yuǎn)性是指需要逐步實(shí)施，涉及時(shí)空跨度較長(zhǎng)的事項(xiàng)；全民性是指與廣大人民群眾的利益密切相關(guān)，是群眾關(guān)心的事項(xiàng)。事關(guān)全局、根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和全民性，是重大事項(xiàng)的基本屬性和特征，也是判斷某個(gè)事項(xiàng)是否為重大事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)。如果某個(gè)事項(xiàng)同時(shí)兼具這四種屬性和特征，那它就是人大重大事項(xiàng)決定權(quán)所指向的重大事項(xiàng)，否則就不是。

事實(shí)上，“重大事項(xiàng)”一詞是一個(gè)程度性和相對(duì)性概念，其內(nèi)容是不確定的，它會(huì)因時(shí)間、地點(diǎn)的不同而不同，隨著群眾關(guān)心的重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移而變化，從而導(dǎo)致“重大事項(xiàng)”在不同的層級(jí)，不同的區(qū)域，不同的時(shí)間，其涵義不一樣，內(nèi)容不確定，這就涉及到重大事項(xiàng)的界定問(wèn)題。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)是重大事項(xiàng)界定的主體，擁有重大事項(xiàng)界定權(quán)。當(dāng)人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)某個(gè)具體事項(xiàng)是否為重大事項(xiàng)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)服從人大的意見(jiàn)[7]。重大事項(xiàng)界定的形式主要有兩種：一是立法規(guī)定（包括沒(méi)有立法權(quán)的地方人大制定規(guī)章制度），對(duì)重大事項(xiàng)的本質(zhì)、性質(zhì)、范圍、種類和具體事項(xiàng)作出規(guī)定。二是自行裁定，在實(shí)際工作中對(duì)法律和規(guī)章未能盡列的具體事項(xiàng)是否為重大事項(xiàng)進(jìn)行裁定。由于重大事項(xiàng)具有廣泛性、層級(jí)性、區(qū)域性和動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，對(duì)各行政區(qū)域內(nèi)的一些特殊事項(xiàng)無(wú)法作出統(tǒng)一的法律規(guī)定，只能靠地方人大及其常委會(huì)在實(shí)際工作中加以確定，但自行裁定必須服從于法律和規(guī)章規(guī)定，并接受上級(jí)人大的監(jiān)督。

地方人大及其常委會(huì)要通過(guò)建章立制的形式，將重大事項(xiàng)具體化、明晰化和標(biāo)準(zhǔn)化。當(dāng)然，要詳細(xì)列舉重大事項(xiàng)的范圍是有困難的，但應(yīng)按照界定重大事項(xiàng)范圍的原則，盡量細(xì)化、量化重大事項(xiàng)的范圍、內(nèi)容、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)。比如“一府兩院”的哪些具體事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)人大常委會(huì)討論決定，經(jīng)濟(jì)工作中的重大事項(xiàng)（重點(diǎn)工程與項(xiàng)目、重要的政府性投資等），資金、規(guī)模達(dá)到什么程度才算“重大”，涉及群眾普遍關(guān)心的城市規(guī)劃、標(biāo)志性建筑及街道命名該不該報(bào)人大批準(zhǔn)，等等。界定時(shí)應(yīng)采取原則規(guī)定、具體列舉和兜底條款等相結(jié)合的方式和辦法，對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行認(rèn)定或作出規(guī)定。原則規(guī)定，就是以定義方式，從政治、經(jīng)濟(jì)、教育等方面對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行概括規(guī)定，明確重大事項(xiàng)的本質(zhì)含義或者性質(zhì)特征。具體列舉，是指將憲法和法律有明確規(guī)定的事項(xiàng)及屬于人大及其常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的重大事項(xiàng)一一進(jìn)行列舉。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要在法律法規(guī)中列出更多需要、也應(yīng)該由人大議決的重大事項(xiàng)[8]。凡是能夠列舉的都應(yīng)該予以明確規(guī)定，只有對(duì)難盡事項(xiàng)才通過(guò)概括性規(guī)定予以包舉。所謂兜底條款，主要是根據(jù)重大事項(xiàng)不可盡列的特點(diǎn)，為了防止法律的不周延以及社會(huì)情勢(shì)的變遷而采用的一項(xiàng)技術(shù)，一般在重大事項(xiàng)列舉之后規(guī)定“法律、法規(guī)規(guī)定或本級(jí)人大常委會(huì)認(rèn)為需要討論、決定的其他事項(xiàng)”。兜底條款規(guī)定的是指對(duì)未列明的具體事項(xiàng)是否為重大事項(xiàng)進(jìn)行自行裁定的對(duì)象，從而為地方人大及其常委會(huì)行使決定權(quán)留有余地和空間。

示例一：2006年9月13日，北京市人大常委會(huì)審議通過(guò)了《北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定（草案）》?！兑?guī)定》明確了重大事項(xiàng)的范圍包括：本市改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大事項(xiàng)；由市級(jí)財(cái)政資金投資，并對(duì)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境和資源保護(hù)有較大影響的重大建設(shè)項(xiàng)目；本市環(huán)境和資源保護(hù)、歷史遺產(chǎn)保護(hù)的重大事項(xiàng)；本市城市總體規(guī)劃及重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃的制定、執(zhí)行和變更；本市教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、民族、民政等工作的重大事項(xiàng)；人民群眾普遍關(guān)注的本市公用事業(yè)、社會(huì)保障、住房、交通以及其他重大問(wèn)題；影響社會(huì)公共安全的重大突發(fā)性事件的處理情況；市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案；與外國(guó)地方政府締結(jié)友好城市；法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)向市人大常委會(huì)報(bào)告的其他重大事項(xiàng)等11項(xiàng)內(nèi)容。這些規(guī)定比較具體并具有可操作性，抓住了政府財(cái)經(jīng)和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置這樣一些核心和關(guān)鍵問(wèn)題，很值得借鑒?！兑?guī)定》還明確，對(duì)于法律法規(guī)規(guī)定由市人大常委會(huì)決定的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議并作出相應(yīng)的決議、決定，違反該規(guī)定而擅自作出決定的，市人大常委會(huì)要責(zé)令限期改正或者依法予以撤銷[9]。

示例二：1996年4月，江蘇省鎮(zhèn)江市人大常委會(huì)通過(guò)了《鎮(zhèn)江市人大常委會(huì)關(guān)于討論、決定重大事項(xiàng)范圍的暫行規(guī)定》。經(jīng)過(guò)一年的試行，又于1997年8月通過(guò)了《鎮(zhèn)江市人大常委會(huì)關(guān)于討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》。2003年9月，市人大常委會(huì)又對(duì)“規(guī)定”作了進(jìn)一步修訂。修訂后的“規(guī)定”明確了10個(gè)方面的重大事項(xiàng)須經(jīng)市人大常委會(huì)討論、決定。除了定性的事項(xiàng)外，特別規(guī)定了一個(gè)方面定量的事項(xiàng)，即需要地方財(cái)政撥款和預(yù)算外籌資，總額占市本級(jí)財(cái)政當(dāng)年預(yù)算收入十分之一以上的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，應(yīng)經(jīng)市人大常委會(huì)討論決定?！耙?guī)定”出臺(tái)后，使市人大常委會(huì)行使討論、決定重大事項(xiàng)職權(quán)有了相對(duì)明確的范圍，有了一個(gè)可以操作的制度，也使人大常委會(huì)與市委、“一府兩院”在重大事項(xiàng)決定方面的職責(zé)相對(duì)明確，對(duì)規(guī)范和保障人大常委會(huì)行使決定權(quán)具有重要意義[10]。

三、建立完善“重大事項(xiàng)”確定程序

制度化的程序是貫穿所有國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)作過(guò)程的基本要素。重大事項(xiàng)確定程序是地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)運(yùn)作的基礎(chǔ)性步驟。地方人大對(duì)法律和規(guī)章未列明的具體事項(xiàng)是否為重大事項(xiàng)，需要在實(shí)際工作中依靠經(jīng)驗(yàn)判斷加以確定的，也亟需建立重大事項(xiàng)確定程序，以減少自行裁定的隨意性。重大事項(xiàng)確定程序主要包括信息溝通銜接程序、重大事項(xiàng)議案提出程序、重大事項(xiàng)議案審查程序等。

（一）信息溝通。地方人大溝通銜接主要有兩個(gè)層面：一個(gè)層面是人大與“一府兩院”之間（包括人大常委會(huì)與“一府兩院”的領(lǐng)導(dǎo)之間，或是人大有關(guān)專門委員會(huì)或工作委員會(huì)與政府相關(guān)部門、“兩院”之間）的溝通。溝通銜接的內(nèi)容主要包括以下幾方面：一是人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的法定性、權(quán)威性和權(quán)力行使的基本要求；二是一定時(shí)間段（一般為一年）內(nèi)，政府?dāng)M開(kāi)展的重點(diǎn)工作或正在開(kāi)展的重點(diǎn)工作的進(jìn)展情況；三是一定時(shí)間段（一般為一年）內(nèi)，人大擬討論、決定重大事項(xiàng)的計(jì)劃安排；四是政府對(duì)人大重大事項(xiàng)決定的執(zhí)行進(jìn)展情況[11]。當(dāng)前，地方人大與“一府兩院”之間缺乏溝通，尤其是“一府兩院”對(duì)人大職權(quán)缺乏基本了解。要建立嚴(yán)格的溝通銜接制度，明確活動(dòng)程序、參與人員和時(shí)間要求，通過(guò)溝通，推進(jìn)雙方對(duì)重大事項(xiàng)提請(qǐng)、決定和執(zhí)行工作的了解，為進(jìn)入正式程序打好基礎(chǔ)。

另一個(gè)層面是地方人大與公眾之間的溝通。地方人大在界定地方人大重大事項(xiàng)范圍過(guò)程中，要完善公眾參與機(jī)制，為公眾暢通利益表達(dá)渠道。在安排年度工作要點(diǎn)、確定決定議題之前，要借鑒監(jiān)督法關(guān)于監(jiān)督議題來(lái)源的規(guī)定，擴(kuò)大重大事項(xiàng)決定議題的來(lái)源。充分發(fā)揚(yáng)民主，采取實(shí)地調(diào)查、座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、下基層走訪等多種形式，集思廣益，廣泛收集各方面意見(jiàn)。要重視某一個(gè)時(shí)期內(nèi)公眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題和傳媒反映的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，重視代表議案建議，將公眾、代表議案建議中反映較為普遍的重大問(wèn)題作為議題的重要來(lái)源，使決定議題的選擇具有廣泛的民意基礎(chǔ)。

（二）議案提出。重大事項(xiàng)議案的提出程序，具體到操作中，必須進(jìn)一步細(xì)化和明確這樣幾個(gè)問(wèn)題。

一是提出主體。按照地方組織法第四十六條，提出重大事項(xiàng)議案的主體有人大常委會(huì)主任會(huì)議、“一府兩院”、人大各專門委員會(huì)以及一定數(shù)量（縣級(jí)為3人，其他為5人）的常委會(huì)組成人員聯(lián)名。目前，在現(xiàn)有體制下，地方人大重大事項(xiàng)議題的來(lái)源渠道不廣，大部分是同級(jí)黨委確定，提出重大事項(xiàng)議題的主體單一，主要是“一府兩院”以及本級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議。要突出人大各專門委員會(huì)和委員聯(lián)名提出決定議題的主體地位，擴(kuò)大人大代表在提出重大事項(xiàng)決定議題上的民主權(quán)利?！爸卮笫马?xiàng)”往往與民眾生活密切相關(guān)、是民眾非常關(guān)注的問(wèn)題。人大代表相對(duì)而言與選民的聯(lián)系更為密切，選民也有更加便利的渠道向人大代表表達(dá)意見(jiàn)。因此，可以考慮在本級(jí)人大代表一定數(shù)量（或一定比例）聯(lián)名的情況下，賦予其提議案權(quán)[12]。要充分運(yùn)用監(jiān)督成果，將人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議專項(xiàng)報(bào)告中發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題作為決定議題的重要來(lái)源。

示例三：近年來(lái)，山東省壽光市人大常委會(huì)在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面進(jìn)行積極探索，在按照法律規(guī)定認(rèn)真做好對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)決算作出決議的同時(shí)，更加注重重大事項(xiàng)議題來(lái)源的多元化（見(jiàn)下表）。

壽光市人大常委會(huì)每年都選取事關(guān)全市發(fā)展大局的人大代表議案作出決定。2008年，壽光市圣城代表團(tuán)15名代表聯(lián)名提出《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)城區(qū)九年制義務(wù)教育學(xué)校的議案》，人代會(huì)結(jié)束后，市人大常委會(huì)成立議案調(diào)查組，對(duì)該議案涉及內(nèi)容進(jìn)行了深入調(diào)查，后常委會(huì)作出了《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)東城九年制義務(wù)教育學(xué)校的決定》。在2009年《環(huán)保法》執(zhí)法檢查中，檢查組發(fā)現(xiàn)小清河及其支流塌河、織女河污染嚴(yán)重，為此，常委會(huì)作出了《關(guān)于加大小清河整治力度的決定》，就完善環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、抓好污染源控制、加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法和開(kāi)展區(qū)域綜合治理提出了要求[13]。

二是提出時(shí)間。法定主體擬提請(qǐng)人大常委會(huì)審議并作出決定、決議或者向人大常委會(huì)報(bào)告的重大事項(xiàng)的議題，一般應(yīng)當(dāng)在每年年初向人大常委會(huì)主任會(huì)議提出，經(jīng)主任會(huì)議確定后，列入人大常委會(huì)年度工作計(jì)劃。地方人大常委會(huì)也可以根據(jù)實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)確定每年或每屆需要討論的若干重大事項(xiàng)，這樣便于各方有充分的時(shí)間進(jìn)行準(zhǔn)備。法定主體如果在工作中認(rèn)為需要調(diào)整提請(qǐng)或報(bào)告時(shí)間的，應(yīng)提早向人大常委會(huì)主任會(huì)議說(shuō)明，經(jīng)主任會(huì)議確定后再予調(diào)整。未列入人大常委會(huì)年度工作計(jì)劃，“一府兩院”臨時(shí)提出的，由主任會(huì)議確定[14]。

三是內(nèi)容要求。重大事項(xiàng)議案內(nèi)容應(yīng)包括：重大事項(xiàng)的基本情況及有關(guān)資料；重大事項(xiàng)的決策方案及說(shuō)明；有關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、調(diào)查分析等資料；有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及政策依據(jù)；在實(shí)施與辦理過(guò)程中遇到的問(wèn)題以及采取的相應(yīng)措施；人大常委會(huì)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提供的其他材料[15]。

（三）議案論證。有關(guān)重大事項(xiàng)的議案，一般由人大常委會(huì)主任會(huì)議決定是否提請(qǐng)人大常委會(huì)會(huì)議審議，主任會(huì)議決定前應(yīng)先由相關(guān)的常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)對(duì)提出的重大事項(xiàng)進(jìn)行審查，提出受理或不予受理的意見(jiàn)。對(duì)法律法規(guī)未具體列明的事項(xiàng)，以及“一府兩院”最容易出問(wèn)題而又事關(guān)重大從而最需要人大進(jìn)行監(jiān)督制約的事項(xiàng)，同樣由相關(guān)的常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證，提出是否認(rèn)定為重大事項(xiàng)的意見(jiàn)。在審查論證方式上，除了調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取人大代表和社會(huì)各方面的意見(jiàn)之外，還應(yīng)建立重大事項(xiàng)公示和聽(tīng)證制度。這里的重大事項(xiàng)公示制度是指在審查一些與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)議案的過(guò)程中，可將除涉及黨和國(guó)家機(jī)密以外的重大事項(xiàng)的有關(guān)情況，通過(guò)報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)等形式向社會(huì)公示，廣泛征求意見(jiàn)。重大事項(xiàng)聽(tīng)證制度是指在公示后的調(diào)查階段，人大常委會(huì)及相關(guān)工作機(jī)構(gòu)以聽(tīng)證會(huì)的形式收集信息、聽(tīng)取意見(jiàn)。通過(guò)對(duì)有關(guān)事項(xiàng)是否屬于“重大事項(xiàng)”進(jìn)行公示和聽(tīng)證，使人大代表和群眾意志得以確立，保障“重大事項(xiàng)”的權(quán)威性。為防止“重大事項(xiàng)議案論證”流于形式，應(yīng)就重大事項(xiàng)議案審查論證程序中的“組織調(diào)查研究”和“落實(shí)公示和聽(tīng)證制度”制定具體規(guī)定和實(shí)施流程，使其具有可操作性。

示例四：2010年1月1日起正式實(shí)施的《廣州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論決定重大事項(xiàng)辦法》第七條、第八條、第九條、第十條、第十一條分別對(duì)重大事項(xiàng)議案與報(bào)告的提出主體、提出程序、簽署方式、列入人大常委會(huì)年度工作要點(diǎn)的方式、重大事項(xiàng)議案與報(bào)告的主要內(nèi)容等作了比較具體的規(guī)定，為規(guī)范提出重大事項(xiàng)議案作了制度化的規(guī)定。第十四條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議重大事項(xiàng)前，常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議可委托市人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)就該重大事項(xiàng)組織調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取市人民代表大會(huì)代表和社會(huì)各方面的意見(jiàn)，并將調(diào)研報(bào)告或者收集的意見(jiàn)印發(fā)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議時(shí)參閱。列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的有關(guān)重大事項(xiàng)的議案、報(bào)告等，在審議中有重大問(wèn)題需要進(jìn)一步了解民意的，或者存在較大爭(zhēng)議的，由常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議決定，可以舉行聽(tīng)證會(huì)或者專家論證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)或者專家論證會(huì)由市人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)組織。”[16]

四、結(jié)語(yǔ)

黨的十八大報(bào)告指出：“要善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)?！秉h的十八屆三中全會(huì)決定也強(qiáng)調(diào)指出，健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大事項(xiàng)出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。當(dāng)前，地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)閑置、虛化現(xiàn)象突出，這與重大事項(xiàng)決定權(quán)的法律地位和在權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)體系中的地位很不相稱。重大事項(xiàng)決定權(quán)從應(yīng)然走向?qū)嵢唬枰粩嗉訌?qiáng)理論探討和實(shí)踐研究，真正搞清楚什么是重大事項(xiàng)，其衡量的標(biāo)準(zhǔn)是什么，由誰(shuí)來(lái)認(rèn)定，把“重大事項(xiàng)”的模糊涵義具體化、明晰化。同時(shí)，地方人大要結(jié)合本地實(shí)際，盡快修訂完善關(guān)于討論決定重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，建立健全一系列相配套的實(shí)施制度和運(yùn)作程序，從而使決定權(quán)的行使既更加規(guī)范又有利于實(shí)際操作。這樣，才能防止地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)被濫用和利用，才能推進(jìn)地方公共決策的科學(xué)化、民主化和法制化。

注釋：

[1]陳書(shū)友：《地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)虛置現(xiàn)象須扭轉(zhuǎn)》，載《人大研究》2004年第8期。

[2][5]高志宏：《關(guān)于地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)之“重大事項(xiàng)”的判斷》，載《理論月刊》2009年第4期。

[3][11][14][15]唐宇熒：《論構(gòu)建重大事項(xiàng)決定和執(zhí)行中地方人大與政府和諧關(guān)系的程序規(guī)制》，載《人大研究》2010年第10期。

[4]陳軍、紀(jì)榮榮：《關(guān)于行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的若干思考》，載《人大研究》2000年第12期。

[6]鐘麗娟：《什么是重大事項(xiàng)決定權(quán)》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2013年4月29日第5版。

[7][8]崔建華：《如何界定重大事項(xiàng)》，載《人大研究》2006年第10期。

[9]楊華云等：《北京人大擬訂草案，11種重大事項(xiàng)須報(bào)人大決議》，搜狐新聞網(wǎng)2006年9月14日。

[10]溫小衛(wèi)、紀(jì)東：《地方人大常委會(huì)決定重大事項(xiàng)的演變與發(fā)展》，載《人民與權(quán)力》2009年第12期。

[12]馮健鵬： 《地方人大常委會(huì)“重大事項(xiàng)決定權(quán)”的程序機(jī)制》， 載《人大研究》2011年第11期。

[13]劉效國(guó)等：《地方人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)踐和思考》，中國(guó)人大網(wǎng)2011年7月7日。

[16]廖雄軍：《 地方人大重大事項(xiàng)決策模式創(chuàng)新——以廣州為個(gè)案的研究》，載《人大研究》2011年第4期。

（作者系江蘇省啟東市人大常委會(huì)副主任）