問題銀行接管國際經(jīng)驗及其對我國的啟示

殷官林　焦少飛

摘 要：接管作為一種強制性行政干預程序，是挽救問題銀行或?qū)崿F(xiàn)其有序市場退出的一種重要制度安排，并已被各國處置銀行危機的實踐所證明。當前，我國正在積極建立存款保險制度，其中存款保險機構(gòu)對問題銀行的接管成為制度設(shè)計的重要內(nèi)容。本文首先對接管概念進行討論，澄清一些認識上的混亂；從接管標準、接管組織、接管人職責以及接管過程中相關(guān)各方權(quán)力關(guān)系等角度，介紹了主要國家的實踐；分析了其對我國接管制度設(shè)計的啟示。

關(guān)鍵詞：存款保險；接管；問題銀行

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2014（4）-0051-04

一、關(guān)于接管的內(nèi)涵

金融風險的高傳染性、擴散性使一家銀行的倒閉對于銀行業(yè)乃至金融業(yè)的穩(wěn)定都具有極大的破壞性。因此，各國都傾向于對問題銀行實施接管，以終止銀行危機，防止危機蔓延。但何謂“接管”，國際上并沒有統(tǒng)一的界定或定義。

（一）相關(guān)概念范疇

根據(jù)我國《商業(yè)銀行法》關(guān)于商業(yè)銀行接管的相關(guān)規(guī)定，我國銀行接管的主要目的是通過行使銀行的經(jīng)營管理權(quán)力，恢復銀行的正常經(jīng)營；接管期限屆滿前，銀行無法恢復正常經(jīng)營能力的，則在銀行被合并或依法宣告破產(chǎn)后，終止接管。因此，在我國接管被定位為由監(jiān)管部門組織實施的一種行政性挽救措施。如果從我國《商業(yè)銀行法》的角度來理解“接管”，則主要國家法律條文中與“接管”相關(guān)的概念名目繁多。有的雖然名為“接管”，但實質(zhì)上已經(jīng)是破產(chǎn)處置程序；有的雖然不叫“接管”，但從其職責范圍看，與我國法律對“接管”概念的使用基本相同或有相似之處。所以，有必要對相關(guān)國家法律中與“接管”有關(guān)的概念進行辨識。

美國的財產(chǎn)看護制度和破產(chǎn)接管制度。在《美國存款保險法》中，存在財產(chǎn)看護（conservatorship）和破產(chǎn)接管（receivership）兩個概念。財產(chǎn)看護（conservatorship）的目的是臨時控制銀行，幫助恢復銀行經(jīng)營，但該制度很少被采用。破產(chǎn)接管（receivership）的目的是最大限度回收經(jīng)營失敗銀行的資產(chǎn)，盡可能降低存款保險基金的損失，以完成清算。財產(chǎn)看護人或破產(chǎn)接管人的權(quán)力在很多方面是相似的，并且一般由聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）擔任，F(xiàn)DIC擁有與之相應的充分權(quán)力（利）以保證問題銀行的處置效率。

巴西的干預、臨時特殊管理機制。在巴西，與接管相關(guān)的概念包括干預（intervention）、臨時特殊管理機制（temporary special administration），干涉官和臨時管理委員會都擁有被接管銀行完全的管理權(quán)。根據(jù)干涉官的建議，巴西央行可以決定停止或繼續(xù)實施干涉、頒布特別司法清算命令、批準干涉官申請機構(gòu)破產(chǎn)等。根據(jù)臨時管理委員會的建議，巴西央行可以決定采取兼并、分離、股權(quán)轉(zhuǎn)讓，或進行特別司法清算等措施。

法國的臨時管理、接管、司法管理制度。臨時管理（provisional administration）的首要任務是控制銀行、穩(wěn)定銀行的經(jīng)營和財務狀況、矯正異常狀況、努力恢復其清償能力、安排重整和并購并且適時啟動清算或破產(chǎn)程序。接管人或清算人則是在關(guān)閉銀行時，被任命主持債權(quán)人之間的財產(chǎn)分割。同時，在法國，對問題銀行的行政處置與司法處置并存，破產(chǎn)程序啟動后，法院將任命一名司法管理人，司法管理人在6-18個月的觀察期（銀行繼續(xù)業(yè)務經(jīng)營）內(nèi)提出拯救銀行的方案或者建議對銀行進行破產(chǎn)清算。

此外，臺灣地區(qū)和加拿大的“接管”概念、日本的“破產(chǎn)財務管理官”概念與我國相近，韓國的相關(guān)措施是由存款保險公司（KDIC）成立“重整金融機構(gòu)”以接管喪失償債能力的金融機構(gòu)的業(yè)務、合同或組織重整程序。

（二）接管在處置過程中的定位

從理論上講，可以將對問題銀行的干預和處置分為三類：一是受控制的管理，監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)批準或否決銀行的管理活動（必要時可附之以延期支付），但沒有直接管理權(quán)，早期糾正機制可歸入此類。二是接管，監(jiān)管機構(gòu)或接管人直接控制銀行經(jīng)營，實施救助、組織并購重組或收購承接等。三是清算，當問題銀行被撤銷或進入司法破產(chǎn)程序，股東權(quán)利中止，清算人或破產(chǎn)管理人控制銀行，可考慮重整、收購承接等措施，避免直接的破產(chǎn)清算。

接管本質(zhì)上是一種行政強制干預。在接管之前，監(jiān)管部門、存款保險機構(gòu)應該進行早期干預，并組織問題救助（主要是財務性救助）；如果問題繼續(xù)惡化，可以啟動接管程序，此時主要是經(jīng)營性救助（即組織重組），一并采取財務性救助措施。如果各種救助措施均未能奏效或者不符合救助條件，則撤銷或進入破產(chǎn)清算程序。但接管并不是問題銀行處置的必經(jīng)程序，其首要目標是確立對問題銀行的控制，接管人以安全穩(wěn)健的方式運營問題金融機構(gòu)，保存、管理和保護其資產(chǎn)，收縮被接管機構(gòu)的規(guī)模，對問題機構(gòu)進行評估，確定符合成本效率的處置方案，減少銀行倒閉對金融體系的沖擊。

二、接管過程

（一）接管標準

從法律角度講，接管標準即銀行被接管所應具備的要件和情形，國際上主要有兩種立法例：一是概括主義，其立足銀行財務狀況，強調(diào)不能清償債務，如臺灣、澳大利亞、菲律賓等國家（地區(qū)）。臺灣地區(qū)《銀行法》規(guī)定，銀行因業(yè)務或者財務狀況顯著變化，不能支付其債務或有損存款人利益時，“中央主管機構(gòu)”可以勒令停止并限期清理、停止其部分業(yè)務、派員接管。二是列舉主義，其包含范圍廣泛，便于早期介入，如美國、新加坡和香港地區(qū)。

無論是概括主義還是列舉主義，資不抵債或明顯缺乏清償能力、不能支付到期債務、違法違規(guī)經(jīng)營等是接管的主要觸發(fā)條件。需要說明的是接管條件是必要條件，滿足接管條件也可能采取非接管措施。從另一方面講，接管條件存在客觀條件和主觀條件之分，特別是某些指標可能不能及時反映銀行真實風險狀況，例如某些問題相當嚴重的銀行的資本充足率可能仍然達標，所以需要為監(jiān)管機構(gòu)設(shè)定一定的自由裁量權(quán)。此外，危機教訓表明存款保險機構(gòu)單純依賴監(jiān)管信息存在重大缺陷，存款保險機構(gòu)需要建立獨立的風險監(jiān)測、評估系統(tǒng)，并建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，以確定何時采取何種干預措施，包括是否需要采取接管措施。

（二）接管組織

按照一般觀點，接管的主導機構(gòu)可以分為行政接管和司法接管兩類。在行政接管下，中央銀行或銀行監(jiān)管部門做出接管決定，任命接管人，接管程序不受或較少受到法院監(jiān)督。如美國很大程度上是FDIC、日本是金融廳長官、臺灣是“中央主管機關(guān)”、巴西是巴西央行、加拿大是財政部長和議會議長、韓國是金融委員會。在司法接管下，法院做出接管決定，任命接管人，接管程序在法院主導下進行，這種情形在歐洲比較多。但正如前文關(guān)于“接管”概念的辨析所指出的，這里由法院做出的接管決定類似于普通破產(chǎn)法中的破產(chǎn)管理人制度或清算制度，而“臨時管理”的主導方仍是中央銀行或銀行監(jiān)管機構(gòu)。具體執(zhí)行接管的機構(gòu)則包括存款保險機構(gòu)、監(jiān)管當局、任命或委托的其它機構(gòu)，由存款保險公司執(zhí)行接管職能的占大多數(shù)。

三、接管人的職責

（一）行使銀行經(jīng)營管理權(quán)

對銀行實施接管后，一般會停止銀行董事會和經(jīng)理層的經(jīng)營管理權(quán)，由接管人代為行使。在美國，F(xiàn)DIC將繼承銀行及其股東、成員、賬戶持有者、存款人、接管人員、董事會成員的所有權(quán)力、權(quán)利、所有權(quán)、特權(quán)和資產(chǎn)，接管資產(chǎn)并進行管理經(jīng)營，清收對該存款機構(gòu)的負債，以被接管銀行的名義履行其職能，維持和保存銀行的資產(chǎn)和財產(chǎn)。在日本，破產(chǎn)財務管理官具有代表被接管機構(gòu)，執(zhí)行業(yè)務和管理、處置財產(chǎn)，行使董事及執(zhí)行董事（或理事）權(quán)力。在臺灣，接管人行使股東會、董事會、董事、監(jiān)事會或?qū)徲嬑瘑T會的職權(quán)，以及銀行經(jīng)營權(quán)及財產(chǎn)管理處分權(quán)；接管賬冊、文件、印章及財產(chǎn)等；代表被接管銀行行使訴訟上及訴訟外一切行為之權(quán)責。

（二）采取處置措施和財務援助

處置措施一般包括維持銀行經(jīng)營、進行必要的救助、對資產(chǎn)負債進行處置、尋找繼承機構(gòu)并安排并購等。在日本，破產(chǎn)財務管理官負責尋找救濟金融機構(gòu)，根據(jù)金融廳長官的要求，協(xié)助行政當局對合并進行協(xié)調(diào)。對合并等事項，由存款保險公司（DICJ）提供資金援助，資金援助申請可行性、金額及其他援助是否有必要由DICJ決定。在臺灣，接管人可以委托包括存款保險公司（CDIC）在內(nèi)的機構(gòu)經(jīng)營被接管銀行全部或部分業(yè)務，處置被接管銀行的資產(chǎn)負債，調(diào)整銀行資本結(jié)構(gòu)，安排合并，進行重要人事任免等。在此過程中涉及到的財務援助或其它需要動用存款保險基金的，由CDIC擬訂具體作業(yè)程序，報請主管機關(guān)核定。

（三）設(shè)立過橋銀行

在所有國家的接管過程中，幾乎都涉及過橋銀行問題。過橋銀行一般由存款保險公司出資設(shè)立和管理，負責接管倒閉銀行的資產(chǎn)和負債，并繼續(xù)向銀行客戶提供銀行服務，其存續(xù)期一般在2年左右。在日本，過橋銀行是存款保險機構(gòu)的子公司，由存保公司出資設(shè)立（超過50%表決權(quán)），存保公司對過橋銀行的業(yè)務進行經(jīng)營管理進行指導，可以進行資金貸款、債務擔保、損失擔保、資產(chǎn)收購和損失補償。在臺灣，如無法找到并購和承接方，則設(shè)立過橋銀行承受銀行全部或部分營業(yè)、資產(chǎn)及負債。過橋銀行為法人參保機構(gòu)，由主管機關(guān)核準設(shè)立，無須設(shè)立資本，存款保險公司負責指派過橋銀行的理事長、理事及監(jiān)事等，并提供必要的營運資金，運營過程中的損失等也由存款保險機構(gòu)承擔。在韓國，由過橋銀行和KR&C作為中間過渡機構(gòu)，參與風險處置與救助，經(jīng)營不善金融機構(gòu)將優(yōu)良資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至過橋銀行，將不良資產(chǎn)與固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至KR&C，存款保險公司以出資、捐贈的方式注資過橋銀行，以貸款的方式向KR&C提供不良資產(chǎn)收購資金。

四、接管過程中相關(guān)各方權(quán)力關(guān)系

（一）接管人與中央銀行、監(jiān)管部門的關(guān)系

一是接管人的某些決策需要中央銀行或監(jiān)管部門核準。例如在美國，在某些情況下，若不經(jīng)聯(lián)邦銀行監(jiān)管機構(gòu)的批準，F(xiàn)DIC不得轉(zhuǎn)讓破產(chǎn)銀行的資產(chǎn)和負債。在臺灣地區(qū)，接管人會受到更多的限制，在處置銀行資產(chǎn)、讓與銀行業(yè)務/資產(chǎn)/負債、重要人事任免、接管終止等方面需要經(jīng)主管機關(guān)核準。二是接管人的某些活動需要告知中央銀行或監(jiān)管部門。在臺灣地區(qū)，接管人應按月向主管機關(guān)報告受接管金融機構(gòu)之財務業(yè)務狀況，并抄送中央銀行，在被接管機構(gòu)出現(xiàn)流動性嚴重不足、違反法令、不配合接管人等情況時，應立即報告主管機關(guān)及其它有關(guān)機構(gòu)處理。三是接管人在履行保險責任時可向中央銀行等部門融資。在臺灣地區(qū)，存款保險公司在可提供擔保品的范圍內(nèi)，可報請主管機關(guān)轉(zhuǎn)洽中央銀行核定給予特別融資。在美國，F(xiàn)DIC有向財政部借款的權(quán)力。四是與中央銀行和監(jiān)管機構(gòu)開展協(xié)調(diào)處置。臺灣地區(qū)通過金融監(jiān)理聯(lián)系小組，與各監(jiān)管機關(guān)加強資訊交流及危機處置合作。在美國FRB、OCC、OTS、FDIC輪流出任聯(lián)邦金融機構(gòu)檢察官協(xié)會的主席，本輪金融危機后，美國決定成立金融服務監(jiān)督委員會（FSOC），負責監(jiān)管協(xié)調(diào)以及系統(tǒng)性風險的識別和監(jiān)測，F(xiàn)DIC是15人成員之一。

（二）接管人與法院的關(guān)系

各國對于接管過程均制定了司法審查程序。如在美國，倒閉銀行可以在制定接管人的30日內(nèi)向法院提起訴訟，要求免去FDIC作為接管人的裁定。在歐洲，銀行管制決定必須受制于法院獨立而公正的全面審查，歐盟成員國應確保信貸機構(gòu)有權(quán)就對其做出的相關(guān)決定向法院提起訴訟。但是，為盡量避免法院介入接管過程所可能引發(fā)的沖突和爭議，使接管人依據(jù)自身的專業(yè)判斷確定最佳的處置方案，相關(guān)國家和地區(qū)的法律均不同程度地賦予了接管人一些特權(quán)，使其免受來自司法部門的干預。特別是在美國，F(xiàn)DIC甚至充當了“破產(chǎn)法庭”的角色，美國法律禁止法院發(fā)布指令或通過類似手段限制FDIC作為接管人行使權(quán)力和職責，法院不得發(fā)布任何旨在阻礙FDIC行使抵押權(quán)或資產(chǎn)出售的指令，法院也不得發(fā)布任何關(guān)于查封或執(zhí)行歸FDIC占有的資產(chǎn)的命令。

總的來看，為保證接管的順利進行，各國立法普遍規(guī)定了訴訟中止、延期支付等條款，它們既是一種破產(chǎn)前措施，保證債權(quán)人享受平等待遇；又是一種保護措施，為銀行提供喘息機會，盡量避免破產(chǎn)。

（三）接管過程對股東、債權(quán)人權(quán)力的限制

從美國、臺灣等國家（地區(qū)）立法看，接管后原股東權(quán)力中止，加拿大還通過行政性的移交令，命令將被接管機構(gòu)的股份及次級債務授予存款保險公司。歐洲國家主要是在進入破產(chǎn)程序后，股東權(quán)力才會喪失，在臨時管理下股東權(quán)力仍存在。在重組過程中，許多國家監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)采取措施對原股東施加影響以加重其責任，但有些可能并不是強制性的。美國立法要求股東出資彌補銀行資本不足，若股東拒絕額外派繳股款的要求，則董事會可以被授權(quán)出售該股東的股票以籌集新的資本。此外，美國對銀行控股公司實施“力量源泉原則”和“資本擔保責任”，對問題銀行姊妹行實施“交叉擔?！睏l款。法蘭西銀行總裁可以要求銀行所有人為銀行重組提供必要的支持，但這一要求不具有強制性，如果銀行股東拒絕上述要求，法蘭西銀行總裁還可以要求其它銀行采取必要措施幫助銀行擺脫困境。

五、對我國的啟示

由存款保險機構(gòu)充當接管人是比較流行的做法，這是一些國家汲取問題銀行處置的經(jīng)驗教訓后所作的選擇。選擇存款保險機構(gòu)作為接管人有以下優(yōu)點：一是存款保險機構(gòu)在償付了被保險存款后代位成為銀行最大的債權(quán)人，由其充當接管人可以簡化處置程序、避免重復登記、提高重整效率；二是存款保險機構(gòu)為了維護存款保險基金安全，有動力維持銀行資產(chǎn)、努力恢復其清償能力或采取其他必要措施；三是由存款保險機構(gòu)充當接管人有利于其運用存款保險基金，靈活采取存款賠付、救助、組建過橋銀行等多種方式開展對問題銀行的處置；四是存款保險機構(gòu)往往是破產(chǎn)銀行的破產(chǎn)管理人，即便挽救失敗，存款保險機構(gòu)也可以立即由接管人向破產(chǎn)管理人轉(zhuǎn)變，有利于銀行破產(chǎn)清算的順利開展。對我國來講，建議明確存款保險機構(gòu)作為接管人的法定地位，并在有關(guān)法律中按照列舉主義立法例明確接管條件。一旦達到接管的觸發(fā)條件，存款保險機構(gòu)可以建議銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)采取接管措施，并應指定存款保險機構(gòu)作為接管人。同時賦予存款保險機構(gòu)履行接管職責的手段，如強制轉(zhuǎn)移資產(chǎn)負債、限制股東權(quán)益、訴訟中止、終止合同履行等。當投保機構(gòu)被行政撤銷或司法破產(chǎn)時，為保證處置程序的銜接，也應該由存款保險機構(gòu)擔任清算人或破產(chǎn)管理人。

在選擇處置方案時，除系統(tǒng)性風險外，各國普遍遵循成本最小化的原則。我國接管過程中，處置方法的選擇也必須依據(jù)上述規(guī)則，說明所選擇的處置方法是必要的和可行的。此外，我國金融機構(gòu)風險處置一直以行政手段為主導，損失由國家“兜底”，缺乏風險分散機制和損失補償機制，因此市場化原則在接管過程中必須得到貫徹，以增強市場約束。具體來講，接管過程中的重組、收購以及在此過程中的資金援助等措施都應遵循市場化原則，并堅持股東、債權(quán)人分攤救助成本。如果無法實現(xiàn)重組，在可能引發(fā)系統(tǒng)性危機的條件下，可以考慮包括國有化、過橋銀行在內(nèi)的公共救助措施，但是要明確公共資金的補償機制和退出路徑。在處置過程中，還要增強股東、債權(quán)人約束，并建立對經(jīng)營失敗金融機構(gòu)有關(guān)責任人的責任追究機制。

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責任編輯、校對：焦少飛