城鎮(zhèn)化建設(shè)中的農(nóng)村環(huán)保問題及其法律規(guī)制

[摘 要]在環(huán)境面前，人人都有享受良好生態(tài)環(huán)境和開發(fā)利用自然資源的權(quán)利。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)民對環(huán)境的關(guān)注度有很大的提升。城鎮(zhèn)化建設(shè)中，農(nóng)村主要存在污染嚴重、生態(tài)破壞、農(nóng)民環(huán)保意識不強，環(huán)保信息不充分等問題。究其原因，主要是城鄉(xiāng)“二元”制的發(fā)展結(jié)構(gòu)、環(huán)保法律滯后、農(nóng)村環(huán)保法律管理機制失衡以及執(zhí)法、司法的不完善。因此，要健全農(nóng)村環(huán)保法律體系、完善監(jiān)督機制，加強環(huán)境執(zhí)法、完善政府主導(dǎo)的公眾參與機制。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；農(nóng)民環(huán)境權(quán)利；法律規(guī)制；公眾參與

[中圖分類號]F323.22 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）11 — 0097 — 02

[收稿日期]2014 — 09 — 30

[作者簡介]余建川（1994—），男，四川樂山人。學(xué)生，研究方向：環(huán)境法。

2012年黨的十八大報告提出，“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”然而，受我國社會經(jīng)濟“二元”結(jié)構(gòu)的影響，我國的環(huán)保問題也呈現(xiàn)出城市和農(nóng)村的二元分化格局。在城市，政府能夠掌握充分的信息，并主動積極地在事前、事中、事后對環(huán)境問題進行比較圓滿的預(yù)防、解決和救濟。但是在農(nóng)村，環(huán)保問題形勢卻不容樂觀，據(jù)國家環(huán)?？偩纸y(tǒng)計，中國農(nóng)村還有3億多人喝不上干凈的水，1.5億畝耕地遭到污染，每年1.2億噸的農(nóng)村生活垃圾露天堆放，農(nóng)村環(huán)保設(shè)施幾乎為零等。于此，筆者參與了華中師范大學(xué)法學(xué)院暑期社會實踐隊，在湖北省荊州市秦市鄉(xiāng)采取實地勘探、問卷調(diào)查、走訪等方法展開了調(diào)研，對該地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的諸多環(huán)境問題進行了調(diào)查，剖析了其中的原因，并提出了相應(yīng)的對策，希望為相關(guān)職能部門提供決策依據(jù)，為環(huán)境保護研究提供經(jīng)驗參考。

一、 秦市鄉(xiāng)環(huán)境概述

秦市鄉(xiāng)地處江陵縣東南邊陲，東與監(jiān)利毗鄰，南與石首市相連，全鄉(xiāng)版圖面積55.75平方公里，耕地面積3.3萬畝，轄20個行政村、161個村民小組。秦市鄉(xiāng)始終把發(fā)展作為第一要務(wù)，堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，截至2004年，其工業(yè)總產(chǎn)值達2.4億元，農(nóng)業(yè)水產(chǎn)品產(chǎn)量達2800噸，投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金630萬元。

我們在看到其經(jīng)濟發(fā)展的同時，對環(huán)境狀況也進行了深入的調(diào)查。在本次問卷調(diào)研中，共發(fā)放1800份問卷，收回有效問卷1722份（秦市鄉(xiāng)972份，隨機調(diào)查750份），有效回收率達96%。其中被調(diào)查者18歲以下的占12.1%，18到25歲的占14.2%，26到35歲的占17.5%，36到45歲的占19.1%，46到59歲的占20.8%，60歲以上比例則達16.3%；文化程度方面，識字不多或基本不識字的占16.6%（經(jīng)過一定的解釋能夠理解），小學(xué)的占16.1%，初中的占40.1%，高中的占17.3%，大專的占5.3%，本科及以上的占4.6%。調(diào)查結(jié)果顯示，在秦市鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的同時，當(dāng)?shù)鼐用駥幼〉霓r(nóng)村環(huán)境不滿意的占32.8%，一點也不滿意的占8.8%，基本滿意的占46.5%，滿意的只有11.8%。可見當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的同時，一定程度上是以犧牲環(huán)境為代價的。以環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟，然后以更大的資金投入反過來治理環(huán)境，投入大，見效慢，最終既制約了經(jīng)濟發(fā)展，也損害了生態(tài)環(huán)境。秦市鄉(xiāng)雖然經(jīng)濟實現(xiàn)了發(fā)展，卻由于環(huán)境的破壞，青壯年勞動力外流，無奈陷入發(fā)展困境。更重要的是，當(dāng)?shù)鼐用駥ι鷳B(tài)環(huán)境的發(fā)展趨勢亦愈發(fā)悲觀，45.4%的人認為發(fā)展趨勢是由好變壞，認為一直不好的占14.7%，而認為由壞變好的只占24.7%，認為一直較好的占15.3%，這樣的悲觀情緒長此以往，只會進一步加劇惡性循環(huán)，青壯年勞動力外流會更嚴重，資本撤出，財政收入減少，基礎(chǔ)建設(shè)、養(yǎng)老、教育跟不上，經(jīng)濟衰退?？梢姡瑢Ξ?dāng)?shù)丨h(huán)境的綜合治理已經(jīng)十分必要。

二、 農(nóng)村環(huán)保問題現(xiàn)狀

（一）污染現(xiàn)狀

據(jù)調(diào)查，36.9%的人認為水受到了污染。水污染是指“水體因某種物質(zhì)的介入而導(dǎo)致物理、化學(xué)、生物或者放射性等方面特性的污水改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象?！鞭r(nóng)村的水污染主要由生活污水、農(nóng)業(yè)化肥和農(nóng)藥流失、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖、農(nóng)村工業(yè)廢水等構(gòu)成。

20.4%的被訪者認為空氣受到污染。其中，生活垃圾、畜禽糞便、臟水溝的臭味是很重要的一部分。此外，包括部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廢氣排放，汽車尾氣排放垃圾焚燒和秸稈焚燒造成的污染等。

20.9%的被訪者認為有固體廢棄物的污染。其中，主要包括農(nóng)業(yè)廢物如農(nóng)用薄膜和農(nóng)作物秸稈、禽畜糞便、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)生的固體廢物以及廚余、廢紙、果皮等生活垃圾。這些固體廢棄物不僅占用土地，損傷地表，污染土壤、水體、大氣，影響農(nóng)作物及產(chǎn)品的質(zhì)量，滋生傳染病，危害健康。

除此之外，7.6%的人認為土壤被污染，土壤的重金屬污染、有機污染、放射性污染構(gòu)成了污染的主要類型。

（二）農(nóng)民環(huán)保意識現(xiàn)狀

89.5%的被調(diào)查者對環(huán)境關(guān)心，不關(guān)心的占10.5%，總體上農(nóng)民對環(huán)境的關(guān)注度有很大的提升。在問及被調(diào)查者是否愿意參與處理所在區(qū)域內(nèi)一些環(huán)境事務(wù)時，36.4%的被調(diào)查者非常樂意，無所謂的占49.4%，不愿意的占14.2%；而在環(huán)境事務(wù)的參與頻率上，僅有8.5%的被調(diào)查者經(jīng)常參與，38.9%的被調(diào)查者偶爾參與，而52.6%的被調(diào)查者從未參與過。結(jié)合訪談，我們發(fā)現(xiàn)：受教育程度越高，則環(huán)境事務(wù)參與度越高，他們對周邊環(huán)境的認識也更深刻。因為許多基本滿足溫飽的農(nóng)民維持生計、醫(yī)療和教育負擔(dān)十分沉重，加上自身文化素質(zhì)較低，他們對環(huán)境的態(tài)度自然無所謂，只要不危及其生命健康或財產(chǎn)安全；而具有較高文化水平的農(nóng)民、干部、教師以及學(xué)生對良好的環(huán)境需求更強烈，他們認識到當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題的嚴重性，愿意也實際上參與過一些環(huán)境事務(wù)，比如檢舉、控告，參與聽證會、論證會，通過大眾傳媒了解信息和批評建議，通過人大反映意見，或者如座談會等。

（三）環(huán)保信息公開現(xiàn)狀

在分析農(nóng)村環(huán)境信息公開的問題時，42.9%認為沒有人公布，25.8%認為不知道去哪里看，16.5%認為太專業(yè)，看不太明白，13.2%認為和農(nóng)村生產(chǎn)活動關(guān)系小，1.7%為其他。而當(dāng)問及誰告訴被調(diào)查者有關(guān)環(huán)境狀況的信息最合適時，36.8%的被調(diào)查者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最合適，認為村委會最合適的占41.2%，認為污染企業(yè)最合適的占10.8%，認為村民傳達最合適的占11.2%。說明當(dāng)?shù)鼐用駥φ钠谕潜容^高的，對其非常依賴，但客觀實際則反映出當(dāng)?shù)鼐用駥φ氖兔苄膽B(tài)。

三、 農(nóng)村環(huán)保問題的成因剖析

（一）城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)及城鄉(xiāng)差別

在我國，由于長期存在的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及其歷史慣性，使得城鄉(xiāng)在社會、經(jīng)濟、文化等各方面的發(fā)展都不均衡，城鄉(xiāng)狀態(tài)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性斷裂，形成二元的社會結(jié)構(gòu)模式和很大的城鄉(xiāng)差距。這也是造成農(nóng)村環(huán)境問題日益嚴重的深層原因。

在二元制的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)下，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)受資金、技術(shù)和環(huán)保設(shè)施等方面的制約，成為了很大的污染源。另一方面，二元制結(jié)構(gòu)也使得農(nóng)村中的有知識的青年流向城市，從而導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動力的綜合素質(zhì)較低，農(nóng)民面臨著巨大的生存壓力，為了解決溫飽、改變貧困，他們更多的是關(guān)注自身生存，農(nóng)作物產(chǎn)量等問題。對于發(fā)展是否可持續(xù)，是否對環(huán)境造成不良影響等問題無暇顧及。不得已地選擇了粗獷式的不可持續(xù)發(fā)展的道路，這對環(huán)境的負面影響是顯而易見的。

（二）農(nóng)村的環(huán)保立法、執(zhí)法、司法分析

從現(xiàn)行的環(huán)保法律體系來看，我國在農(nóng)村環(huán)境立法上采用的是以《中華人民共和國環(huán)境保護法》為基本法，單行法受基本法統(tǒng)領(lǐng)的混合立法模式。該模式有利于統(tǒng)籌兼顧和發(fā)揮單行法的作用，但致使我國農(nóng)村環(huán)保立法滯后，法律體系不健全：一方面，我國至今為止是沒有綜合性的農(nóng)村資源環(huán)境保護法規(guī)或者條例。另一方面，農(nóng)村環(huán)境立法缺乏獨立性。另外，我國環(huán)境立法起步晚，經(jīng)驗少，主要是照搬歐美。為此，我們在環(huán)境立法的時候應(yīng)當(dāng)充分聽取法學(xué)家、環(huán)境學(xué)專家、經(jīng)濟學(xué)家、農(nóng)業(yè)學(xué)家、社會學(xué)家、社會公眾、農(nóng)民代表的意見和建議，遵循城鄉(xiāng)環(huán)境協(xié)調(diào)一體的原則，法律用語簡練、明確，具有可操作性。

（三）農(nóng)村環(huán)保管理機制失衡

目前我國環(huán)境管理實行分地區(qū)負責(zé)，各地區(qū)只對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，也就是說缺乏一個具有科學(xué)性，權(quán)威性的管理機構(gòu)。而這與環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的整體性和“牽一發(fā)而動全身”的特點是不相適應(yīng)。另一方面，環(huán)保管理體制的立法也并不完善，主要表現(xiàn)在：單行立法對環(huán)境管理體制規(guī)定的較為簡單，規(guī)范性文件經(jīng)常代替法律，管理體制立法上存在交叉甚至矛盾。這就會導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性不高，針對性不強，效益不明顯。

四、 環(huán)保問題的法制規(guī)制

（一）健全農(nóng)村環(huán)保法律體系

首先，應(yīng)在《憲法》中確立環(huán)境權(quán)，使其成為環(huán)境立法的依據(jù)。在具有最高法律效力的憲法中明確保護公民的環(huán)境權(quán)，不僅有利于農(nóng)村環(huán)境立法，也利于在司法實踐中維護農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。

其次，制定農(nóng)村環(huán)境的基本法。包含對農(nóng)村環(huán)境保護的總體要求、農(nóng)村環(huán)境污染防治的總體規(guī)定、環(huán)境監(jiān)管制度和體系的規(guī)定、完善農(nóng)村環(huán)境救濟的司法程序、明確違反農(nóng)村環(huán)境法律規(guī)定，造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的法律責(zé)任。

再者，制定相關(guān)的單行法。如農(nóng)村環(huán)境污染防治法、農(nóng)村清潔生產(chǎn)促進法、土壤污染防治法、畜禽養(yǎng)殖污染防治法、農(nóng)藥污染環(huán)境防治法、固體廢棄物污染環(huán)境防治法等。在我國農(nóng)村環(huán)境立法進程中，制定專門的農(nóng)村環(huán)境立法是必要的，符合我國復(fù)雜的農(nóng)村環(huán)境形勢。

最后，理應(yīng)包括其他部門法中關(guān)于農(nóng)村環(huán)境與資源環(huán)境保護法中關(guān)于農(nóng)村環(huán)境與資源保護的法規(guī)、規(guī)章；我國參加的國際條約和國際習(xí)慣中關(guān)于農(nóng)村環(huán)境與資源保護的法律規(guī)定等。

（二）完善監(jiān)督機制，加強環(huán)境執(zhí)法

隨著資源環(huán)境保護執(zhí)法的深入，其監(jiān)督機制越發(fā)重要。從某種程度上來講，只要環(huán)境保護法的實施者是自然人，那么他就有其獨特的利益衡量和個性選擇。因此，我們應(yīng)該建立起內(nèi)部與外部相結(jié)合、多種監(jiān)督手段綜合運用的監(jiān)督機制。

其一是要繼續(xù)沿用原有監(jiān)督機制，包括上下級政府監(jiān)督、環(huán)保機關(guān)內(nèi)部的上下級垂直監(jiān)督以及社會監(jiān)督。其二是要健全和完善監(jiān)督機制，建立執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度，完善內(nèi)部行政監(jiān)察制度；把執(zhí)法活動放在全社會的監(jiān)督之下，積極推進政務(wù)公開等。

（三）完善政府主導(dǎo)、公眾參與機制

“對于那些可能對環(huán)境造成損害的決策或者其他設(shè)施，首要條件是必要使可能受到影響的個人事先得到通知。國家有義務(wù)不干涉公眾從國家或私人機構(gòu)獲得信息的行為，有義務(wù)取得并傳播關(guān)于公共和私人的所有相關(guān)信息”在環(huán)境保護領(lǐng)域，公眾參與是指公民有權(quán)通過一定的程序或者途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動，使得該項決策符合廣大公民的切身利益。這就需要我們從幾個方面來完善：

一是要轉(zhuǎn)變思想觀念。在環(huán)境面前，人人都有享受良好生態(tài)環(huán)境和開發(fā)利用自然資源的權(quán)利，這是憲法賦予公民的權(quán)利，任何法治國家都應(yīng)該承認和保護公眾的這種權(quán)利。

二是要將政府信息公開。政府部門應(yīng)該通過各種途徑使信息公開化，借用公眾輿論和公眾監(jiān)督，保證農(nóng)村公眾最大范圍地了解環(huán)境的相關(guān)信息。

最后，培育環(huán)境公益組織，通過政策、物質(zhì)等支持，鼓勵社會力量自發(fā)組織投入到環(huán)境宣傳保護行動中，如志愿服務(wù)組織，義工協(xié)會，農(nóng)村環(huán)境保護協(xié)會等，傳遞綠色正能量。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 蔡守秋.建設(shè)和諧社會、環(huán)境友好社會的法學(xué)理論──調(diào)整論 〔J〕.河北法學(xué)，2006，（10）.

〔2〕 張建偉.完善政府環(huán)境責(zé)任的若干思考 〔J〕.河北學(xué)刊，2008，（03）.

〔3〕 彭震偉，陸嘉.基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)展 〔J〕.城市規(guī)劃，2009，（01）.

〔責(zé)任編輯：史煥翔〕