淺析我國公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建

朱亞軍ZHU Ya-jun

（山東省濟(jì)南市公安消防支隊(duì)歷下區(qū)大隊(duì)，濟(jì)南250011）

1 問題的提出

危機(jī)作為一個(gè)復(fù)雜的概念，源于希臘一個(gè)描述瀕臨死亡的用詞。赫爾曼早期曾對(duì)危機(jī)下過一個(gè)比較經(jīng)典的定義：“危機(jī)是威脅到?jīng)Q策集團(tuán)優(yōu)先目標(biāo)的一種形勢，在這種形勢中，決策集團(tuán)作出反應(yīng)的時(shí)間非常有限，且形勢常常向令決策集團(tuán)驚奇的方向發(fā)展?！盵1]由危機(jī)到公共危機(jī)是對(duì)危機(jī)的一個(gè)細(xì)化，雖然學(xué)者們經(jīng)常使用，但卻對(duì)公共危機(jī)統(tǒng)一的內(nèi)涵鮮有界定。“按照危機(jī)影響范圍、層面、程度的大小以及對(duì)整體社會(huì)價(jià)值觀的威脅程度，可將危機(jī)分為一般危機(jī)與公共危機(jī)?！盵2]斯蒂爾曼（1989）則認(rèn)為：公共危機(jī)是指社會(huì)偏離正常軌道的過程與非均衡狀態(tài)。我國學(xué)者陳堯提到：“按照國際社會(huì)的一般看法，公共危機(jī)是指社會(huì)生活中突然發(fā)生的、嚴(yán)重危及社會(huì)秩序，給社會(huì)造成重大損失的事件?！盵3]相比之下，在任生德編著的《危機(jī)處理手冊》中作出了比較普遍性的定義：“凡是在一個(gè)國家或地區(qū)發(fā)生的對(duì)公共安全和社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和生活秩序等構(gòu)成嚴(yán)重威脅的突發(fā)事件或者較長期的危險(xiǎn)狀態(tài)都屬于公共利益危機(jī)，稱之為公共危機(jī)?！盵4]

從公共危機(jī)管理來看，按照羅伯特·希斯的觀點(diǎn)，公共危機(jī)管理包括事前管理階段、實(shí)時(shí)管理階段（即事中管理階段）、事后管理階段三個(gè)階段。[5]在事前管理階段，我們需要建立一套科學(xué)和合理的預(yù)警體系，它主要基于危機(jī)過去和現(xiàn)在的現(xiàn)象和規(guī)律，運(yùn)用科學(xué)預(yù)測的方法和技術(shù)，對(duì)公共危機(jī)的演變過程和影響能力作出判斷和估計(jì)，并發(fā)出確切的預(yù)警信息，以便相關(guān)組織及時(shí)采取應(yīng)對(duì)策略。公共危機(jī)預(yù)警作為危機(jī)管理的第一道防線，它既是監(jiān)測社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行的警報(bào)器，也是危機(jī)管理的前提和基礎(chǔ)，而公共危機(jī)預(yù)警體系的設(shè)計(jì)，需要我們明確危機(jī)預(yù)警的程序和規(guī)則，構(gòu)建起科學(xué)的危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，以充分保證公共危機(jī)預(yù)警有效運(yùn)行。

2 預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建

“最有效的公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)需要融入所有子系統(tǒng)?！盵6]公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建要把握系統(tǒng)的層次性、結(jié)構(gòu)性和整體性的特征。一方面，站在全局的高度科學(xué)設(shè)計(jì)危機(jī)預(yù)警的運(yùn)作流程，具體包括監(jiān)測流程、評(píng)估流程、決策流程和執(zhí)行流程。另一方面，構(gòu)建合理的危機(jī)預(yù)警子系統(tǒng)，以有效支持危機(jī)預(yù)警流程的運(yùn)作，具體包括指標(biāo)管理系統(tǒng)、信息處理系統(tǒng)專家分析系統(tǒng)以及預(yù)控對(duì)策系統(tǒng)。（如圖1所示）

圖1 公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)

2.1 公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的運(yùn)作流程

2.1.1 監(jiān)測流程 監(jiān)測流程是對(duì)危機(jī)信息的識(shí)別、搜集和篩選的過程，它是保證預(yù)警系統(tǒng)正常運(yùn)行的前提，該流程的運(yùn)作需要依賴指標(biāo)管理系統(tǒng)來完成。在監(jiān)測流程中，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：一方面，信息搜集的及時(shí)性與規(guī)范性，以確保處理信息的快速性以及范圍的合理性；另一方面，保證信息來源的原始性和多樣化，多樣化的來源能夠保證信息收集的充分性，原始性可以減少信息的不對(duì)稱性，以減少錯(cuò)誤判斷的出現(xiàn)。

2.1.2 評(píng)估流程 評(píng)估流程是對(duì)信息系統(tǒng)處理完成的數(shù)據(jù)進(jìn)行識(shí)別和分析，并對(duì)未來可能發(fā)生的危機(jī)類型及其警情級(jí)別做出估計(jì)，它是危機(jī)預(yù)警的基礎(chǔ)。通過評(píng)估流程的運(yùn)作，能夠識(shí)別誘發(fā)危機(jī)的危險(xiǎn)源，以掌握公共危機(jī)發(fā)展的微觀動(dòng)向。同時(shí)，科學(xué)評(píng)估危機(jī)管理的薄弱環(huán)節(jié)以及外界環(huán)境中的不確定性因素，提前采取必要的預(yù)防措施，努力確保在組織的薄弱環(huán)節(jié)上不會(huì)出現(xiàn)危機(jī)。

2.1.3 決策流程 決策流程是根據(jù)搜集到的信息（包括危機(jī)事件的信息與在處理過程中傳遞回來的信息），結(jié)合決策程序與實(shí)際情況制定出對(duì)策以及實(shí)施計(jì)劃的過程，它是危機(jī)預(yù)警的核心。決策流程主要完成三方面的任務(wù)：首先，判斷各種指標(biāo)和因素是否突破了危機(jī)事件閾值；其次，通過危機(jī)事件預(yù)警程序決定是否發(fā)出警報(bào)，警報(bào)的級(jí)別以及用警報(bào)的方式；最后，選擇科學(xué)和合理的控制技術(shù)，進(jìn)行削減風(fēng)險(xiǎn)的費(fèi)用和效益分析，以決定相應(yīng)的管理措施并付諸實(shí)施。

2.1.4 執(zhí)行流程 執(zhí)行流程就是根據(jù)決策的實(shí)施計(jì)劃,落實(shí)到具體的組織機(jī)構(gòu)中去，同時(shí)根據(jù)一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行監(jiān)督與控制，執(zhí)行流程是危機(jī)預(yù)警的根本。在執(zhí)行流程中，要及時(shí)反饋執(zhí)行情況與危機(jī)信息，對(duì)相應(yīng)措施進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)變化多端的環(huán)境以及糾正決策的偏差，達(dá)到預(yù)期的效果。

2.2 預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)成分析

2.2.1 構(gòu)建指標(biāo)管理子系統(tǒng) 構(gòu)建指標(biāo)管理子系統(tǒng)的前提與基礎(chǔ)是必須明確界定公共危機(jī)的范圍和種類，即只有那些可能威脅到社會(huì)秩序、需要公共部門采取措施的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，才能構(gòu)成評(píng)估的對(duì)象。指標(biāo)管理子系統(tǒng)具體包括兩方面內(nèi)容：一方面，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。依據(jù)科學(xué)的方法，需要經(jīng)過專家反復(fù)論證形成反映社會(huì)安全運(yùn)行狀況的一套敏感指標(biāo)。另一方面是指標(biāo)體系的維護(hù)。通過預(yù)警研究和實(shí)踐的深入，需要對(duì)原有指標(biāo)體系的數(shù)量、內(nèi)容及權(quán)重進(jìn)行不斷修正。

2.2.2 構(gòu)建信息采集子系統(tǒng) 預(yù)警采集子系統(tǒng)的主要任務(wù)是確定預(yù)警信息來源渠道、收集匯總和傳輸警情信息。從而，能夠準(zhǔn)確和及時(shí)的發(fā)現(xiàn)公共危機(jī)征兆，并對(duì)可能引起危機(jī)的各種因素和危機(jī)的表現(xiàn)進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)測，及時(shí)掌握危機(jī)信息的一手材料。信息采集子系統(tǒng)的具體有三方面的功能：首先，圍繞指標(biāo)管理系統(tǒng)，建立能起夠適應(yīng)指標(biāo)體系的專門信息采集渠道，以保證信息采集的暢通性和可靠性；其次，貯存與公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建有關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)等各方面的信息，并具有對(duì)信息進(jìn)行分類、整理、統(tǒng)計(jì)、辯偽和更新的功能；最后，通過對(duì)能反映警情和特征的預(yù)警指標(biāo)的分析，選取對(duì)未來變化有影響的因素，從中找出關(guān)鍵指標(biāo)。

2.2.3 構(gòu)建專家分析子系統(tǒng) 進(jìn)入專家分析子系統(tǒng)的人員，應(yīng)當(dāng)是預(yù)警指標(biāo)所涉及知識(shí)領(lǐng)域的資深研究人員和富于實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)的工作人員，其專業(yè)背景和知識(shí)結(jié)構(gòu)能夠覆蓋整個(gè)預(yù)警指標(biāo)體系所涉及的知識(shí)范圍。專家分析子系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)兩方面的任務(wù)：一是監(jiān)測評(píng)估，在收集較為全面的信息后，對(duì)危機(jī)事件的發(fā)生概率、發(fā)生時(shí)間、持續(xù)狀況、風(fēng)險(xiǎn)后果、風(fēng)險(xiǎn)程度等做出評(píng)估；二是趨勢預(yù)測，根據(jù)發(fā)生公共危機(jī)的各種因素和表象進(jìn)行監(jiān)測，從而預(yù)測危機(jī)事件的演變趨勢，為管理者科學(xué)防控公共危機(jī)提供決策的依據(jù)。

2.2.4 構(gòu)建預(yù)控對(duì)策子系統(tǒng) 預(yù)控對(duì)策子系統(tǒng)主要是針對(duì)引發(fā)公共危機(jī)的誘導(dǎo)因素，為決策者提供應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的應(yīng)急性和策略性建議的智能互動(dòng)系統(tǒng)，以有效地避免危機(jī)的發(fā)生或盡量使損失減少到最小。預(yù)控對(duì)策子系統(tǒng)主要由兩部分組成：第一部分案例信息庫，通過積累與公共危機(jī)相關(guān)的背景情況及其它有價(jià)值的信息，根據(jù)警情的性質(zhì)和類別提供建設(shè)性的政策建議；第二部分是咨詢小組，它與上述專家分析系統(tǒng)形成接口，制定危機(jī)的預(yù)控對(duì)策方案，并根據(jù)警情信息進(jìn)行危機(jī)預(yù)控對(duì)策方案的評(píng)價(jià)和調(diào)整。

3 結(jié)語

公共危機(jī)預(yù)警是公共危機(jī)管理的前哨，是有效防范和控制公共危機(jī)的基礎(chǔ)，是反應(yīng)社會(huì)穩(wěn)定的指示器，也是公共危機(jī)事件發(fā)生前控制事態(tài)的組織保證和技術(shù)體系。本文根據(jù)公共危機(jī)預(yù)警的基本原則，構(gòu)建起科學(xué)和合理的公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，為公共危機(jī)預(yù)警提供新的思路和方法，有助于我們正確把握危機(jī)預(yù)警的程序和規(guī)則，這對(duì)于我國有效防控公共危機(jī)，不僅具有重要的理論意義，也具有現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐價(jià)值。

[1]陶學(xué)榮,朱旺力.當(dāng)代中國政府危機(jī)管理的困境和構(gòu)建[J].江西社會(huì)科學(xué)，2005(01):116.

[2]張小明.危機(jī)管理研究中的術(shù)語規(guī)范問題[J].術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)化與信息技術(shù)，2004(1):5-9.

[3]陳堯.當(dāng)代政府的危機(jī)管理[J].行政論壇，2002(7):24-25.

[4]陳改玲.我國公共危機(jī)管理中多元主體良性互動(dòng)研究[D].陜西師范大學(xué)，2009:5.

[5]張小明.公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制設(shè)計(jì)與指標(biāo)體系構(gòu)建[J].中國行政管理，2006(7):14.

[6]JOHN H.SORENSEN.Hazard Warning Systems:Review of 20 Years of Progress[J].Natural Hazards Review,2000(5):119.