試論食品安全保障體系的建立

摘要：食品安全工作必須建立以監(jiān)督管理為核心，各方面各項工作密切配合、環(huán)環(huán)相扣的保障體系，才能真正改變目前的食品安全形勢。筆者給出以下建議：1、主體多元化，形成政府監(jiān)管、消費者維權(quán)、行業(yè)自律、社會監(jiān)督相結(jié)合的“四位一體”合作機制；2、行政處罰與刑事處罰無縫對接，不留管理真空；3、明查與暗訪相配合，才能發(fā)揮更大的威力；4、高度重視預警機制的建立，與監(jiān)管工作互相補充，構(gòu)建更為穩(wěn)固的防御縱深；5、圍堵違法行為與鼓勵提升質(zhì)量水平的疏導之法相結(jié)合，才能破解產(chǎn)業(yè)困局，開創(chuàng)食品工業(yè)的新局面； 6、積極參與并利用國家建設(shè)信用體系的契機，讓食品安全違法者付出更為高昂的代價。

有人形容說，“食品安全問題嚴峻得像一場戰(zhàn)爭”。政府花大力氣整合有關(guān)的監(jiān)管資源，組建了新的國家食品藥品監(jiān)督管理局，我們可以把這一行動比作完成了主力作戰(zhàn)人員的配備以及正面防御工事的構(gòu)筑。

然而，作為一套完備的食品安全保障體系而言，僅僅依靠食藥局這一個部門，或說僅僅依靠監(jiān)督管理這一道防線，顯然是不夠的。

一、食品安全管理體制應該而且必須是主體多元化的結(jié)構(gòu)。完善社會監(jiān)督，強化行業(yè)企業(yè)自律，形成政府監(jiān)管、消費者維權(quán)、行業(yè)自律、社會監(jiān)督相結(jié)合的“四位一體”合作機制是當今食品安全形式的必然要求。

1.正確的引導和適度的支持，將使民間消費者協(xié)會組織成為食品安全保障體系中的重要一環(huán)。

在發(fā)達國家中，有許多專由消費者自發(fā)成立、自愿加入、自我管理的互助維權(quán)組織。這類消費者組織通常設(shè)有公眾利益、追究企業(yè)責任等專門的委員會或咨詢機構(gòu)，為消費者提供幫助；通過收集相關(guān)消費信息情報、開展消費生活調(diào)查研究、對侵權(quán)后的消費者予以維權(quán)支持和訴訟救濟等，維護消費者權(quán)益。

有這樣一個自發(fā)的組織，可以改變消費者各自為戰(zhàn)的情況，形成維權(quán)的巨大合力；并且有關(guān)信息可以得到進一步的篩選和綜合，從而對食品安全問題有更深入的揭露；同時政府和消費者之間的信息溝通有一個更好的接入口。

近期，在我國一些地區(qū)的食品安全維權(quán)活動中，也經(jīng)?？梢钥吹矫耖g消費者協(xié)會組織的身影。但其普遍面臨管理不規(guī)范、缺乏政策引導與支持等急需解決的問題。

2.首先，完善行業(yè)協(xié)會制度，然后政府部門把“管不了管不好”的技術(shù)性職能剝離出來，交由行業(yè)協(xié)會承擔，是建設(shè)食品安全保障體系的過程中，必須進行的職能改革。

標準的制修訂及行業(yè)準入的資質(zhì)、資格審核等技術(shù)性工作，不僅直接關(guān)系到食品安全保障體系的方方面面，更是產(chǎn)業(yè)振興的基石，其重要性不言而喻。

目前，我國監(jiān)管部門的很大一部分精力是放在這樣一些技術(shù)性工作上的。這樣，出現(xiàn)下面這樣一種理論也就不足為奇了：當廣東某地一官員因食品監(jiān)管問題被問責時，他說：“打個比喻，同管理交通一樣，我們是負責發(fā)駕駛執(zhí)照的，可這個問題明明是酒駕一類的違法犯罪問題?？荚嚭细窳?，我們發(fā)駕照，可他酒駕了，這真的不歸我們管?！边@就好像我們需要士兵拒敵于防線之外時，他們卻說，“我們只是測繪地圖的?！?/p>

而與此同時，這些工作更是改頭換面，作為監(jiān)管人員手中足以讓任何一個企業(yè)就范的權(quán)力的性質(zhì)出現(xiàn)。在這樣一種背景下，許多不正常的現(xiàn)象出現(xiàn)了。比如，某些企業(yè)特地制訂了技術(shù)指標低得離譜的企業(yè)標準。當這些標準經(jīng)過監(jiān)管部門備案后，就可以成為劣質(zhì)產(chǎn)品的保護傘。在大眾媒體較為關(guān)注的吉林通化地區(qū)用三精水冒充葡萄酒現(xiàn)象泛濫，及國家大力查處的含乳飲料質(zhì)量低劣的事件中，我們就發(fā)現(xiàn)大多數(shù)違法廠家的產(chǎn)品標簽上都標注的是這類“怪異”的企業(yè)標準。

借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，我們發(fā)現(xiàn)，這些技術(shù)性工作發(fā)展的大趨勢是把它們逐漸從政府的職能中剝離出來，而交由行業(yè)協(xié)會發(fā)揮主導作用，政府部門僅對行業(yè)協(xié)會的工作進行監(jiān)管。

在專業(yè)人才、技術(shù)前瞻能力、行業(yè)形勢的掌握等各個方面與監(jiān)管機構(gòu)相比，行業(yè)協(xié)會都有不可替代的優(yōu)勢；而其公正的第三方地位，也使得公權(quán)力與經(jīng)濟主體的私權(quán)利得到合理的制衡；其代表行業(yè)內(nèi)全體企業(yè)利益的性質(zhì)，也使其可以成為企業(yè)在各個方面相互平衡、協(xié)商的平臺?？傊?，這些特點使其可以最大程度地滿足技術(shù)性工作科學性、時效性、權(quán)威性的要求。

當然，這些都是在行業(yè)協(xié)會制度充分完善，改變目前“戴市場的帽子，拿政府的鞭子，坐行業(yè)的轎子，收企業(yè)的票子，供官員兼職的位子。”的體制后才能實現(xiàn)的。

3.重視公共傳媒的監(jiān)督。

在發(fā)達國家，企業(yè)違法違規(guī)的風險，不僅來自政府的處分和法律制裁，也來自媒體和社會監(jiān)督的強大壓力。

在實際工作中，一些食品安全違法行為，如果僅僅使用行政處罰，打不到違法者的痛處，而普遍使用刑事處罰又有些過重。此時，公共傳媒的及時跟進報道對違法者來說是最害怕的，因此也是最為有效和合理的制裁措施。

而我們的一些地方政府卻往往以“保護地方經(jīng)濟發(fā)展，保障市場秩序”為由，對當?shù)仄髽I(yè)出現(xiàn)的食品安全和質(zhì)量問題遮遮掩掩，不報道、少報道。投鼠忌器，把這一震懾違法行為的有效武器拆掉槍栓放在庫房里，是很不科學的。當違法行為越來越嚴重，違法企業(yè)越來越多時，真正的摧毀性的影響正在等著他們。“蘇丹紅鴨蛋”、“吊白塊粉絲”事件不就是例子嗎？

二、借鑒酒駕治理工作的成功經(jīng)驗，做到行政手段與刑事手段的無縫銜接，是完善食品安全保障體系的重中之重。

曾經(jīng)的酒駕亂象止于“酒駕入刑”。在檢查密度大大增加的情況下，醉駕入刑后7個月，全國共查處酒駕20萬起，較之前下降四成多的報道，讓那些甚囂塵上的反對聲音現(xiàn)在看來是那么無力。

酒駕和食品安全犯罪存在很多類似的地方。因此酒駕治理工作的成功經(jīng)驗是很值得食品安全工作借鑒的。

酒駕入刑良好社會效果的直接原因之一，是在強化了法律的懲罰功能的同時，發(fā)揮了其應有的警示功能和教育功能。與之前的相關(guān)法律規(guī)定比較，老百姓所說的“酒駕入刑”，本質(zhì)上的改變是：“結(jié)果犯”改為“行為犯”，當發(fā)現(xiàn)醉酒駕駛的行為出現(xiàn)時，即使沒有形成人員傷亡或財產(chǎn)損失的危害結(jié)果，也直接適用刑事處罰而不再是僅使用行政手段進行處置。這一改變可以警醒和教育那些存在僥幸心理的人。而正是這一改變才使酒駕亂象得到了根本的扭轉(zhuǎn)。

很多人建議對食品安全犯罪使用重典。確實，在目前的形勢下，對類似故意添加某些性質(zhì)惡劣的違禁食品添加劑的行為，只在出現(xiàn)危害結(jié)果時才使用刑事手段，很難有效地震懾不法分子，更不用說發(fā)揮警示和教育功能了。

之二，酒駕與醉駕的區(qū)分十分明確，易于理解和掌握；醉駕案件一律立案處理的規(guī)定，避免了在這一問題上的隨意性；醉駕由于同時違反了《道路交通安全法》和《刑法》的規(guī)定，分別給予行政處罰和刑事處罰，而相關(guān)的司法解釋使二者的銜接較為規(guī)范和科學。

其三，雖然對酒駕和醉駕的查處，分別屬于行政處罰和刑事處罰，適用機關(guān)分別是公安行政機關(guān)交通管理部門和司法機關(guān)，但查證階段的執(zhí)行主體都是交通警察。而與此相對照，在以前的食品安全執(zhí)法工作中，一定情形的違法行為才由監(jiān)管機構(gòu)移交給公安部門，很容易出現(xiàn)移交不及時、信息脫節(jié)甚至互相之間推脫責任的現(xiàn)象。

三、暗訪制度加以規(guī)范和完善后，將是打擊食品安全違法行為的重型武器。

暗訪古已有之，并與監(jiān)督管理相互配合，成為打擊違法行為的重要方式。古人非常精辟地用四個字總結(jié)為“明查暗訪”。在當今，便衣警察和“線人”也是刑偵隊伍中必不可少而且極具威懾力的重要組成部分。

對于揭露那些見不得光的違法行為，調(diào)查取證難是一個棘手的問題。而暗訪恰恰是調(diào)查取證工作不可或缺的一種手段。暗訪不僅可以搜集到其它調(diào)查手段無法獲取的第一手證據(jù)，它還具有成本低、效率高的特點。同時，暗訪沉重地打擊了犯罪分子的囂張氣焰，大大增加了其實施違法行為的難度。后一點是我們應該特別重視的，這是因為，食品安全工作同樣是一場心理戰(zhàn)，我們應該讓違法者感覺所接觸的每一個人包括供應商、員工、客戶都有可能是暗訪人員或者線人。

但是目前，由于缺少規(guī)范暗訪制度的相關(guān)法律，暗訪并沒有能夠完全發(fā)揮其應有的作用，而且還出現(xiàn)了一些不太正常的苗頭。

暗訪人員或線人的安全問題日益凸顯；

用暗訪方式謀取私利的現(xiàn)象確實存在，用假暗訪真炒作的方式制造轟動效應也屢見不鮮，同時利用這些問題向暗訪證據(jù)“潑臟水”已成為很多違法人員的慣用伎倆；

暗訪的主體較為混亂，政府監(jiān)管部門有沒有權(quán)利實施暗訪；是否具有招募線人的資格；對于媒體的暗訪應有什么樣的限制（默多克的新聞集團陷入從未有過的窘境，原因就在于他們毫無節(jié)制的暗訪行為超出了人們的容忍限度）和保護等，都期待明確的規(guī)定；

由于地區(qū)保護主義、官官相護等現(xiàn)象在我國較為普遍，同轄區(qū)、同層級暗訪流于形式，白白耗費資源；

盡管存在種種問題期待解決，但如果想迅速扭轉(zhuǎn)食品安全問題的亂象，暗訪是我們必須加以有效利用的重型武器。規(guī)范暗訪制度，并融入食品安全保障體系的全局之中，是急需解決，并值得進行全盤規(guī)劃的一個重要課題。

四、食品安全預警體系的建立刻不容緩。

在完善社會安全保障體系的過程中，監(jiān)督管理體系和預警預報體系是互相補充不可或缺的兩道防線。它們一個在事前發(fā)揮將危害發(fā)生的可能性降到最小的作用，一個在危害已經(jīng)出現(xiàn)苗頭時，起到通過及時的處置，將損失降到最低的功能。

預警體系包括全面的風險監(jiān)測、及時的信息交流、準確的風險評估、周密的防范預案、充足的應急能力儲備，通過自身的信息觸角，發(fā)現(xiàn)處于“未然態(tài)”的各種危機因素，有效甄別，科學判斷，達到化解危機、避免危害擴大化的功能。毫無疑問，沒有預警功能的安全保障體系是脆弱的。

而目前，我國的食品安全預警系統(tǒng)及其同監(jiān)督管理體系的銜接都還不盡完善。各地監(jiān)管部門的工作，只限于本地區(qū)，形成各自為戰(zhàn)的局面，缺乏基本的情報交流，更缺乏統(tǒng)一的信息調(diào)度指揮。而信息的脫節(jié)，直接造成了工作的被動和危害的擴大。

在這種情況下，大量有價值的線索都封存在沒完沒了的信息報送的百分數(shù)里面，更有一些地方一罰了之，浪費了來之不易的重要線索。在阜陽奶粉事件中，一執(zhí)法單位也曾發(fā)現(xiàn)一批奶粉質(zhì)量嚴重不合格，但這一重要線索卻在僅僅罰款六千元后不了了之，最終喪失了一次最好的消除危害的機會，造成了事態(tài)的惡化。

因此建立一整套信息采集、風險評估、協(xié)調(diào)指揮、應急處理的食品安全預警體制是完全必要的。在食品藥品監(jiān)督管理局的職能設(shè)立方面，強化信息服務，做好安全預警工作，應成為日常工作的重要組成部分。在剝離了一些職能之后，監(jiān)管機構(gòu)把工作重心轉(zhuǎn)移到監(jiān)督管理和安全預警這些工作上來，是食品安全形勢的要求，也是政府職能轉(zhuǎn)變的要求。

五、安全與質(zhì)量并舉，努力提高我國食品工業(yè)總體水平。

我國的食品工業(yè)發(fā)展正處在一個瓶頸期，甚至可以說是天花板期。當我們的企業(yè)發(fā)現(xiàn)消費者口袋里有了更多的錢，想要追求更高品質(zhì)的生活時，他們也發(fā)現(xiàn)發(fā)達國家的高端產(chǎn)品早已經(jīng)占據(jù)了那個較高的消費平臺，我們的產(chǎn)品從經(jīng)驗、從市場認可度、從品質(zhì)上都遇到了外國壟斷企業(yè)的全面壓制。

在食品安全保障體系的保護下，才可能建立良好的食品安全秩序，而只有在這種市場環(huán)境中，追求高質(zhì)量、高品質(zhì)才是可能的。可以說，食品安全保障體系不只保衛(wèi)了消費者利益，實際上也保護了民族工業(yè)的發(fā)展。而反過來說，不提高我國食品企業(yè)的總體質(zhì)量水平，處在低水平低檔次惡性競爭之中的企業(yè)越來越多，就一定會使競爭手段越來越不理性，這也正是目前食品安全違法事件高發(fā)的重要原因之一。

大禹從鯀治水的失敗中汲取教訓，改變了「堵」的辦法，對洪水進行疏導，最終戰(zhàn)勝了洪災。相同的，完善食品安全工作的同時，通過政策引導、信息服務等方法，鼓勵企業(yè)增強技術(shù)創(chuàng)新和質(zhì)量保證能力，提升質(zhì)量水平和競爭實力，就是戰(zhàn)勝食品安全違法行為的疏導之法。

六、同企業(yè)社會信用體系的建設(shè)緊密結(jié)合，讓違法者背負更高的違法成本。

據(jù)報道，在國家發(fā)改委和中國人民銀行的牽頭下，國家層面的社會信用體系建設(shè)規(guī)劃《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要》已經(jīng)上報國務院，近期將發(fā)布。

這將對食品監(jiān)管工作產(chǎn)生重要而深遠的影響。如何利用信用體系的威力打擊食品違法行為，同時又為構(gòu)筑國家信用體系做出重要的貢獻，是新組建的食品監(jiān)管部門必須深思熟慮的一個重要課題。

（文/熊健 劉勇 平陰縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）