國(guó)家治理現(xiàn)代化中新農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)

劉洋 馮知新 冷琳琳

[摘 要]十八屆三中全會(huì)指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。同時(shí)，新農(nóng)村公共服務(wù)的提供是目前我國(guó)全面經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的重點(diǎn)也是難點(diǎn)問(wèn)題。文章對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化兩個(gè)重要組成內(nèi)容即國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵進(jìn)行介紹，分析我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的歷史發(fā)展及存在的問(wèn)題，并探討國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)我國(guó)新農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的作用。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家治理現(xiàn)代化；新農(nóng)村；公共服務(wù)

[中圖分類(lèi)號(hào)]F320 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）11 — 0088 — 02

[收稿日期]2014 — 10 — 23

[基金項(xiàng)目]2014年齊齊哈爾市社科研究規(guī)劃青年項(xiàng)目“分配正義視域下新農(nóng)村公共服務(wù)問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：QSX

2014-18QN）的階段性研究成果。

[作者簡(jiǎn)介]劉洋（1985—），男，黑龍江雙鴨山人。講師，碩士研究生，研究方向：電子政務(wù)與政府信息化管理。

黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決策，是我黨在新時(shí)期的重要執(zhí)政理念及執(zhí)政方針的創(chuàng)新，是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的必然要求。在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)村問(wèn)題始終是不能回避的重點(diǎn)及難點(diǎn)工作。在農(nóng)村工作推行國(guó)家治理現(xiàn)代化，其著陸點(diǎn)就在于新農(nóng)村公共服務(wù)的提供及完善。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

所謂國(guó)家治理現(xiàn)代化，就是“使國(guó)家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化”〔1〕。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神，國(guó)家治理現(xiàn)代化可以分解為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化、國(guó)家治理能力現(xiàn)代化兩個(gè)組成部分。

（一）國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)保障

國(guó)家治理體系更多關(guān)注的是國(guó)家各領(lǐng)域制度層面的問(wèn)題，包含了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨建等多個(gè)領(lǐng)域。我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)取得了豐碩的成果，制度的基礎(chǔ)保障作用顯而易見(jiàn)。這里所談到的制度不僅指法律法規(guī)，同時(shí)也包含各領(lǐng)域的體制機(jī)制。在治國(guó)時(shí)注意與時(shí)俱進(jìn)，將實(shí)踐創(chuàng)新的產(chǎn)物應(yīng)用于制度的現(xiàn)代化進(jìn)程中。這也就體現(xiàn)了制度創(chuàng)新對(duì)于制度本身生命力的重要程度，因而推行國(guó)家治理體系現(xiàn)代化就要求不斷對(duì)于黨和國(guó)家的制度進(jìn)行革新。最重要的是，在具有現(xiàn)代化特征的國(guó)家治理體系中，主體更加多元，社會(huì)的參與程度進(jìn)一步加強(qiáng)，在國(guó)家治理體系體現(xiàn)出政府與社會(huì)的雙向聯(lián)動(dòng)特征。

（二）國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的前提要求

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化決定了國(guó)家治理現(xiàn)代化的起點(diǎn)，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的水平則體現(xiàn)了國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的前提要求。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是在制度保障的基礎(chǔ)之上，國(guó)家為保證改革發(fā)展的穩(wěn)定、內(nèi)政外交的有序、國(guó)防的有力及國(guó)家、黨、軍隊(duì)治理的有效，所應(yīng)具備的能力。這種能力主要體現(xiàn)在能否提出具有科學(xué)性、高效性的治理方針、措施和方法。在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，首先要加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，這是由黨是國(guó)家治理主體所決定的；同時(shí)要將關(guān)注點(diǎn)集中在社會(huì)問(wèn)題上，因?yàn)樯鐣?huì)問(wèn)題是國(guó)家治理的主要客體，通過(guò)“激發(fā)社會(huì)活力與促進(jìn)公平正義”〔2〕，評(píng)測(cè)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的水平，即治理成效。

國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)一脈相承的完整體系，都體現(xiàn)了國(guó)家治理理念的革新，擁有相同的治理主體及治理目標(biāo)，都需要通過(guò)社會(huì)各組成要素的參與，都需要通過(guò)制度建設(shè)推進(jìn)建設(shè)。只有搭建完善的治理體系才能提高治理能力，只有提高治理能力才能真正發(fā)揮治理體系的作用及效能。

二、我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的歷史發(fā)展及存在的問(wèn)題

自從新中國(guó)建立以來(lái)，在國(guó)家治理思維指導(dǎo)下，國(guó)家對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)始終較為重視，同時(shí)也取得了較為顯著的成就。但由于我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的起點(diǎn)低、底子薄，同時(shí)受到人口、政策和思想上的制約，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系依舊存在明顯的問(wèn)題。

（一）我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的歷史發(fā)展

新中國(guó)建立以來(lái)的農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)“總體來(lái)說(shuō)是一個(gè)認(rèn)識(shí)不斷深化、政策不斷完善、體制不斷改革和發(fā)展的過(guò)程”〔3〕。總體上看，主要包括以下三個(gè)階段：

第一，改革開(kāi)放前的農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)階段。在這一階段，集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村公共服務(wù)主要的主體。人民公社就是集體經(jīng)濟(jì)的代表性組織，公共服務(wù)也帶有同樣強(qiáng)烈的互助性。具體來(lái)講，改革開(kāi)放前農(nóng)村公共服務(wù)體系主要由農(nóng)業(yè)推廣體系、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村教育、農(nóng)村物資供應(yīng)以及農(nóng)村金融服務(wù)。但是由于受到極左思想的影響，農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)遭遇較多的挫折及反復(fù)，例如農(nóng)村教育在十年浩劫中遭受重創(chuàng)并長(zhǎng)期畸形發(fā)展等等。

第二，改革開(kāi)放后至稅費(fèi)改革前的農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)階段。實(shí)行家庭承包制后，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了顯著的變化。此前以人民公社等集體經(jīng)濟(jì)組織為主的農(nóng)村公共服務(wù)主體由鄉(xiāng)政府取而代之，而村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)“三提留”經(jīng)費(fèi)承擔(dān)起原本由生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的公共服務(wù)職能。同時(shí)這一階段個(gè)人和民間組織在發(fā)達(dá)地區(qū)逐步介入到公共服務(wù)體系的構(gòu)建中，使農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)相比前一時(shí)期明顯呈多元化趨勢(shì)。當(dāng)然這一階段也出現(xiàn)了農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、受農(nóng)村財(cái)政政策影響較大、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)對(duì)于公共服務(wù)能力的挑戰(zhàn)等相關(guān)問(wèn)題。

第三，2002年稅費(fèi)改革以后的農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)階段。為了在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)不會(huì)降低公共服務(wù)的質(zhì)量，實(shí)施了取消農(nóng)業(yè)稅、發(fā)放糧食直補(bǔ)、機(jī)具補(bǔ)貼等措施。同時(shí)這個(gè)階段首次明確了，政府是公共服務(wù)體系和供給中占有主導(dǎo)地位的負(fù)責(zé)者，并鼓勵(lì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)、合作組織、社會(huì)組織在公共服務(wù)中發(fā)揮作用，構(gòu)建一主多元式農(nóng)村公共服務(wù)體系。盡管由于國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不完全平衡，但無(wú)論是公共服務(wù)的覆蓋面還是社會(huì)救助能力，都體現(xiàn)出區(qū)域差距的不斷縮小趨勢(shì)。

（二）當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)存在的問(wèn)題

盡管改革開(kāi)放后尤其是2002年稅費(fèi)改革以來(lái)我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但由于我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體制尚不完善，政府承擔(dān)能力不足，因此當(dāng)前我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的公共服務(wù)供給過(guò)程中，不可避免的出現(xiàn)了以下尚待解決的問(wèn)題：

首先，我國(guó)公共服務(wù)建設(shè)存在城鄉(xiāng)及區(qū)域間的發(fā)展不均衡態(tài)勢(shì)。例如在基礎(chǔ)教育方面，無(wú)論是每10萬(wàn)人口學(xué)校數(shù)、在校生數(shù)還是中等教育學(xué)校的絕對(duì)數(shù)量城鄉(xiāng)間都存在較大的差距。再如醫(yī)療方面，城市擁有的醫(yī)療衛(wèi)生人員的數(shù)量和水平都要遠(yuǎn)超于農(nóng)村。在區(qū)域不均衡這個(gè)層面上，東部發(fā)達(dá)省份與中西部欠發(fā)達(dá)省份的農(nóng)村公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量也與地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平保持較為一致的差異。

其次，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)的總體水平依舊偏低。這主要體現(xiàn)在，農(nóng)村教育方面學(xué)校數(shù)量持續(xù)減少導(dǎo)致求學(xué)負(fù)擔(dān)加大，針對(duì)農(nóng)村居民開(kāi)展的成人繼續(xù)教育目前尚不完善；農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，農(nóng)村人均醫(yī)護(hù)人員數(shù)值依舊偏低，部分行政村未設(shè)有醫(yī)療衛(wèi)生室，擁有醫(yī)療衛(wèi)生室的行政村醫(yī)生的業(yè)務(wù)水平不高，醫(yī)療設(shè)施條件尚需改，農(nóng)村居民醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)比例不高；農(nóng)村文化服務(wù)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站大部分已經(jīng)形同虛設(shè)，這就導(dǎo)致農(nóng)村中低俗、封建、迷信等文化依舊猖獗盛行；農(nóng)村就業(yè)服務(wù)方面，針對(duì)農(nóng)村居民的就業(yè)培訓(xùn)的普及程度和導(dǎo)向性不強(qiáng)；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，抗災(zāi)能力有限等等。

最后，農(nóng)村公共服務(wù)體系尚需完善。這首先體現(xiàn)在政府用于農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政投入水平不足，農(nóng)業(yè)支出數(shù)額占財(cái)政總支出的比重在下降。其次，針對(duì)農(nóng)村居民的服務(wù)體系不夠健全，例如社會(huì)保障體系的不健全帶來(lái)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題，相關(guān)社會(huì)保障的制度化及法制化進(jìn)程依舊處于起步階段，再如對(duì)于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程缺乏有效的制度依據(jù)、資金保障和培訓(xùn)手段等一系列問(wèn)題。另外，即使有限的已經(jīng)建立的農(nóng)村公共服務(wù)體系也因?yàn)槿狈ΡO(jiān)督機(jī)制和考核制度而不能高效運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而影響到農(nóng)民的實(shí)際利益獲取。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)我國(guó)新農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的作用

黨的十八屆三中全會(huì)提出的國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化對(duì)于我國(guó)新農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)中所暴露出的問(wèn)題，能夠予以有效地解決。國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)我國(guó)新農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的作用主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）國(guó)家治理體系現(xiàn)代化有助于完善我國(guó)新農(nóng)村公共服務(wù)體制

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)的是在國(guó)家治理所涉及的各縱向?qū)蛹?jí)均能夠建立覆蓋足夠幅度的制度，理想狀態(tài)應(yīng)該是網(wǎng)狀的體系。因此對(duì)于新農(nóng)村公共服務(wù)提供的原則、主體、客體、方法、途徑、責(zé)任等多方面細(xì)節(jié)問(wèn)題，均應(yīng)通過(guò)各層級(jí)的法律、規(guī)章、規(guī)定、制度、管理細(xì)則等予以明確。只有建立完善的法律規(guī)章制度，才能夠使相關(guān)公共服務(wù)主體有法可依、有章可循，才能夠明確我國(guó)新農(nóng)村公共服務(wù)的邊界。只有制度化才能夠使新農(nóng)村公共服務(wù)規(guī)范化，才能使其高效運(yùn)轉(zhuǎn)，真正提升新農(nóng)村公共服務(wù)的水平，而這種制度化的來(lái)源目前來(lái)看應(yīng)該是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。

（二）國(guó)家治理能力現(xiàn)代化有助于明確我國(guó)新農(nóng)村公共服務(wù)提供主體

從對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展歷程的回顧不難看出，盡管多元化的趨勢(shì)不可阻擋，但政府無(wú)疑應(yīng)該成為公共服務(wù)提供主體的主導(dǎo)力量。而成為這種主導(dǎo)力量勢(shì)必有兩個(gè)前提，第一是否主觀意識(shí)到并愿意成為這種主導(dǎo)力量，第二是否擁有成為這種主導(dǎo)力量的能力。通過(guò)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)穩(wěn)定有序向前發(fā)展的能力不斷提升，新農(nóng)村公共服務(wù)作為國(guó)家社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略中一個(gè)重要的組成部分，國(guó)家相應(yīng)的公共服務(wù)供給能力也會(huì)得到同樣的提升機(jī)會(huì)，進(jìn)而明確公共服務(wù)意識(shí)、加強(qiáng)公共服務(wù)能力。

（三）國(guó)家治理能力現(xiàn)代化有利于新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公共服務(wù)水平的提升

當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)中最為重要的工作就是城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化過(guò)程中顯示出公共服務(wù)配套設(shè)施不能滿足快速的小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的要求，使農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化中暴露出較多問(wèn)題。“國(guó)家治理能力現(xiàn)代化在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中首先體現(xiàn)為主體與客體的平等，亦即政府與農(nóng)民的平等關(guān)系的存在”〔4〕，在此基礎(chǔ)上對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃。最重要的是，通過(guò)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，轉(zhuǎn)變政府單方規(guī)劃、農(nóng)民被動(dòng)接受、回遷后主觀逃避提供后續(xù)服務(wù)等傳統(tǒng)思維及程序，建立由政府牽頭，社會(huì)、開(kāi)發(fā)商、農(nóng)民等多主體共建的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（四）國(guó)家治理體系現(xiàn)代化有助于發(fā)揮新農(nóng)村公共服務(wù)供給中民主監(jiān)督作用

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化對(duì)于法治的強(qiáng)調(diào)、人治的防范是其核心思想。在新農(nóng)村公共服務(wù)供給中，中間環(huán)節(jié)復(fù)雜、涉及人員數(shù)目多，農(nóng)村干部素質(zhì)參差不齊，因此衍生貪污腐敗的可能性也較大。對(duì)于貪污腐敗問(wèn)題的斗爭(zhēng)更重要的是要從源頭解決貪污腐敗問(wèn)題。傳統(tǒng)的廉政教育為起點(diǎn)、法規(guī)制度處置為終點(diǎn)的反腐手段，不能夠完全解決農(nóng)村腐敗問(wèn)題。因此通過(guò)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，可以構(gòu)建完善的自下而上的民主監(jiān)督機(jī)制，建立以服務(wù)客體為主要參與者的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，通過(guò)相關(guān)法律規(guī)章保障監(jiān)督機(jī)制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，保障舉報(bào)不法行為渠道的暢通和舉報(bào)者的安全。

總之，新農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要工作之一，以國(guó)家治理體系現(xiàn)代化為契機(jī)，將新農(nóng)村公共服務(wù)水平提升到一個(gè)更高的水平仍是任重而道遠(yuǎn)，需要進(jìn)一步探索及實(shí)踐。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕許海清.國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化〔M〕.北京：中共中央黨校出版社，2013：03.

〔2〕趙宏宇，喬世燕.論國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的三個(gè)維度〔J〕.探求，2014，（02）：18-22.

〔3〕劉秀艷，等.新農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)〔M〕.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012：23.

〔4〕王濤.國(guó)家治理能力現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)〔J〕.商，2014，（19）：34.〔責(zé)任編輯：史煥翔〕