人大在監(jiān)督地方政府債務(wù)中應(yīng)有所作為

陳宏衛(wèi)

近日，中國社會科學(xué)院“中國國家資產(chǎn)負債表研究”課題組發(fā)布國家資產(chǎn)負債表編制與風(fēng)險進行評估報告。報告顯示，2012年中央政府與地方政府加總的債務(wù)接近28萬億，占當(dāng)年GDP的53%，其中地方政府債務(wù)19.94萬億（2013年12月25日人民網(wǎng)）。該報告的發(fā)布再次把地方政府性債務(wù)問題推入大眾視野，引發(fā)人們對地方政府債務(wù)風(fēng)險的總體擔(dān)憂。從權(quán)力監(jiān)督制約角度看，地方政府債務(wù)“黑洞”的形成，凸現(xiàn)了人大監(jiān)督的缺位，顯示了人大財政監(jiān)督制度的不足。

審查和監(jiān)督財政預(yù)決算，是人大發(fā)揮監(jiān)督職權(quán)的應(yīng)有之義。政府債務(wù)目前雖未列入財政預(yù)決算范圍，但根據(jù)黨的十八大報告提出的“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”要求，各級人大應(yīng)主動介入政府債務(wù)監(jiān)督，真正做到“政府怎么花錢要對人民有個交代，要把每一分錢都花在刀刃上，讓百姓看得明明白白”。筆者認為，人大加強對地方政府債務(wù)的監(jiān)督，可以從以下幾點著手。

一要事前介入。目前，有不少地方政府為規(guī)避政策風(fēng)險和責(zé)任，也會在舉債過程中提請同級人大及其常委會進行審議。而同級人大對該債務(wù)的批準(zhǔn)主要是因為商業(yè)銀行的需要，它的重要作用僅僅是以制度和公開的方式保證了地方政府舉債的合法程序，人大的監(jiān)督作用體現(xiàn)并不明顯。因此，為實現(xiàn)及時監(jiān)督的要求和避免對地方政府債務(wù)監(jiān)督虛化，同級人大及其常委會要明確政府提交地方政府債務(wù)議案的時間，保證人大代表及人大工作機構(gòu)有充足、合理的時間對該議案進行調(diào)研、審議，切實保證監(jiān)督工作有效。要明確地方政府債務(wù)議案應(yīng)經(jīng)過人大或常委會表決通過后，才能進入具體實施程序。

二要公開透明。當(dāng)前我國地方政府并不能直接舉債，地方政府債務(wù)主要是通過地方各融資平臺完成，因此，地方政府債務(wù)的一個顯著特點就是不透明。一些地方政府提請人大審議的政府債務(wù)議題也僅僅是涉及債務(wù)規(guī)模、還款期限、還款方式，在資金用途、資金成本、還款資金來源、預(yù)期產(chǎn)生的效益等細節(jié)問題上往往是含糊其辭。因此，地方人大在審議同級政府舉債時，要明確政府提交該議案所包含的內(nèi)容。在條件相對成熟的時候，可以引用聽證的形式對該債務(wù)進行辯論和聽證，充分吸收人大代表和地方債務(wù)中利益相關(guān)人的意見。

三要過程監(jiān)督。地方政府債務(wù)資金往往資金量比較大，所投向的項目建設(shè)周期相對也比較長，因此地方人大對政府債務(wù)資金的監(jiān)督不能一批了之。在地方政府債務(wù)資金運行過程中，地方人大及其常委會可以綜合運用聽取專項工作報告、視察、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等方式進行監(jiān)督，時刻關(guān)注資金安全。

四要績效評價。人大應(yīng)積極推動政府建立起政府債務(wù)績效評價機制。目前，公共預(yù)算資金已開始逐步建立起績效評價機制，政府債務(wù)性資金雖未列為預(yù)算項目，但其最終由地方政府進行承擔(dān)，因此也需要對債務(wù)性資金進行績效評價。對地方債務(wù)資金進行績效評價，不但可以評價該筆資金的使用效果，還有利于培養(yǎng)政府及部門的效率意識、效益意識，可以促進資金管理水平的提高。