我國礦業(yè)中介組織服務體系的構成與存在問題研究

張 濤

（中國地質調查局發(fā)展研究中心，北京 100037）

隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化進程的加快，對礦產資源需求也正將持續(xù)快速增長，解決日趨緊張的供需矛盾已成為了我國礦產資源工業(yè)發(fā)展的重要方向。在促進礦業(yè)工業(yè)發(fā)展過程中，中介組織在產業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)均起著重要的作用。因此，促進礦業(yè)中介組織的發(fā)展是提高我國礦業(yè)企業(yè)的競爭力，緩解礦產資源供需矛盾的重要途徑之一。另外，推動礦業(yè)中介組織的發(fā)展也是促進政府職能轉變、推進事業(yè)單位改革、提高市場配置資源效率、維護礦業(yè)市場經濟秩序的需要。黨的十八屆三中全會明確提出要深化行政體制改革，加快政府職能轉變，推動事業(yè)單位改革，加大政府購買服務的力度，同時建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，讓市場在資源配置中起決定性作用，這一改革方向的提出為我國礦業(yè)中介組織的發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，是構建和完善的礦業(yè)中介服務體系難得的機遇。

一、礦業(yè)中介組織的概念和功能

1.概念界定

根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》 （修訂版） “中介”是指使雙方（人或事物）發(fā)生關系的人或事物；而對中介組織如何界定，目前學術界和實踐中均有很大差異和不同理解，綜合分析吳文延(1999)、呂鳳太(1998)、羅培新(1999)、劉云峰(2007)、陳德權(2010)、唐興霖(2013)等人的研究關于中介組織定義的研究，主要結合礦業(yè)的本身特點，文章認為礦業(yè)中介組織是指在市場經濟條件下，介于政府、企業(yè)（事業(yè)單位、社會團體等組織）、自然人三者中某二者或三者間不直接從事交易活動，而是按照一定的法律、法規(guī)、規(guī)章、行業(yè)規(guī)范或根據(jù)政府的委托，遵循獨立、公正、公平的原則，憑借其特有的社會服務功能，為礦產資源的勘查開發(fā)、出讓轉讓、投資并購、融資等活動提供各種咨詢服務的自然人、機構或組織。凡是在礦業(yè)產業(yè)鏈中為礦產資源的勘查、開發(fā)、交易、并購、融資等活動提供專業(yè)意見、信息咨詢、驗證評估、行業(yè)自律等相關服務的組織均屬于礦業(yè)中介組織。

2.礦業(yè)中介組織在礦業(yè)產業(yè)鏈中的角色和定位

根據(jù)礦業(yè)發(fā)展的不同階段，從技術角度可以將產業(yè)鏈簡單的劃分為勘查、探礦權轉采礦權、礦山建設、礦山開發(fā)、公司運營、閉坑等幾個階段，而每個階段，從企業(yè)經營角度可能發(fā)生公司運營、擴張（礦業(yè)權流轉、并購、上市）等市場交易行為，在每個階段中介組織的作用都不可或缺。

（1）勘查階段。我國對探礦權的管理分為預查、普查、詳查和勘探四個階段，按照相關管理規(guī)定，探礦權由上一階段轉為下一個階段時，需要由相應勘查資質的單位出具已完成的勘查成果報告和下階段的實施方案，而這些工作需要由擁有地質勘查資質的勘查公司或地勘單位完成，進行市場交易時往往需要礦業(yè)權儲量、開采經濟技術條件、價值評估的中介組織出具專業(yè)意見。

（2）探礦權轉采礦權階段。當探礦權完成了詳查或勘探，發(fā)現(xiàn)了有經濟價值的礦床后，探礦權需要轉為采礦權才能進行礦山開發(fā)。根據(jù)國土資源部《新設采礦權登記（非油氣類）辦事指南》，新設采礦權需要提交的申報材料有18項，其中礦產資源開發(fā)利用方案、環(huán)境影響報告、地質災害危險性評估報告、儲量評審意見、礦區(qū)范圍圖，儲量估算范圍疊合圖等資料必須有擁有相關資質的單位或組織提供。

（3）礦山建設階段。在礦山建設階段，需要有礦山設計單位出具的初步設計、可行性研究報告、安全生產設計等報告，這些報告需要擁有對應資質的礦山設計院、研究院、設計公司等單位進行編寫。

（4）礦山開發(fā)階段。礦山進入開發(fā)階段后，礦山需要每年向礦產資源主管部門提交儲量動態(tài)監(jiān)測報告，向相關行業(yè)組織和協(xié)會提交企業(yè)生產經營的信息，并通過他們了解市場行情，反饋企業(yè)的訴求與政府以及其他企業(yè)進行互動。

（5）公司運營階段。礦山進入運營階段后，需要借助金融機構、投資機構、咨詢機構的力量進行融資、并購和擴大再生產。在公司融資過程中需要礦業(yè)權評估機構對礦山價值進行評價，需要財務顧問公司對財務狀況進行評估，需要資信評估機構對公司的資信狀況進行評估；在公司對外收購過程中，需要律師事務所對收購目標進行盡職調查，需要對礦山儲量、價值、財務狀況、市場狀況進行評價和預測；在上市融資過程中，需要證券交易所投資銀行對公司進行包裝、對發(fā)行的證券進行承銷。

另外，在企業(yè)的礦業(yè)權轉讓過程中，需要礦業(yè)權交易所、產權交易所等平臺機構提供咨詢和信息服務，搭建買方和賣方的信息通道。

二、礦業(yè)中介服務體系的構成

礦業(yè)中介組織的產生和發(fā)展是社會化分工的結果，是市場化取向的必然趨勢，也是行政管理體制改革的必然要求，是礦業(yè)市場發(fā)展和成熟的一個重要表現(xiàn)，隨著市場化程度的加深，中介組織的分工也越來越專業(yè)。目前，根據(jù)中介組織所從事的業(yè)務和工作的性質，大致可分為以下幾類：

1.自律性行業(yè)組織

該類組織是礦業(yè)市場健康運行的協(xié)調者，主要由行業(yè)協(xié)會、商會等自律性組織構成，其職責主要是為會員單位提供信息共享、技術指導、法律咨詢、人員培訓等方面的服務；代表會員單位的利益，向政府反映意愿；協(xié)調對外經濟交流和貿易活動；協(xié)調同業(yè)競爭，調解企業(yè)間的市場糾紛，約束成員的市場行為，反對不正當競爭。目前，這類組織主要由中國礦業(yè)聯(lián)合會、中國礦業(yè)權評估師協(xié)會、中國地質學會、中國地質礦產經濟學會和中國有色金屬、鋼鐵、冶金礦山等專業(yè)協(xié)會組成。

2.市場交易類組織

該類組織是礦業(yè)生產要素自由流轉的平臺，是促進礦業(yè)市場健康發(fā)展的重要支撐。主要由礦業(yè)權交易市場、礦產品現(xiàn)貨和期貨交易市場、證券交易市場（主板/中小企業(yè)板/創(chuàng)業(yè)板/新三板）等構成。這些交易平臺為各礦業(yè)權、礦業(yè)類上市公司股票、礦產品等生產要素的交易和流轉提供了平臺，這些平臺的運行降低了交易費用，促進各生產要素的合理配置，有利于提高市場運行效率。目前，這類組織主要由北京、天津礦業(yè)權交易所及各地礦業(yè)權交易中心，上海、深圳證券交易所，大連、上海等期貨交易所等組成。

表1 礦山運營不同階段所需要的配套服務

3.驗證評估類組織

該類組織站在中立的立場上，為社會提供客觀、獨立、公正及技術性的評估和鑒定，它是礦業(yè)市場健康發(fā)展和有效運轉的保障。這類機構主要包括礦業(yè)權評估、礦產資源儲量評審、法律服務、會計審計、資信評估等組織。目前，我國的礦產資源儲量評審工作主要由各地的儲量評審中心完成，這些單位性質以事業(yè)單位為主，其他的驗證評估類工作多由擁有相關資質的公司完成。

4.信息咨詢服務組織

該類組織是為礦業(yè)市場各利益相關方提供信息咨詢、分析相關數(shù)據(jù)、提供投融資指導、發(fā)布市場報告，其特點是所提供的信息、服務具有增值性，在一定程度上是經濟發(fā)展的一種要素，能夠提高經濟效益和資源的配置效率。這類組織主要指專業(yè)研究及咨詢機構、投資項目咨詢機構、稅務設計機構、公司融資方案設計機構、投資銀行等。

另外，從業(yè)資質認證、資格考試培訓等監(jiān)督市場活動的組織大多包含在上述的中介組織中，在此不再贅述。

表2 我國礦業(yè)中介組織服務體系的構成

三、我國礦業(yè)中介組織存在問題分析

經過幾十年的發(fā)展，我國礦業(yè)領域已經形成了由價值評估、儲量評審、法律咨詢、會計審計、礦業(yè)權交易、行業(yè)服務等機構構成的相對完善的礦業(yè)中介服務體系，這些中介組織為我國礦業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，但是隨著我國市場經濟發(fā)展的推進和政府管理體制改革的發(fā)展，中介組織在發(fā)展過程中也逐漸暴露出管理混亂、運行不規(guī)范、誠信度不高、人才缺乏等系列問題，這對我國礦業(yè)融資、礦業(yè)權交易、礦業(yè)開發(fā)等環(huán)節(jié)產生了不利影響。從宏觀來看，造成這些問題的原因主要表現(xiàn)在兩個方面：一是來自中介組織自身的不足；二是來自外部環(huán)境的制約。

1.自身的缺陷和不足

（1）所有制結構不合理，運作方式單一

我國礦業(yè)中介組織的單位性質以事業(yè)單位為主，政府投資的比例過重，徹底實行公司化運作的法人企業(yè)比例偏少。這種現(xiàn)狀的存在導致了中介組織在總體運作上機制不靈活、積極性不高、創(chuàng)新意識不強、應對市場競爭的能力不足，難以滿足市場主體的需要。以礦業(yè)權交易中心為例，根據(jù)國土資源部發(fā)布的《全國地（市）級礦業(yè)權有形市場建設進展情況通報》統(tǒng)計，截止2012年底，我國已經建立的243個礦業(yè)權交易機構中，事業(yè)單位占95.9%，公司化運營的僅占4.1%。而且事業(yè)單位中全額撥款占42.5%，自收自支占51.9%，差額撥款的占5.6%。另外，除了礦業(yè)權評估機構、律師事務所、會計事務所等采用公司化運作以外，其他的中介機構大多以事業(yè)單位為主，而且存在運作方式單一，創(chuàng)新機制不活的現(xiàn)象。

（2）服務功能單一，綜合服務缺乏

礦業(yè)行業(yè)產業(yè)鏈長，涉及領域多，在從礦產勘查、開發(fā)到后期運營的各個環(huán)節(jié)都需要中介機構的專業(yè)服務。目前從各環(huán)節(jié)中介機構的分布來看，專業(yè)技術要求低的中介組織發(fā)展迅速，而技術門檻高的中介組織和從業(yè)人員嚴重不足，而且還存在部分服務市場空白的現(xiàn)象。從服務的內容來看，我國礦業(yè)中介組織存在服務功能單一、產業(yè)鏈短的現(xiàn)象，絕大多數(shù)中介組織只提供產業(yè)鏈中具體一個環(huán)節(jié)的中介服務，缺乏提供綜合服務的大型中介組織。例如在我國地質報告編寫、礦業(yè)權評估、儲量評審、法律咨詢、經濟評價分別需要不同的機構來進行，而且各機構之間信息不對稱，協(xié)調溝通不暢，常常引起彼此間的扯皮，而國外這些問題一家中介組織就可以解決。

（3）自律能力差，誠信程度不高

自從2003年以來，隨著礦產品價格的上漲，礦業(yè)市場也迅速升溫。政府、企業(yè)、金融機構、投資機構對礦業(yè)中介機構的服務需求大幅上升，這也催生了中介機構的快速發(fā)展，但是在發(fā)展的過程中部分中介機構內部管理不規(guī)范、規(guī)章制度不完善，出現(xiàn)了大量地質勘查報告故意造假、資源儲量定價不客觀、礦山設計結論不可靠等不良現(xiàn)象，這對中介組織的科學性、嚴肅性產生了很大的影響，使中介組織的誠信度進一步喪失。而且部分領域的中介組織自律能力差，存在無序競爭、惡意欺騙的現(xiàn)象，由于單位性質、管理體制等原因，不少中介組織的法律責任和經濟責任不明確，部分單位即使提供了假材料、假證明也不用負法律責任，使得整個社會對礦業(yè)領域中介機構的誠信度產生了懷疑。

（4）人才素質不高，專業(yè)人才缺乏

礦業(yè)領域由于專業(yè)性強，涉及環(huán)節(jié)多，在礦業(yè)的發(fā)展中起著較其他行業(yè)中介組織更重要的作用。尤其是中介組織提供的地質報告、技術咨詢、法律咨詢、會計咨詢的報告是礦業(yè)企業(yè)投資和生產經營決策的主要依據(jù)，要求所出具的報告必須能夠真實客觀的反映礦山的真實情況，全面、系統(tǒng)、客觀的評價礦山的優(yōu)勢和劣勢，這也使得中介組織必須擁有與提供的服務相對應的專業(yè)技術人才。但目前我國的礦業(yè)中介組織普遍存在對優(yōu)秀人才的吸引力不高，高素質專業(yè)技術人才缺乏的現(xiàn)象，使得部分非專業(yè)人才在中介組織從事專業(yè)領域的工作，這樣的機構得出的結論很難獲得公眾的認可。

2.外部環(huán)境的制約

（1）政府市場化的意識不足，對中介機構的重要性認識程度不夠

中介組織在我國的發(fā)展是在改革開放以來才真正開始發(fā)展的，因此，政府受長期計劃經濟階段形成的慣性思維，政府的市場化意識不足，對其管理理念仍停留在傳統(tǒng)的計劃經濟模式下，過分強調對其直接管理，沒有真正讓中介組織市場化，這也使得政府成立的中介組織多以事業(yè)單位的形式存在。長期以來，使得部分中介組織完全依賴政府，履行政府交辦的任務，逐漸喪失了其在市場的應有地位和服務市場的角色，完全成為政府的代言人。

（2）配套法律政策不完善，政府監(jiān)管不到位

完善的法律法規(guī)是監(jiān)督管理中介機構健康運行的重要因素。目前，我國雖然已經對中介組織制定了相關法律法規(guī)，但從總體上看，法制建設仍落后于市場經濟發(fā)展的需要，部分法律法規(guī)過于籠統(tǒng)，可操作性不強或者與現(xiàn)實情況不相符，甚至與其他法律法規(guī)沖突。例如，自從2006年以來，我國出臺的關于礦業(yè)權評估的意見、規(guī)章約20余項，但礦業(yè)權評估機構出具的礦業(yè)權評估報告仍然廣受質疑，提供不客觀、不真實報告的個人或企業(yè)并沒有受到應有的懲罰和制裁，另外，在目前運行情況下，政府和中介組織的關系應該是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，政府在將一部分職能交給中介機構的同時要切實履行監(jiān)督的職能，以確保中介機構客觀、公平、公正的獨立運行。如果監(jiān)管不到位，中介組織的不規(guī)范運作會對整個市場造成不良的沖擊。

（3）經濟體制不完善，改革不徹底

目前，我國還沒有建立起完全的市場經濟體制，部分管理制度還帶有濃厚的行政色彩。而且礦業(yè)領域部分中介組織提供的服務帶有公共產品的性質，私有部門不愿意提供，另外，由全民所有制或政府單位改造而成的中介機構，大多是新近由政府發(fā)展成立的中介機構及公有制產權的中介機構，很難確保政府不參與經營管理，這些單位行政色彩濃厚，很難保證其完全市場化運作。

四、構建我國礦業(yè)中介服務體系的建議

1.明確政府、市場和中介機構的功能定位，厘清各自的權責利關系

在政府、市場和中介組織這三者中，政府作為宏觀政策制定者和公共服務提供者，要負責為市場和中介組織創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境，并對其進行宏觀上的指導和監(jiān)督，不與企業(yè)爭利，不要插手管理中介組織負責的事務，讓中介組織既不受制于政府，也不屈從于企業(yè)，真正做到獨立、客觀、公正的為企業(yè)和市場服務（見圖1）。中介組織作為聯(lián)系企業(yè)和市場的橋梁及紐帶，要充分發(fā)揮自身與市場和企業(yè)聯(lián)系密切的優(yōu)勢，及時將社會、市場各方面的變化信息傳遞給政府，反應企業(yè)訴求，使政府獲得充足的信息進行科學的決策。同時，要依托對國內外市場行情的了解，能夠及時對國家的政策和決策進行分析和解讀，傳遞給各市場主體，促使企業(yè)的發(fā)展進一步符合國家產業(yè)發(fā)展方向。

2.政府加大對中介組織的培育力度，打造覆蓋全產業(yè)鏈的中介服務體系

由于我國的礦業(yè)中介組織起步晚，發(fā)展的基礎還比較薄弱，因此這個階段更需要政府發(fā)揮積極的引導作用，培育和扶持礦業(yè)中介組織的發(fā)展。特別是原有的事業(yè)單位性質的機構要真正走向市場，成為獨立的法人實體，在轉型的過程中，政府應該承擔更大的的責任。同時，要重點培養(yǎng)，打造覆蓋礦業(yè)勘查開發(fā)到運營全產業(yè)鏈的中介服務體系，鼓勵我國的中介組織之間相互合作，建設成互補性的戰(zhàn)略同盟，提高綜合競爭能力。培育類似于S R K、C o f f e y M i n i n g、R u n g e等國際礦業(yè)咨詢公司的中介組織，提高我國中介組織在國際上的競爭力，促進我國礦業(yè)公司在國際市場上的發(fā)展和壯大。

3.加強監(jiān)管，構建中介組織誠信服務機制

各中介組織提供的信息和服務是否客觀、公正、準確，直接關系

到政府和企業(yè)的決策成敗，與社會公眾的利益密切相關。針對市場上存在的中介組織運作不規(guī)范，結果不可信的現(xiàn)象，政府應該在理念上、制度上、機制上加強監(jiān)管，構建中介組織不誠信行為的懲罰力度，發(fā)布不誠信中介組織黑名單，提高違法違規(guī)行為的成本，對中介組織的從業(yè)人員從心理上形成威懾；同時，各中介組織機構一定要加強自律，增強工作的責任感和使命感，切實加強自身建設，提升社會公信力，自覺抵制違法違規(guī)招攬業(yè)務行為和客戶的不合理要求，行業(yè)組織主導建立中介服務組織網上數(shù)據(jù)庫，集中公布信息，相互監(jiān)督，建立對不誠信中介組織的定期集中淘汰，凈化環(huán)境。

圖1 中介組織在社會中的地位示意圖

4.加強人才隊伍建設，提高人員素質

高素質的工作人員是中介機構高效運轉的關鍵，其人員自身素質的高低直接影響服務質量和效率，也影響著所提供的服務在社會公眾中的形象和信譽。礦業(yè)領域涉及專業(yè)技術復雜、產業(yè)鏈、環(huán)節(jié)多，一個綜合性的中介組織需要地質找礦工程師、采礦工程師、法律、財務、評估、經濟、金融等多個領域的專業(yè)人才參與進來，對人才的專業(yè)水平要求高。而且在實際操作中，中介組織人員擁有一定的自由裁量權，這就需要人員素質和職業(yè)素養(yǎng)高的隊伍。因此，在中介組織發(fā)展壯大的過程中，相關的行業(yè)協(xié)會或政府部門應該加強中介組織現(xiàn)有人員的在職教育，增強他們的責任意識和業(yè)務素質，加強對違規(guī)人員的處罰力度。

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