關于人大代表結構的調(diào)研與建議

倪玲芳

人大代表的結構是人大代表代表性的重要內(nèi)容，同時也反映了經(jīng)濟社會發(fā)展的程度、社會階層的分化和社會和諧發(fā)展的要求。黨的十八大對人大代表的結構比例提出了明確要求；2010年以來，全國人大及其常委會先后修改了選舉法、代表法，從法律層面對人大代表制度進行了完善，同時更加明確了各方面代表的廣泛性、代表性。在實踐中，從2011年開始，全國自下而上開展五級人大代表的選舉，這是首次實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。從各地的選舉結果看，代表結構比例總體得到優(yōu)化，但也存在一些問題，需進一步努力改善。

一、以Z省為例的各級人大代表結構特征

根據(jù)我國的選舉制度，縣鄉(xiāng)兩級人大代表是直接選舉產(chǎn)生，縣級以上人大代表是間接選舉產(chǎn)生。本文立足于Z省的樣本和資料，經(jīng)過抽樣調(diào)查，研究了該省各級人大代表的結構，努力探尋普遍性的特征。這次調(diào)研的對象是Z省包括由該省選出的全國人大代表在內(nèi)的五級人大代表。在調(diào)查過程中，對Z省縣鄉(xiāng)兩級人大代表選舉進行了詳細的調(diào)研，這是因為縣鄉(xiāng)人大代表選舉涉及面大，能夠從一些樣本中反映出選舉工作的綜合情況。2011年至2012年縣鄉(xiāng)人大換屆時，Z省有11個設區(qū)的市，90個縣（市、區(qū)），943個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在分析縣鄉(xiāng)人大代表基本情況和構成過程中，每個設區(qū)的市各抽取1個縣（市、區(qū)），以及該縣全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)來分析不同區(qū)域的代表構成的特點。抽取的11個縣級單位中，有5個縣、3個市轄區(qū)、3個不設區(qū)的市，分別占45.4%、27.3%、27.3%，與該省全部縣級行政區(qū)劃的構成基本一致。

從選舉實踐來看，2011年上半年啟動的新一屆全國縣鄉(xiāng)人大換屆選舉，是1979年以來進行的第十次鄉(xiāng)級人大代表選舉、第九次縣級人大代表選舉。參加這次縣級人大代表選舉的選民達9.81億人，參加鄉(xiāng)級人大代表選舉的選民7.23億人，選舉產(chǎn)生縣鄉(xiāng)兩級人大代表254萬人。在各地選出的縣鄉(xiāng)兩級人大代表中，工人、農(nóng)民和專業(yè)技術人員比例比上屆分別上升5.84%和3.84%，婦女代表的比例分別上升1.85%和2.67%，黨政干部比例分別降低4.37%和2.42%。此外，連任代表分別占37.46%和37.16%。從抽樣調(diào)查和統(tǒng)計資料情況看，可以發(fā)現(xiàn)Z省各級人大代表結構也得到了優(yōu)化，取得了不少成績，主要表現(xiàn)在一線工人農(nóng)民比例升高，專業(yè)技術人員比例較高，黨政干部比例有所下降等。同時，也存在一些問題，應引起重視，主要包括：

一是女性代表比例偏低。Z省各級人大代表中女性代表情況：鄉(xiāng)級占20.73%，縣級占18.45%，市級占21.69%，省級占26.3%。結構比例從高到低分別是省級、市級、鄉(xiāng)級、縣級。十二屆全國人大代表中女性占23.4%，Z省選舉的女性占26.0%。女性代表比例總體不高，與女性人口占全部人口近50%相比，女性代表比例明顯過低，特別是縣級人大代表，還不到20%。

二是一些地方工人比例低，農(nóng)民代表結構比較單一。各級人大代表中一線工農(nóng)代表情況：鄉(xiāng)級工人占7.19%，農(nóng)民占64.82%（村委會村黨支部組成人員占44.4%）；縣級工人占8.94%，農(nóng)民占31.80%（村委會村黨支部組成人員占25.75%）；市級工人占8.51%，農(nóng)民占11.93%（村委會村黨支部組成人員占8.35%）；省級工人占9.6%，農(nóng)民占11.0%（村委會村黨支部組成人員占7.38%）。工人代表由高到低分別是省、縣、市、鄉(xiāng)；農(nóng)民代表由高到低分別是鄉(xiāng)、縣、市、省級。一線工人都不到10%。同時可以看出農(nóng)民代表主要是農(nóng)村村黨支部和村委會成員，這是一個值得研究的問題。

三是企業(yè)負責人比例較高。各級人大代表中企業(yè)負責人代表情況：鄉(xiāng)級占6.61%，縣級占12.58%，市級占15.4%，省級占10.22%。從這里可以看出，企業(yè)負責人在各級人大代表中比例比較高，特別是市、縣人大代表。

四是干部比例雖然有所下降，但比例仍比較高。各級人大代表中干部代表情況：鄉(xiāng)級占11.24%，縣級占27.04%，市級占32.97%，省級占35.5%。干部比例逐級升高，總體比例也比較高。這里的干部大部分是領導干部，真正的基層公務員很少，比如很少有普通科員級的公務員，越高層次基層公務員更少。

五是基層代表中，專業(yè)技術人員比例較低。各級人大代表中一線專業(yè)技術人員代表情況：鄉(xiāng)級占5.57%，縣級占14.83% ，市級占21.03% ，省級占25.47%?？梢钥闯?，專業(yè)技術人員比例逐級升高，但在基層縣鄉(xiāng)人大代表中，專業(yè)技術人員的比例比較低。

六是縣鄉(xiāng)人大代表地區(qū)差異性較大?？h鄉(xiāng)人大代表在不同地區(qū)，表現(xiàn)出來的結構的差異性比較大。從縱向看，同一層次的人大代表，隨著國家政策的重視，代表結構會有變化，總體上越來越趨向合理，結構更加優(yōu)化。

七是其他方面。表現(xiàn)在一些地方的黨員代表比例較高。黨員比例保持在65%左右是合適的，但有的地方超過75%，甚至有的縣級人大代表黨員比例達到80%，黨員比例偏高。關注代表的地區(qū)分布，在特殊人群分布的還不夠。每個選區(qū)和選舉單位的代表所占比例、數(shù)量等情況，對代表履職影響的分析還需進一步加大。需更加關注流動人口、農(nóng)民工、新社會階層、連任代表的比例和數(shù)量。另外，一個較常見的現(xiàn)象是各種構成的分類不是十分明確，比如“一線工農(nóng)”的界定標準，專業(yè)技術人員與事業(yè)單位負責人的交叉，等等。

通過分析表明，縣鄉(xiāng)人大代表在不同地區(qū)，依據(jù)的經(jīng)濟發(fā)展的程度，基層民主發(fā)展情況，以及選舉環(huán)境的因素不同，表現(xiàn)出來的結構的差異性比較大，總體的平均數(shù)并不能代表一個縣、一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個體；同一層次的人大代表，隨著國家政策的重視，代表結構總體上更加優(yōu)化，但仍存在不少問題。要根據(jù)各級人大代表結構狀況，特別是存在的問題，分析代表結構的影響因素，并采取針對性的措施，進一步優(yōu)化代表結構。

二、優(yōu)化代表結構的政策建議和策略

黨的十八大對發(fā)展社會主義民主政治提出了明確要求。人大代表的結構，決定著人大代表的代表性。人大代表具有廣泛的代表性是人民代表大會制度的本質(zhì)要求。代表結構的落實，是代表選舉工作中的重要一環(huán)。優(yōu)化代表結構，必然涉及人大代表選舉的整個過程。從宏觀上講，影響人大代表結構的因素包括：法律因素、政策因素、經(jīng)濟社會因素，以及選舉的組織和技術因素等。從微觀上來講，就是符合代表素質(zhì)條件的優(yōu)秀人員被提名、推薦，并最終依法當選為人大代表。每位人選本身的素質(zhì)、能力和條件是重要的因素。