關于人大代表結構的調研與建議

倪玲芳

人大代表的結構是人大代表代表性的重要內(nèi)容，同時也反映了經(jīng)濟社會發(fā)展的程度、社會階層的分化和社會和諧發(fā)展的要求。黨的十八大對人大代表的結構比例提出了明確要求；2010年以來，全國人大及其常委會先后修改了選舉法、代表法，從法律層面對人大代表制度進行了完善，同時更加明確了各方面代表的廣泛性、代表性。在實踐中，從2011年開始，全國自下而上開展五級人大代表的選舉，這是首次實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。從各地的選舉結果看，代表結構比例總體得到優(yōu)化，但也存在一些問題，需進一步努力改善。

一、以Z省為例的各級人大代表結構特征

根據(jù)我國的選舉制度，縣鄉(xiāng)兩級人大代表是直接選舉產(chǎn)生，縣級以上人大代表是間接選舉產(chǎn)生。本文立足于Z省的樣本和資料，經(jīng)過抽樣調查，研究了該省各級人大代表的結構，努力探尋普遍性的特征。這次調研的對象是Z省包括由該省選出的全國人大代表在內(nèi)的五級人大代表。在調查過程中，對Z省縣鄉(xiāng)兩級人大代表選舉進行了詳細的調研，這是因為縣鄉(xiāng)人大代表選舉涉及面大，能夠從一些樣本中反映出選舉工作的綜合情況。2011年至2012年縣鄉(xiāng)人大換屆時，Z省有11個設區(qū)的市，90個縣（市、區(qū)），943個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在分析縣鄉(xiāng)人大代表基本情況和構成過程中，每個設區(qū)的市各抽取1個縣（市、區(qū)），以及該縣全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)來分析不同區(qū)域的代表構成的特點。抽取的11個縣級單位中，有5個縣、3個市轄區(qū)、3個不設區(qū)的市，分別占45.4%、27.3%、27.3%，與該省全部縣級行政區(qū)劃的構成基本一致。

從選舉實踐來看，2011年上半年啟動的新一屆全國縣鄉(xiāng)人大換屆選舉，是1979年以來進行的第十次鄉(xiāng)級人大代表選舉、第九次縣級人大代表選舉。參加這次縣級人大代表選舉的選民達9.81億人，參加鄉(xiāng)級人大代表選舉的選民7.23億人，選舉產(chǎn)生縣鄉(xiāng)兩級人大代表254萬人。在各地選出的縣鄉(xiāng)兩級人大代表中，工人、農(nóng)民和專業(yè)技術人員比例比上屆分別上升5.84%和3.84%，婦女代表的比例分別上升1.85%和2.67%，黨政干部比例分別降低4.37%和2.42%。此外，連任代表分別占37.46%和37.16%。從抽樣調查和統(tǒng)計資料情況看，可以發(fā)現(xiàn)Z省各級人大代表結構也得到了優(yōu)化，取得了不少成績，主要表現(xiàn)在一線工人農(nóng)民比例升高，專業(yè)技術人員比例較高，黨政干部比例有所下降等。同時，也存在一些問題，應引起重視，主要包括：

一是女性代表比例偏低。Z省各級人大代表中女性代表情況：鄉(xiāng)級占20.73%，縣級占18.45%，市級占21.69%，省級占26.3%。結構比例從高到低分別是省級、市級、鄉(xiāng)級、縣級。十二屆全國人大代表中女性占23.4%，Z省選舉的女性占26.0%。女性代表比例總體不高，與女性人口占全部人口近50%相比，女性代表比例明顯過低，特別是縣級人大代表，還不到20%。

二是一些地方工人比例低，農(nóng)民代表結構比較單一。各級人大代表中一線工農(nóng)代表情況：鄉(xiāng)級工人占7.19%，農(nóng)民占64.82%（村委會村黨支部組成人員占44.4%）；縣級工人占8.94%，農(nóng)民占31.80%（村委會村黨支部組成人員占25.75%）；市級工人占8.51%，農(nóng)民占11.93%（村委會村黨支部組成人員占8.35%）；省級工人占9.6%，農(nóng)民占11.0%（村委會村黨支部組成人員占7.38%）。工人代表由高到低分別是省、縣、市、鄉(xiāng)；農(nóng)民代表由高到低分別是鄉(xiāng)、縣、市、省級。一線工人都不到10%。同時可以看出農(nóng)民代表主要是農(nóng)村村黨支部和村委會成員，這是一個值得研究的問題。

三是企業(yè)負責人比例較高。各級人大代表中企業(yè)負責人代表情況：鄉(xiāng)級占6.61%，縣級占12.58%，市級占15.4%，省級占10.22%。從這里可以看出，企業(yè)負責人在各級人大代表中比例比較高，特別是市、縣人大代表。

四是干部比例雖然有所下降，但比例仍比較高。各級人大代表中干部代表情況：鄉(xiāng)級占11.24%，縣級占27.04%，市級占32.97%，省級占35.5%。干部比例逐級升高，總體比例也比較高。這里的干部大部分是領導干部，真正的基層公務員很少，比如很少有普通科員級的公務員，越高層次基層公務員更少。

五是基層代表中，專業(yè)技術人員比例較低。各級人大代表中一線專業(yè)技術人員代表情況：鄉(xiāng)級占5.57%，縣級占14.83%，市級占21.03%，省級占25.47%。可以看出，專業(yè)技術人員比例逐級升高，但在基層縣鄉(xiāng)人大代表中，專業(yè)技術人員的比例比較低。

六是縣鄉(xiāng)人大代表地區(qū)差異性較大?？h鄉(xiāng)人大代表在不同地區(qū)，表現(xiàn)出來的結構的差異性比較大。從縱向看，同一層次的人大代表，隨著國家政策的重視，代表結構會有變化，總體上越來越趨向合理，結構更加優(yōu)化。

七是其他方面。表現(xiàn)在一些地方的黨員代表比例較高。黨員比例保持在65%左右是合適的，但有的地方超過75%，甚至有的縣級人大代表黨員比例達到80%，黨員比例偏高。關注代表的地區(qū)分布，在特殊人群分布的還不夠。每個選區(qū)和選舉單位的代表所占比例、數(shù)量等情況，對代表履職影響的分析還需進一步加大。需更加關注流動人口、農(nóng)民工、新社會階層、連任代表的比例和數(shù)量。另外，一個較常見的現(xiàn)象是各種構成的分類不是十分明確，比如“一線工農(nóng)”的界定標準，專業(yè)技術人員與事業(yè)單位負責人的交叉，等等。

通過分析表明，縣鄉(xiāng)人大代表在不同地區(qū)，依據(jù)的經(jīng)濟發(fā)展的程度，基層民主發(fā)展情況，以及選舉環(huán)境的因素不同，表現(xiàn)出來的結構的差異性比較大，總體的平均數(shù)并不能代表一個縣、一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個體；同一層次的人大代表，隨著國家政策的重視，代表結構總體上更加優(yōu)化，但仍存在不少問題。要根據(jù)各級人大代表結構狀況，特別是存在的問題，分析代表結構的影響因素，并采取針對性的措施，進一步優(yōu)化代表結構。

二、優(yōu)化代表結構的政策建議和策略

黨的十八大對發(fā)展社會主義民主政治提出了明確要求。人大代表的結構，決定著人大代表的代表性。人大代表具有廣泛的代表性是人民代表大會制度的本質要求。代表結構的落實，是代表選舉工作中的重要一環(huán)。優(yōu)化代表結構，必然涉及人大代表選舉的整個過程。從宏觀上講，影響人大代表結構的因素包括：法律因素、政策因素、經(jīng)濟社會因素，以及選舉的組織和技術因素等。從微觀上來講，就是符合代表素質條件的優(yōu)秀人員被提名、推薦，并最終依法當選為人大代表。每位人選本身的素質、能力和條件是重要的因素。

（一）工作思路初探

針對優(yōu)化代表結構方面已經(jīng)取得的成績，存在的問題，探索性地提出初步工作的思路：在堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路的背景下，把堅持黨的領導、人民當家作主和依法辦事有機統(tǒng)一起來，進一步完善人大代表選舉制度和技術，優(yōu)化代表結構，提高人大代表的代表性。

在這個基本思路中，堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路是大背景，這就要求我們必須堅定地走社會主義道路，堅持道路自信、理論自信、制度自信，推動人民代表大會制度與時俱進。堅持黨的領導、人民當家作主和依法辦事有機統(tǒng)一是根本原則。人大代表是人民代表大會制度的主體，人大代表是人民的代表，通過代表來引導帶動廣大人民群眾發(fā)展社會主義民主政治。實現(xiàn)社會主義民主政治，最根本的就是要堅持黨的領導、人民當家作主、依法辦事的有機統(tǒng)一。人大是國家權力機關，統(tǒng)一行使國家權力。各級人大代表人民的利益，按照人民的意志制定法律法規(guī)，決定重大事項，選舉和任免國家機構領導人員，監(jiān)督國家行政機關、審判機關和檢察機關的工作。堅持中國特色社會主義政治道路不動搖，充分認識我國人大與西方議會的本質區(qū)別，充分認識人大代表與西方議員的本質區(qū)別。特別是要在“三個有機結合”原則下，選好各級人大代表，選出具有代表性的人大代表，能夠真正聯(lián)系人民群眾，真正為社會主義民主政治發(fā)展服務。完善人大代表選舉制度和技術是途徑，這就要求通過分析現(xiàn)有具體的選舉制度、法律、政策和文件，研究提出具體完善的措施，在實踐中去不斷探索，成熟的政策和技術可以充分運用到實踐中去，并不斷依法完善具體措施和技術。優(yōu)化代表結構，提高人大代表的代表性是目標，代表的結構是全方面的結構，既包括年齡、性別、民族、政黨結構，職業(yè)結構，優(yōu)秀連任代表等結構，也包括在人大代表名額分配過程中，代表在不同選舉單位，不同區(qū)域中的空間分布的結構，應該說這個結構是立體的、全方位的和多維度的。在這個總體思路下，要重視加強黨對人大代表選舉工作的領導，落實到位。要加強人大常委會對選舉工作的組織指導，把法律規(guī)定的職責做細做深，有的還可以進一步明確和完善。

（二）適應經(jīng)濟社會發(fā)展階段和社會階層分化的實際，明確分類，提出比例，體現(xiàn)代表性

這里要解決的問題是：一是各級選舉工作機構提出的意見中對代表的分類仍是工人、農(nóng)民、知識分子（專業(yè)技術人員）等，比較原則，而統(tǒng)計分析報表的具體內(nèi)容比較細。在執(zhí)行過程中有的地方會出現(xiàn)身份“失真”現(xiàn)象，名義上的工人農(nóng)民知識分子，實際上是企業(yè)負責人或者干部。二是職業(yè)結構“排他性”不足，如專業(yè)技術人員和事業(yè)單位負責人有交叉。工人、農(nóng)民范圍太寬泛，還可以細化。三是在分類過程中，是否可以參考職業(yè)類別分類中一些好的做法，把一個大類別中分解、細化更多的小類別，統(tǒng)籌兼顧，這樣有利于代表來源的廣泛性。四是要充分認識經(jīng)濟社會發(fā)展和社會階層的分化，認識到新社會階層的存在。目前，有不少職業(yè)在現(xiàn)在分類情況下較難被納入某一類，要嘗試和探索新社會階層的歸類方法。浙江省的具體做法是注意以下幾點：一是規(guī)范代表人選分類，歸類時要看其主要從事的職業(yè)，且被社會公眾接受的身份，避免各類人選名額相互擠占；這樣既得到了選舉單位的認可、得到了全社會的認可，也提高了選舉指導機構的公信力和信譽度。二是把工農(nóng)類別進一步再細分，分為一線農(nóng)民、一線工人和企業(yè)負責人，并根據(jù)省市縣鄉(xiāng)不同層次提出適當?shù)谋壤庖?。實踐中，在明確分類標準的情況下，建議各地研究提出符合當?shù)貙嶋H的代表結構的具體比例，保證代表結構的相對合理。

（三）采用適當方法，認真落實中央的“兩升一降”的結構比例要求

這次人大代表換屆選舉，中央著眼于進一步改善代表結構，提高代表性，對代表的構成比例提出了“兩升一降”的明確要求，即：基層代表特別是一線工農(nóng)和專業(yè)技術人員代表的比例比上屆有所上升；婦女比例應高于上屆；黨政領導干部代表的比例要比上屆有所降低。這是中央發(fā)展社會主義民主政治，切實提高代表的代表性的重大措施，具有現(xiàn)實意義。同時，這一提法也切中了以往人大代表結構中存在問題的要害。目前，不少地方一線工農(nóng)和婦女代表的比例都不高，必須下大力氣轉變這種狀況。當然，直接選舉和間接選舉還存在著一些差異，間接選舉主要的是在政黨、團體提名推薦過程中，以及代表聯(lián)名推薦過程中，引導代表多提一線工農(nóng)和婦女等，多提一些有較好履職素質、有較強履職能力的一線基層代表。對于直接選舉，保障“兩升一降”的任務更重、難度更大，但在選舉的整個過程中，都可以通過努力來改善狀況。在選舉過程中，盡量減少提名推薦黨政領導干部，特別是政府及組成部門的有關領導，這樣既可以保證更多的代表名額用于一線工人農(nóng)民，又可以加強人大作為國家權力機關對“一府兩院”的有效監(jiān)督。從長遠看，重要的是要加強宣傳力度，增強人大代表選舉的吸引力，把選舉的動機與行為、行為與結果相聯(lián)系起來，提高一線工農(nóng)和婦女等緊缺型人員參選的積極性，主動投入到選舉工作中去，真正為人民服務，為人民代言。

（四）完善選舉制度和技術，在代表名額、選區(qū)劃分、提名方式、投票方式上不斷完善，進一步提高公開、透明程度

選舉法第八條規(guī)定：“全國人民代表大會常務委員會主持全國人民代表大會代表的選舉。省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務委員會主持本級人民代表大會代表的選舉……省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務委員會指導本行政區(qū)域內(nèi)縣級以下人民代表大會代表的選舉工作。”對這一條中各級人大常委會的主持、指導的職責還可以進一步明確、細化，以保證在黨的領導下，人大常委會充分發(fā)揮好職責和作用。統(tǒng)籌各方力量，明確職責，形成各方面參與、齊心協(xié)力的工作機制。

穩(wěn)定代表名額，實現(xiàn)代表名額的合理分配。代表名額過少，會影響代表結構和代表性；代表過多，則會影響會議的組織和會議的質量。目前，全國人大代表3000人左右，省級人大400至1000名。省級人大代表名額是1997年5月的八屆全國人大常委會第二十五次會議決定的，之后一直沒有變動過；設區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)人大代表的名額，都經(jīng)過了調整?？h級一般是100至500名；鄉(xiāng)級人大代表的基數(shù)是40名，每1500人增加一名，最多不高于160名?，F(xiàn)有縣級以上人大代表已基本可以滿足代表性的需要，要在繼續(xù)保持這個規(guī)模的情況下，密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系，逐步提高代表的議政能力、議事的效果，充分發(fā)揮人大代表作用。同時，真正發(fā)揮縣級以上人大常委會的作用，增強常委會委員的代表性、廣泛性，加強人大常委會同人大代表的聯(lián)系，發(fā)揮好人大及其常委會的職能。分配代表名額時，在依法的前提下，適當照顧人口少的地方的代表名額，保障地區(qū)平等。

加強調研，事先了解選區(qū)或者行政區(qū)域范圍內(nèi)的優(yōu)秀的、有代表性的人物，在劃分選區(qū)，提名推薦代表候選人過程中，讓有參政意識和能力的優(yōu)秀代表人士合理分布，能夠有機會被提名推薦，使選區(qū)和選舉單位盡可能選出具有代表性、優(yōu)秀的人大代表。加強候選人與選民的見面，按照法律要求，組織與選民見面，回答選民的問題，把選民的要求與候選人素質都展示出來，更加有利于選民客觀地進行選舉。間接選舉中，大會主席團應當向代表介紹候選人的情況。加強對選舉過程中代表結構意識的宣傳，讓廣大選民和代表了解相關知識，選出有合理分布和結構的代表。

選舉人大代表，是選舉制度的重要內(nèi)容。在選舉過程中，要把依法選舉和黨內(nèi)民主、協(xié)商民主有機結合起來，以黨內(nèi)民主帶動人民民主，把握好協(xié)商的作用、技術和環(huán)節(jié)，使確定的初步候選人和正式候選人，真正體現(xiàn)選區(qū)或者選舉單位最廣大人民群眾的利益，體現(xiàn)民意，體現(xiàn)出最大的公約數(shù)，為投票選舉提供良好的保障。在直接選舉中，要完善醞釀協(xié)商確定候選人的制度、預選的機制。在推薦過程中，各政黨、團體單獨或者聯(lián)名推薦代表候選人要聽取各方面的意見，通過充分醞釀協(xié)商，甚至嘗試一定范圍內(nèi)協(xié)商票決等方式，提出各方面、各階層都能廣泛接受的候選人建議人選。在此基礎上，選出具有廣泛代表性的代表。

（五）加強對優(yōu)化代表結構的監(jiān)督

加強對優(yōu)化代表結構的監(jiān)督，對選舉全過程加強監(jiān)督，防止賄選等破壞選舉的行為的發(fā)生。當前，人大代表的作用發(fā)揮越來越好，地位越來越突出，代表選舉的競爭更加激烈。這一方面是好事，說明選民參與代表選舉的行為動機更加明確，代表與人民群眾的關聯(lián)度加大，社會對代表的期望高；但在另一方面，少數(shù)人想當代表的動機是希望能夠多接觸當?shù)仡I導，為自己謀取一定的利益，而對選民的呼聲和要求不重視，甚至不關注。在選舉過程中，通過送錢、送物，或者其他方式，賄賂一些選民、代表，或者選舉工作人員。這不但打亂了正常的選舉秩序，在群眾中造成了不良影響，也可能嚴重影響合理的結構比例布局，影響代表的代表性。當前和今后，一是要建立防止破壞選舉行為發(fā)生的機制。事先與候選人簽訂承諾書，要求合法參選，如果違反的則取消候選人或者代表資格。二是加強警示，對出現(xiàn)的苗頭性、傾向性的問題，及時進行處理，防止蔓延。三是加大查處力度。對群眾的舉報，以及發(fā)現(xiàn)的線索，選舉工作機構要堅決查處。通過這些措施，可以保證換屆選舉的風清氣正，有利于保障優(yōu)化代表結構的落實。根本上，要建立和完善制度性的權力制約體系，探索對代表結構落實情況的監(jiān)督。雖然選舉工作主要是通過最后投票定結果，最后以選舉的結果為準，但結構比例不是憑空產(chǎn)生的，是通過實踐得到優(yōu)化的。對擾亂選舉秩序，影響代表結構實現(xiàn)的，要對有關的行為進行監(jiān)督，并依法采取相應措施。

（六）建立和完善培養(yǎng)發(fā)現(xiàn)機制，加強各類別人才的培養(yǎng)，為代表性提供可持續(xù)發(fā)展能力

分類加強各類薄弱環(huán)節(jié)的人才培養(yǎng)。加強婦女人才和干部的培訓，為發(fā)現(xiàn)和推薦婦女候選人做好充分準備。加強一線工人和農(nóng)民群體參政議政能力的人選的培養(yǎng)力度。探索從基層（或者下一級）人大代表中發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀人員推薦至上一級人大的階梯式培養(yǎng)和鍛煉力度。加強對現(xiàn)任代表履職培訓，提高人大代表履職能力。建立和完善連任代表推薦制度和工作機制，根據(jù)代表的思想政治素質，把履職情況作為參考條件，有必要推薦一定數(shù)量的連任代表，一般可以占總數(shù)的三分之一左右。為了保證連任代表的政治素質和履職能力，負責代表聯(lián)系的人大常委會要根據(jù)代表政治思想素質和履職情況，可以參照這些條件，在黨委的領導下，認真提出連任代表建議人選：遵紀守法，遵守社會公德，廉潔自律、公道正派；能按時參加人代會，認真審議議案、報告和其他議題，發(fā)表意見建議，積極提出議案、建議；閉會期間，積極參加各級人大常委會和代表中心組、小組組織的各項活動；保持與原選舉單位和人民群眾密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，在生產(chǎn)、工作和社會生活中發(fā)揮模范作用。最重要的是思想政治素質要好，這是前提條件。另外，代表在任期內(nèi)不積極履行職責、參加有關活動的，不宜再推薦為代表候選人。共青團、婦聯(lián)、工會等團體和組織，要發(fā)揮自身優(yōu)勢，在培養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)和推薦人大代表候選人過程中，要有長遠計劃，長遠眼光，長期貯備，保證重點人群人員的質與量。各提名推薦主體，要善于發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)重點人群的人大代表后備人才，并建立制度性措施，使代表性有可持續(xù)發(fā)展的條件和能力。