地震災(zāi)害救助的目標(biāo)偏差與校正機(jī)制

萬明國

摘要：在地震災(zāi)害情形下，災(zāi)區(qū)民眾在基本生活保障、健康醫(yī)療、居住保障及就業(yè)扶助等方面災(zāi)害救助需要的滿足存在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的偏差。因此，強(qiáng)調(diào)在確定救助對(duì)象及其優(yōu)先需要時(shí)，救助提供者一方要與救助接受者的意見綜合考慮，采取災(zāi)害救助瞄準(zhǔn)機(jī)制修正目標(biāo)偏差。

關(guān)鍵詞：地震；災(zāi)害；應(yīng)急管理；救助目標(biāo)偏差；瞄準(zhǔn)機(jī)制

中圖分類號(hào)：X43 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

非常規(guī)災(zāi)害的社會(huì)沖擊對(duì)于社會(huì)保障制度建設(shè)而言，既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。在災(zāi)害情形下，政府更容易積極實(shí)施應(yīng)急社會(huì)保障的干預(yù)政策，采取的政策措施容易達(dá)成一致的支持。從汶川地震到蘆山地震，災(zāi)害救助發(fā)揮著救助受災(zāi)群體、恢復(fù)災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的中堅(jiān)力量。災(zāi)害救助是應(yīng)急社會(huì)保障的起點(diǎn)與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是通過國家或社會(huì)主體對(duì)因?yàn)?zāi)造成生存危機(jī)的社會(huì)成員進(jìn)行援助，為災(zāi)民提供衣、食、住、行、醫(yī)療等基本生活資料，維持其最低生活水平，保障其就業(yè)教育等民生權(quán)利，使其脫離災(zāi)難的社會(huì)保障制度與政策支持。它既包括災(zāi)害發(fā)生時(shí)對(duì)災(zāi)民的緊急救助，也包括在災(zāi)后重建時(shí)維持災(zāi)民的基本生活與發(fā)展保障。在多次地震等重大災(zāi)害救助中，國家投入了大量的人力、物力和財(cái)力進(jìn)行災(zāi)害救助，以保障災(zāi)區(qū)人民的生活與生存發(fā)展，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維系社會(huì)穩(wěn)定。然而，在實(shí)施災(zāi)害救助的過程中，包括政府災(zāi)害救助在內(nèi)的社會(huì)救助的實(shí)施，卻面臨著救助對(duì)象需要滿足的偏差現(xiàn)象，難以達(dá)成災(zāi)害救助的初始目標(biāo)，因此需要在災(zāi)害救助中給予關(guān)注。

一、地震災(zāi)害社會(huì)救助的目標(biāo)偏差現(xiàn)象

近年來，我國發(fā)生了多次地震災(zāi)害，引發(fā)了災(zāi)害社會(huì)救助的大規(guī)模實(shí)踐。通過在災(zāi)害區(qū)域內(nèi)采取靈活辦法調(diào)整社會(huì)保障政策，大幅度地提高社會(huì)保障投入，在一定程度上極大提升了受災(zāi)人員的社會(huì)保障水平。在地震災(zāi)害社會(huì)救助中，政府災(zāi)害救助承擔(dān)著社會(huì)救助的主要職能，志愿者救援和NGO組織的災(zāi)害救援也發(fā)揮了積極作用。觀察地震災(zāi)害社會(huì)救助途徑的差異，可以發(fā)現(xiàn)，政府救助呈現(xiàn)出災(zāi)害救助任務(wù)重、救助區(qū)域集中、救助及時(shí)性強(qiáng)、救助對(duì)象與救助方式內(nèi)容復(fù)雜的突出特點(diǎn)，這與志愿者救援和NGO組織的災(zāi)害救援形成明顯的差異，見表1。

地震災(zāi)害的社會(huì)救助對(duì)于災(zāi)區(qū)的恢復(fù)重建與受災(zāi)群體的生活保障提供了一種基本的制度保障。這一制度保障實(shí)施的過程，從救助目標(biāo)的角度來看，需要確定具體救助區(qū)域、具體救助對(duì)象與救助對(duì)象的具體需要等不同層面的目標(biāo)問題。災(zāi)害區(qū)域是災(zāi)害發(fā)生導(dǎo)致的受災(zāi)比較嚴(yán)重的行政區(qū)域，災(zāi)害社會(huì)救助首先體現(xiàn)為災(zāi)區(qū)的中心區(qū)域的確定。災(zāi)害中心區(qū)域的受災(zāi)人員成為社會(huì)救助的主要關(guān)注對(duì)象，其災(zāi)后通常引發(fā)媒體的大量關(guān)注。具體救助對(duì)象及救助對(duì)象的具體需要體現(xiàn)為災(zāi)害社會(huì)救助的落腳點(diǎn)。在實(shí)際救助實(shí)踐中，構(gòu)成救助目標(biāo)的區(qū)域、救助對(duì)象及對(duì)象需要滿足往往存在偏差現(xiàn)象，救助的制度設(shè)計(jì)目標(biāo)與救助的實(shí)際滿足存在著明顯的差異，實(shí)際影響了災(zāi)害社會(huì)救助的整體效果，見表2。

（一）災(zāi)害救助區(qū)域的目標(biāo)偏差

近年來的地震災(zāi)害現(xiàn)象調(diào)查發(fā)現(xiàn)，原本貧困的區(qū)域與災(zāi)害區(qū)域往往具有重合的特征?；阢氪ǖ卣鹭毨Т逯亟ㄅc扶貧的研究發(fā)現(xiàn)，災(zāi)害發(fā)生產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)貧困村和貧困家庭影響更大。國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣基本上覆蓋了受災(zāi)區(qū)域。從社會(huì)歷史發(fā)展范疇看，最貧困的人一般都居住在最危險(xiǎn)的地方，貧困村也大多位于遠(yuǎn)離交通干道和偏遠(yuǎn)的區(qū)域，生態(tài)和環(huán)境比較脆弱，這也導(dǎo)致汶川地震災(zāi)害發(fā)生區(qū)域和貧困區(qū)域高度重合[1]。

貧困區(qū)域與災(zāi)害區(qū)域的重合現(xiàn)象值得社會(huì)關(guān)注。但同樣值得注意的是，災(zāi)害非中心區(qū)域同樣存在受災(zāi)人群，其獲得政府救助的機(jī)會(huì)明顯缺乏，造成受災(zāi)地區(qū)的政府救助的區(qū)域不均衡狀態(tài)。

（二）災(zāi)害救助對(duì)象確定的目標(biāo)偏差

災(zāi)害救助中的對(duì)象確定往往受到重災(zāi)與輕災(zāi)如何區(qū)分的實(shí)際問題，在救助對(duì)象選定上出現(xiàn)目標(biāo)偏差。據(jù)汶川地震后對(duì)災(zāi)區(qū)貧困戶受益狀況的一次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，災(zāi)區(qū)近85%的農(nóng)戶認(rèn)為在道義上應(yīng)該給予貧困戶更多的補(bǔ)貼，但實(shí)際上認(rèn)為貧困戶得到了優(yōu)惠和傾斜的只有不到58%[2]。在住房重建補(bǔ)貼上，農(nóng)戶反映貧困戶與富裕戶之間得到住房重建補(bǔ)貼沒有差異的比例為56%。如果這種調(diào)查屬實(shí)，意味著災(zāi)害救助對(duì)象的選定上值得注意的問題已經(jīng)比較明顯了。

（三）災(zāi)害救助對(duì)象具體需要確定的目標(biāo)偏差

地震災(zāi)害對(duì)受災(zāi)區(qū)域的破壞巨大，生命財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重，受災(zāi)人群的需要也體現(xiàn)在各個(gè)不同方面。政府救助力求根據(jù)不同的需求進(jìn)行救助，值得注意的問題是，不同需求的救助有廣度與深度的區(qū)別。受災(zāi)人群對(duì)服務(wù)的需要是多層次的，全方位的，但資源卻永遠(yuǎn)是有限的。據(jù)調(diào)查，汶川地震導(dǎo)致農(nóng)村新增殘疾人4589 人，占汶川地震致殘者的79.73%，地震致殘者主要是肢體殘疾人，其中，15 歲及以上的地震致殘者5063 人，無任何職業(yè)的地震致殘者1991人，在當(dāng)?shù)赜泄潭üぷ鞯膬H361人[3]。不僅殘疾康復(fù)需求大，就業(yè)需要也十分緊迫，實(shí)際就業(yè)形勢(shì)不容樂觀。地震致殘者中，在當(dāng)?shù)貏?wù)農(nóng)的群體較大，由于自身?xiàng)l件的限制，無法更多地從事體力勞動(dòng)，農(nóng)村殘疾人的就業(yè)環(huán)境還沒發(fā)生根本改變。

轉(zhuǎn)引自王學(xué)義、徐宏的《地震致殘者生存狀態(tài)與需求分析——來自四川省汶川地震災(zāi)區(qū)的調(diào)查》，載《中國人口科學(xué)》2010（3）：103-110頁。

資料顯示，康復(fù)需求情況不存在地區(qū)差異，最急迫的需求是醫(yī)療康復(fù)和社區(qū)康復(fù)訓(xùn)練需求。就滿足受災(zāi)人員全方位全面需求而言，政府的災(zāi)害救助面臨著的現(xiàn)實(shí)資金短缺、專業(yè)技術(shù)人員不足等多方面的困難。據(jù)報(bào)道，汶川地震災(zāi)害三年恢復(fù)重建時(shí)，需要進(jìn)行后續(xù)醫(yī)療康復(fù)的傷員中已有6318人完成醫(yī)療康復(fù)，還有1109人仍在康復(fù)中。為傷殘人員提供輪椅等輔助器具1萬余件，為435人安裝了假肢。政府救助面臨籌集專門康復(fù)后續(xù)治療專項(xiàng)資金的任務(wù)，這些后續(xù)的資金來源包括：城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)報(bào)銷，并對(duì)需個(gè)人負(fù)擔(dān)部分實(shí)行救助，以保證所有傷殘人員都能完成醫(yī)療康復(fù)。針對(duì)康復(fù)救助的后續(xù)資金是否可保證需要就不得而知。

（四）災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)確定的目標(biāo)偏差

在汶川地震和蘆山地震中，確定救助區(qū)域群體的基本生活救助標(biāo)準(zhǔn)是每天每人1斤米和10 元錢。從救助實(shí)際效果來看，僅僅能夠滿足基本的溫飽問題，維持在較低的生活水平。汶川地震和玉樹地震基本生活救助標(biāo)準(zhǔn)相同，但“三孤”人員和因?yàn)?zāi)死亡人員撫恤標(biāo)準(zhǔn)有一定的差異。汶川地震災(zāi)區(qū)的理縣，因?yàn)?zāi)死亡人員撫恤金為5000元；蘆山地震在因?yàn)?zāi)死亡人員撫恤金之外，每戶增加了特別扶助及自建房屋過渡補(bǔ)助，見表5。

兩次地震救助措施明顯不同的地方是“三孤”人員補(bǔ)助期限及后續(xù)救助政策。汶川地震的災(zāi)區(qū)基本生活保障補(bǔ)助期限是三個(gè)月，“三孤”人員補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每人每月600元，受災(zāi)的原“三孤”人員補(bǔ)足到每人每月600元，補(bǔ)助期限三個(gè)月；補(bǔ)助金由民政部門直接發(fā)放給救助對(duì)象，實(shí)行按月發(fā)放[4]。蘆山地震中三孤人員補(bǔ)助期限為6個(gè)月，且對(duì)災(zāi)區(qū)因?yàn)?zāi)房屋倒塌和嚴(yán)重毀損無房可住的農(nóng)戶給予每戶2000元的自建過渡房補(bǔ)助。當(dāng)?shù)卣鶕?jù)實(shí)際情況可再增加每戶1000元的補(bǔ)助[5]。

在2008年汶川地震救助時(shí)，民政部、財(cái)政部和國家糧食局制定了《關(guān)于對(duì)汶川地震災(zāi)區(qū)困難群眾實(shí)施臨時(shí)生活救助有關(guān)問題的通知》（民發(fā)〔2008〕66號(hào)）的文件，規(guī)定救助對(duì)象為因?yàn)?zāi)無房可住、無生產(chǎn)資料和無收入來源的困難群眾，但有待明確的是，所發(fā)放補(bǔ)助金和救濟(jì)糧是否只是保障基本生活。

從兩次地震災(zāi)害救助實(shí)施的情形看，我國重大自然災(zāi)害救助逐漸形成了較為明確的運(yùn)行模式，體現(xiàn)在確定救助區(qū)域、范圍與對(duì)象和救助標(biāo)準(zhǔn)，并分階段實(shí)施救助等不同方面，形成了一定模式化的程序與規(guī)定。但存在的問題也十分明顯，救助范圍確定有失偏頗，救助對(duì)象選定存在疏漏，救助需求滿足有失偏頗，救助標(biāo)準(zhǔn)及方式缺乏靈活性，救助效果評(píng)估滯后，后續(xù)救助判斷缺乏跟進(jìn)手段等政策和災(zāi)害救助的管理缺陷，有待進(jìn)一步給予關(guān)注。

二、地震災(zāi)害救助實(shí)施面臨的現(xiàn)實(shí)障礙

重大災(zāi)害的社會(huì)救助管理面臨著一對(duì)基本矛盾關(guān)系，即救助的需要與救助的能力之間存在矛盾。從政府的角度來看，政府承擔(dān)著災(zāi)害救助的最后兜底的責(zé)任，在處理救助需要與救助能力之間平衡的時(shí)候，不得不采取有所選擇與側(cè)重的救助政策措施。因此，重大災(zāi)害救助面臨著四個(gè)方面有待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

（一）重大災(zāi)害救助的超量任務(wù)成為社會(huì)救助實(shí)施的突出障礙

地震災(zāi)害的救助實(shí)施面臨的首要現(xiàn)實(shí)困難是超量的工作任務(wù)，政府面臨地震災(zāi)害救助的緊急任務(wù)，管理人員的流動(dòng)率和超量的救災(zāi)任務(wù)成為首先需要關(guān)注的問題，也是滿足受災(zāi)人員需求的障礙。參與救助工作的人員因?yàn)?zāi)害影響程度的差異會(huì)出現(xiàn)不同程度的交叉與重疊，管理人員的頻繁流動(dòng)會(huì)導(dǎo)致災(zāi)害救助管理上的困難。災(zāi)害救助的理想和公平的做法是對(duì)貧困線以下的實(shí)際貧困人群的全部覆蓋。但事實(shí)上災(zāi)害救助的資金是十分有限的，往往不可能完全覆蓋貧困人群。如何選定那些真正最需要幫助的人群，成為災(zāi)害救助計(jì)劃中的一個(gè)關(guān)鍵問題。與一般常態(tài)社會(huì)中的客觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評(píng)估法發(fā)現(xiàn)貧困不同，災(zāi)害救助的對(duì)象往往不限于單純的貧困問題。

（二）災(zāi)害救助對(duì)象的多樣需求與差異成為救助實(shí)施的難點(diǎn)

地震災(zāi)害往往造成重大的財(cái)產(chǎn)損失與人員傷亡，但這種財(cái)產(chǎn)損失與人員傷亡的具體狀況卻是千差萬別，具體需求差異巨大。受災(zāi)人員通常存在多個(gè)需要，包括住房、就業(yè)、醫(yī)療等，但政府可能限于時(shí)間、資源有限等因素而無法全部滿足。災(zāi)害救助的一個(gè)首要難點(diǎn)在于如何準(zhǔn)確地界定或選擇救助對(duì)象，并滿足救助對(duì)象的多種需求。從各種重大自然災(zāi)害與事故災(zāi)難中都可以發(fā)現(xiàn)，滿足受災(zāi)人員需求的救助并不是一件簡(jiǎn)單的事情。以汶川地震災(zāi)害為例，汶川地震造成大量人員致殘，2009年組織的一次入戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，汶川地震致殘者在醫(yī)療康復(fù)、就業(yè)、住房等方面有很大的需求，而實(shí)際滿足情況不盡如人意，地震致殘人員還面臨一些亟需解決的問題[3]。地震致殘者特別是孤殘者由于自身原因，不同程度地給家庭或自身生活帶來負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致不能從當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社貸款進(jìn)行房屋重建或加固，最后可能只能住危房，這會(huì)導(dǎo)致部分地震致殘者的生活狀況進(jìn)一步惡化。

（三）政府救助規(guī)則約束可以成為救助的限制因素

重大災(zāi)害救助往往受制于國家救助的法律法規(guī)與政策的限定，對(duì)于災(zāi)害救助的對(duì)象與救助標(biāo)準(zhǔn)等作出了明確的執(zhí)行要求。然而，現(xiàn)實(shí)救助需要的情形多種多樣，政府救助規(guī)則的約束性導(dǎo)致形成災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)管理者面臨救助需求滿足的困難。在災(zāi)害救助過程中，這種規(guī)劃約束可能表現(xiàn)為上級(jí)對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督控制情形，也可能表現(xiàn)為受災(zāi)對(duì)象與需求的實(shí)際目標(biāo)偏差現(xiàn)象等不同情形。在上級(jí)對(duì)下級(jí)政府實(shí)施監(jiān)督控制情形下，下級(jí)官員面臨災(zāi)害救助情形時(shí)，首先得向上級(jí)匯報(bào)情況，爭(zhēng)取上級(jí)政府資源，降低了地方政府的災(zāi)害救助的自主性，影響災(zāi)害救助的實(shí)際效果。這主要是因?yàn)榈卣馂?zāi)害的政府救助通常需要地方政府承擔(dān)一定的財(cái)政支付，災(zāi)區(qū)政府可以獲得上級(jí)政府的財(cái)政支持及對(duì)口支持方式的資源支持。據(jù)報(bào)道，蘆山地震下達(dá)的中央和省級(jí)應(yīng)急救災(zāi)綜合補(bǔ)助資金達(dá)15億元，其中的一個(gè)重要用途即是進(jìn)行生活救助、遇難人員家屬撫慰等災(zāi)害救助支出。但在蘆山地震中重災(zāi)縣上報(bào)損失1700億，數(shù)額之高引爭(zhēng)議，不能否認(rèn)這其中包括向上級(jí)政府爭(zhēng)取資源的可能[6]。

（四）技術(shù)與信息條件成為災(zāi)害救助實(shí)施障礙

災(zāi)害的社會(huì)救助是一項(xiàng)對(duì)專業(yè)技術(shù)素養(yǎng)與社會(huì)信息平臺(tái)要求較高的活動(dòng)。專業(yè)救助人才，如醫(yī)師、心理援助專業(yè)人士等，是實(shí)施災(zāi)害救助中的重要技術(shù)力量，但現(xiàn)實(shí)的災(zāi)害救助中由于時(shí)間緊任務(wù)重等多種原因往往供給有限。在災(zāi)害救助資源有限的情況下，受災(zāi)人群信息的及時(shí)性和充足性成為災(zāi)害救助有效實(shí)施的重要基礎(chǔ)條件。不只是災(zāi)害的中心區(qū)域，受災(zāi)害影響的非中心區(qū)域也是有效災(zāi)害救助的重要區(qū)域，都需要廣泛的技術(shù)與信息條件支持。重大災(zāi)害救助的現(xiàn)實(shí)情形下，緊急社會(huì)救助、長(zhǎng)期后續(xù)救助及受災(zāi)人員全方位的救助需求，受制于救助對(duì)象信息交流溝通平臺(tái)條件。

三、災(zāi)害救助實(shí)施瞄準(zhǔn)機(jī)制及其實(shí)施策略

（一）災(zāi)害救助瞄準(zhǔn)機(jī)制的關(guān)健要素

所謂災(zāi)害救助的瞄準(zhǔn)機(jī)制，是指社會(huì)救助主體對(duì)救助對(duì)象及其需求進(jìn)行準(zhǔn)確甄別和確認(rèn)，將救助資源集中于最需要救助的災(zāi)害受災(zāi)人群與受災(zāi)對(duì)象需求滿足的災(zāi)害救助管理過程。從政府災(zāi)害救助角度看，涉及對(duì)救助對(duì)象增加限制條件，細(xì)化救助范圍及持續(xù)時(shí)間，并將注意力放在重點(diǎn)救助無勞動(dòng)能力的貧困者和弱勢(shì)者的政策修訂方面。在地震災(zāi)害情形下，社會(huì)救助管理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)對(duì)受災(zāi)貧困者及其他弱勢(shì)群體更好地提供現(xiàn)金或?qū)嵨飵椭闹贫劝才?。?shí)現(xiàn)該管理目標(biāo)依賴于構(gòu)建災(zāi)害救助瞄準(zhǔn)機(jī)制，需要考慮的關(guān)鍵要素包括：比例問題、動(dòng)態(tài)問題、性別公平性、貧困人員問題、特殊困難人群以及救助資源的制約。瞄準(zhǔn)機(jī)制實(shí)施需要對(duì)各影響要素進(jìn)行界定，并明確實(shí)現(xiàn)路徑與管理目標(biāo)。綜合歸納表述見表6。

面對(duì)眾多需要救助的受災(zāi)人員，災(zāi)害社會(huì)救助，特別是政府救助實(shí)施過程在面臨多方面條件約束或障礙的情形下，客觀上要求采用某種篩選與限制的手段及政策，即實(shí)施社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的機(jī)制，優(yōu)先滿足受災(zāi)人群的基本與緊急的救助需要。在救助范圍與對(duì)象確定的問題上，蘆山地震災(zāi)害救助過程中開始明確提出了受災(zāi)困難群眾救助按屬地管理原則實(shí)施救助，并規(guī)定非本地戶籍的受災(zāi)群眾的救助，由安置地縣級(jí)民政部門負(fù)責(zé)救助對(duì)象政策落實(shí)[7]。據(jù)報(bào)道，蘆山地震災(zāi)區(qū)外地戶口受災(zāi)群眾臨時(shí)生活救助同樣是提供每人每天10元錢和1斤大米的救助，與本地戶口受災(zāi)群眾救助一樣[8]。這無疑增加了實(shí)施災(zāi)害救助的難度，但更加符合災(zāi)害救助的管理目標(biāo)。

（二）災(zāi)害救助瞄準(zhǔn)機(jī)制的實(shí)施策略

1. 災(zāi)害救助實(shí)施的整體方案。

綜合考慮災(zāi)害社會(huì)救助的目標(biāo)偏差現(xiàn)象與實(shí)施災(zāi)害救助的過程，可以通過以下流程設(shè)計(jì)規(guī)劃，對(duì)瞄準(zhǔn)機(jī)制影響的關(guān)鍵因素進(jìn)行控制。流程見圖1。

確定救助區(qū)域、救助對(duì)象以及救助需要時(shí)，最后要體現(xiàn)在救助對(duì)象與對(duì)象的具體需要的滿足上。從有限救助視角而言，社會(huì)救助應(yīng)優(yōu)先滿足那些對(duì)成本低、效果好的服務(wù)需要，即確定受災(zāi)人群對(duì)服務(wù)的優(yōu)先需要。確定優(yōu)先需要，涉及到三個(gè)相關(guān)的問題，即由誰（救助主體）根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)用什么方法來確定。確定優(yōu)先的需要可以采用不同方法，這與災(zāi)害救助主體的救助政策或偏好不同有關(guān)，見表7。

災(zāi)害救助瞄準(zhǔn)機(jī)制的實(shí)施實(shí)際上是采取一種有限救助模式，在救助中注意通過現(xiàn)金救助方式和非現(xiàn)金救助方式的合理配合來實(shí)現(xiàn)救助效果優(yōu)化。傳統(tǒng)貧困救助的現(xiàn)金救助主要包括補(bǔ)充性保障收入和貧困家庭臨時(shí)援助，而非現(xiàn)金救助主要包括食品券、醫(yī)療補(bǔ)助、住房補(bǔ)助、兒童營(yíng)養(yǎng)、就業(yè)與培訓(xùn)、貧困家庭子女教育等內(nèi)容[9]。災(zāi)害救助中可利用的方式還可以采取政策引導(dǎo)，激勵(lì)社會(huì)救助對(duì)象積極外出工作等方法幫助災(zāi)害救助對(duì)象中的低收入者。

2. 災(zāi)害救助瞄準(zhǔn)機(jī)制的實(shí)施策略。實(shí)施地震災(zāi)害救助，構(gòu)建災(zāi)害救助瞄準(zhǔn)機(jī)制，目的是實(shí)現(xiàn)災(zāi)害社會(huì)救助效果的優(yōu)化，在實(shí)施過程中要求注意三個(gè)問題。

第一，實(shí)現(xiàn)從規(guī)定災(zāi)害救助到有限規(guī)范災(zāi)害救助的轉(zhuǎn)變。

我國于2010年正式實(shí)施了《自然災(zāi)害救助條例》，該《條例》在確立災(zāi)害救助工作基本法律制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)災(zāi)害發(fā)生的周期和階段，對(duì)災(zāi)前救助準(zhǔn)備、災(zāi)害應(yīng)急救助、災(zāi)后過渡性安置和恢復(fù)重建，以及災(zāi)害救助款物管理等各環(huán)節(jié)的工作進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)定。然而，地震災(zāi)害的救助效果依賴于不同救助主體的規(guī)范行為，依賴于設(shè)置強(qiáng)有力的地方政府行政機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)跨部門的和綜合型的救助管理綜合協(xié)調(diào)?，F(xiàn)場(chǎng)救助指揮機(jī)構(gòu)也需要由具有現(xiàn)場(chǎng)救助知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員組成，對(duì)瞄準(zhǔn)機(jī)制實(shí)施的相關(guān)關(guān)鍵要素要能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃。同時(shí)，政府應(yīng)該為社會(huì)組織參與災(zāi)害救助創(chuàng)造更大的空間，通過“政府購買服務(wù)”、“委托服務(wù)”、“項(xiàng)目運(yùn)作”等形式，與各類社會(huì)組織及個(gè)體志愿者在災(zāi)害救助決策、研究、管理、評(píng)估、服務(wù)等方面進(jìn)行廣泛合作，逐步建立長(zhǎng)效合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織參與災(zāi)害救助工作的制度化、經(jīng)?；c社會(huì)化[10]。尤其要明確政府各部門在災(zāi)害救助過程中的職能定位與角色職責(zé)，避免對(duì)非災(zāi)害中心區(qū)域的忽視，出現(xiàn)災(zāi)害救助的空白區(qū)域以至于遺漏對(duì)受災(zāi)人員的救助。

第二，從優(yōu)先需要的災(zāi)害救助到全方位需要的災(zāi)害救助的轉(zhuǎn)變。

災(zāi)害救助存在的障礙與受災(zāi)人群需要滿足之間存在著明顯差異，不可能同時(shí)滿足所有的被救助人員的需要，只能先滿足那些最基本的、最重要的優(yōu)先需要。對(duì)那些優(yōu)先需要的救助具有最大化的救助效果。另一方面，受災(zāi)人員的需要畢竟要盡可能給予救助，因此，在地震災(zāi)害的社會(huì)救助中，要考慮從滿足受災(zāi)人員的優(yōu)先需要到考慮全方位需要滿足的轉(zhuǎn)變，設(shè)法提供全方位的救助服務(wù)。

第三，從重視應(yīng)急救助向全過程綜合救助轉(zhuǎn)變。

在災(zāi)害救助的緊急階段與非緊急救助階段，災(zāi)害救助面臨著不同的工作任務(wù)需求。有學(xué)者從制度角度分析，探討在國家層面上明確統(tǒng)一救助標(biāo)準(zhǔn)，再配以省級(jí)政府實(shí)施的地方救助的方案，目的是盡可能考慮到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況，在提高救助標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)、縮小救助標(biāo)準(zhǔn)差異[11]。這實(shí)際上是要實(shí)現(xiàn)全過程綜合救助的制度設(shè)計(jì)。現(xiàn)有的應(yīng)急救助時(shí)間通常為3～6 個(gè)月。后續(xù)救助只能納入民政部門實(shí)施的低保救助體系。但限于職權(quán)，民政機(jī)構(gòu)難以指揮領(lǐng)導(dǎo)與民政相平行的其他災(zāi)害救助管理行政機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致災(zāi)害救助的一些工作內(nèi)容難以得到落實(shí)和執(zhí)行，整體災(zāi)害救助效果不盡如人意。如何將短期生活保障和醫(yī)療康復(fù)與災(zāi)害的后續(xù)長(zhǎng)期救助更好地結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)全過程綜合救助的制度體系，是需要進(jìn)一步考慮的重要問題。以地震致殘者為例，核心需求是醫(yī)療康復(fù)。而實(shí)際康復(fù)工作中存在康復(fù)人員不足、醫(yī)療康復(fù)人員的工作量大等問題，滿足不了致殘者的后期康復(fù)需要，這在一定程度上會(huì)影響康復(fù)效果。

四、結(jié) 論

在地震災(zāi)害情形下，通過對(duì)災(zāi)區(qū)民眾基本生活保障、健康醫(yī)療、居住保障及就業(yè)扶助等多方面的提供過渡安置期生活救助，極大推進(jìn)了災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建。但限于救災(zāi)任務(wù)繁重、資源有限、信息約束等多種因素，災(zāi)害的社會(huì)救助需要采取災(zāi)害救助瞄準(zhǔn)機(jī)制，即通過采取一種有限救助模式，對(duì)救助對(duì)象增加限制條件，縮減救助范圍及持續(xù)時(shí)間，將注意力放在重點(diǎn)救助災(zāi)害弱勢(shì)者、無勞動(dòng)能力貧困者的優(yōu)先需要方面，才可以提高整體災(zāi)害救助的效果。無論決策者是否意識(shí)到受災(zāi)人員優(yōu)先需要的問題，他們作出的決策和采取的行動(dòng)均已經(jīng)反映了其認(rèn)定的優(yōu)先需要。然而，救助服務(wù)過程涉及提供與接受兩個(gè)方面。由提供一方所確定的救助方案并不一定能代表接受一方的意見。所以，在確定救助對(duì)象及其優(yōu)先需要時(shí)，救助提供者一方要與救助接受者的意見一起綜合考慮，合理協(xié)調(diào)救助瞄準(zhǔn)機(jī)制中需要考慮的關(guān)鍵因素，規(guī)范災(zāi)害救助的流程設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)從規(guī)定災(zāi)害救助到有限規(guī)范災(zāi)害救助的轉(zhuǎn)變、從優(yōu)先需要的災(zāi)害救助到全方位需要的災(zāi)害救助的轉(zhuǎn)變以及從重視應(yīng)急救助向全過程綜合救助的轉(zhuǎn)變。

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[8] 外地籍受災(zāi)困難群眾也可領(lǐng)臨時(shí)救助[EB/OL].（2013-04-29）[2013-07-01].http：∥news.xinhuanet.com/local/2013-04/29/c_124647605.htm.

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（責(zé)任編輯 王婷婷）