交通投資企業(yè)投融資模式的再改革

摘要：改革開放30多年來，我國公路交通得到超常規(guī)發(fā)展，徹底改變了落后面貌。站在新的歷史起點上，交通投資企業(yè)原有投融資模式已難以為繼，需要深化改革，而公路交通的基本屬性與國家公共財力不足決定了深化改革需要發(fā)揮政府與市場“兩只手”的作用，必須多措并舉建立市場化的投融資新機(jī)制；營造市場氛圍，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，促進(jìn)混合經(jīng)濟(jì)，開展綜合經(jīng)營，以保證我國高速公路事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高速公路投融資 歷史新起點 市場氛圍 規(guī)模效應(yīng) 綜合經(jīng)營

一、交通投資企業(yè)投融資模式再改革的必要性

（一）在新的歷史起點上需要深化改革投融資模式

改革開放初期，受國家公共財力不足影響而落后的公路交通設(shè)施，為破解瓶頸，我國推出收費公路政策，率先在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行投融資體制的改革創(chuàng)新，引入社會資金打破行業(yè)壟斷，形成了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的投融資機(jī)制，使公路交通得到超常規(guī)的發(fā)展，無論是公路通車?yán)锍?，還是公路等級規(guī)模、公路承擔(dān)的客貨運量乃至公路建設(shè)的科技含量與運營管理水平等，我國公路交通建設(shè)事業(yè)都跨入世界前列，有力地促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但由于公路交通投資規(guī)模宏大，建設(shè)資金需求巨大，國家公共財力仍難以獨力承受，為此國家推出了建設(shè)兩個路網(wǎng)體系的發(fā)展戰(zhàn)略：一是免費的普通公路網(wǎng)體系，由國家公共財力承擔(dān)投資建設(shè)，體現(xiàn)公共產(chǎn)品的公益性，提高普遍服務(wù)水平；二是收費的高速公路網(wǎng)體系，引入境內(nèi)外投資者承擔(dān)投資建設(shè)與運營管理，體現(xiàn)使用者付費的公平性，提高服務(wù)效率。可以說現(xiàn)階段我國公路交通建設(shè)站在了新的歷史起點上。高速公路建設(shè)也進(jìn)入了后建設(shè)年代。從過去主要解決交通瓶頸問題，保路“通”，到現(xiàn)階段及以后，主要解決便捷、舒暢、低成本通行、優(yōu)質(zhì)服務(wù)，需求層次不斷提升。公路建設(shè)本身也發(fā)生根本變化：高速公路從全面短缺轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性短缺；從以主干線建設(shè)為主轉(zhuǎn)到以建設(shè)聯(lián)絡(luò)線與加密度為主。建設(shè)與管養(yǎng)任務(wù)也發(fā)生根本變化：將由過去“搞建設(shè)為主”過渡為“建設(shè)與管養(yǎng)并重”再轉(zhuǎn)到“管養(yǎng)為主”。線路、位置經(jīng)過地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)條件與自然條件也發(fā)生根本變化：新線路大多分布在高山峻嶺或江河灘涂等區(qū)域，經(jīng)過的很多是欠發(fā)達(dá)地區(qū)。從老路低成本高流量轉(zhuǎn)到新路高成本低流量，新老路網(wǎng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)不平衡。更要指出的是今后需要建造的高速公路重點是經(jīng)濟(jì)效益差的斷頭路、聯(lián)接線及中西部地區(qū)的路網(wǎng)，建造目的主要考慮的是社會效益，體現(xiàn)更多的是公益性、國防安全、民生需求，而非經(jīng)濟(jì)性；建成后相當(dāng)一段時期內(nèi)車流量偏少是普遍現(xiàn)象。同時由于原材料價格上漲、人工成本上升、征遷費用標(biāo)準(zhǔn)大幅提高、互通與樞紐密度增加，且受地理條件影響，橋梁隧道所占比重提高，導(dǎo)致建造成本大幅提高。由于收費標(biāo)準(zhǔn)仍停留在上世紀(jì)九十年代水平，收費期限又不能延長，使得項目預(yù)期效益差，現(xiàn)金流難以覆蓋項目投資，交通投資企業(yè)投融資陷入困境；不僅民間資本不愿也不敢涉足，并且以收取通行費的特許經(jīng)營權(quán)作質(zhì)押來獲得銀行貸款的傳統(tǒng)融資模式也已難以為繼。問題倒逼改革，需對我國交通投資企業(yè)的現(xiàn)有投融資體制機(jī)制進(jìn)行再改革創(chuàng)新，通過深化改革解決當(dāng)前投融資難題。

（二）公路交通基本屬性與國家公共財力不足，決定了要深化改革投融資模式

公路交通作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，具有公共性，是為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，滿足公眾需求，即使引入民間資本進(jìn)行投資建設(shè)，也不能取代政府的主導(dǎo)地位，仍然要依法加強(qiáng)政府對高速公路發(fā)展政策、發(fā)展規(guī)模、發(fā)展機(jī)制的管理，嚴(yán)格管理高速公路經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為，嚴(yán)格審批高速公路收費期限與收費標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格界定政府還貸公路與經(jīng)營性收費公路，督促與監(jiān)管高速公路經(jīng)營管理者在運營中更好地體現(xiàn)與履行公眾利益和社會責(zé)任。因此政府這只“有形手”不能缺失，要積極發(fā)揮作用；并且要通過“有形手”營造良好的市場、政策、法治環(huán)境，讓市場這只“無形手”更好地發(fā)揮作用。

首先要營造競爭環(huán)境。高速公路交通既有公共性更有自然壟斷性，即在一定區(qū)域內(nèi)沒有替代性，是唯一的，不具備充分競爭條件。這就要求政府部門要做好綜合交通規(guī)劃，使水運、陸運、空運之間，公路、鐵路之間，高速路與普通路之間，既合理規(guī)劃、科學(xué)配置，又能有序適度競爭、優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。最終通過市場這只“無形手”達(dá)到“效率優(yōu)先兼顧公平”的目標(biāo)。其次要引入競爭機(jī)制，對于投資業(yè)主、建設(shè)施工單位、運營管理單位、運營維養(yǎng)單位等等這些微觀事項不需政府直接承擔(dān)，應(yīng)由市場決定，即通過競爭（如招投標(biāo)）選擇社會投資者、建設(shè)者、管理者。政府只需創(chuàng)造公開公平公正的競爭環(huán)境，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序與消費者權(quán)益。再次要能吸引競爭者。因此，根據(jù)“收回投資并有合理回報”的原則，依照實際投資成本與級差效益要求確定收費標(biāo)準(zhǔn)與期限，創(chuàng)造一定的盈利空間，吸引投資者涉足高速公路投資建設(shè)。同時根據(jù)公共資源的公益性要求，通過實施收費期限與收費標(biāo)準(zhǔn)的管制，對其投資收益率實行動態(tài)管理，并可引入社會監(jiān)督；既保證投資者有利可圖，又不可能像一般商業(yè)資本那樣，追求高回報低投入。

二、交通投資企業(yè)投融資模式再改革應(yīng)采取的措施

（一）以合理回報為核心，深化特許經(jīng)營權(quán)審批改革

現(xiàn)行高速公路“特許經(jīng)營權(quán)”，是以成本為基礎(chǔ)，核心是收費標(biāo)準(zhǔn)與收費期限的賦予。但由于回收期長不確定性因素多，交通量預(yù)測誤差在所難免，難以一次性做到科學(xué)合理。例如上世紀(jì)90年代及本世紀(jì)初建造的高速公路，成本相對低；同時當(dāng)年審批收費期限時交通量少，其線路經(jīng)過的大多是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)，交通量增長幅度遠(yuǎn)超預(yù)期，該批高速公路的收費期限相對長（大多在25年以上），目前大多扭虧為盈，有的且處于高盈利狀態(tài)。對近年來建造及今后待建造的高速公路而言，仍采用原辦法就不合理，因為收費標(biāo)準(zhǔn)受制于“民意”不能提價，收費期限又取決于“法規(guī)”規(guī)定期限以內(nèi)，而建造成本則增長了好幾倍，其結(jié)果是項目現(xiàn)金流不能覆蓋，預(yù)期效益差。因此，深化高速公路特許經(jīng)營權(quán)批準(zhǔn)機(jī)制改革，就是要取消收費標(biāo)準(zhǔn)與收費期限一定終身做法，實行動態(tài)管理、事前確定、定期調(diào)整，糾正誤差；并以成本為基礎(chǔ)、合理回報為核心，體現(xiàn)低費率長期限原則。同時可以借此以第三方名義進(jìn)行監(jiān)督，并向公眾公示收費與使用情況、投資收益率水平。促進(jìn)交通投資企業(yè)規(guī)范管理、陽光操作、控制營運成本、杜絕超期收費現(xiàn)象，使投資收益率處于合理水平。

（二）發(fā)揮高速公路規(guī)模效應(yīng)

高速公路投資額大，實行低收費長期限政策，回收期延長，盈利能力降低，同時高速公路形成網(wǎng)絡(luò)化，均需要發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。一是可充分利用若干個高速公路項目投入產(chǎn)出周期的時間差，這樣利于平衡現(xiàn)金流。高速公路除建設(shè)期需要資金凈投入外，運營前期現(xiàn)金流也是入不敷出，仍需要項目外現(xiàn)金來支撐，一般在中期項目現(xiàn)金流才能自身平衡，后期現(xiàn)金流溢余可用于支撐其他項目。這在客觀上要求交通投資企業(yè)規(guī)模要大，在建設(shè)時序上應(yīng)合理規(guī)劃統(tǒng)籌安排，避免同時集中建設(shè)若干條高速公路，盡量錯開投建，以充分利用各項目投入產(chǎn)出周期來平衡現(xiàn)金流。二是可充分利用各項目效益的時間差與空間差，這利于平衡盈虧。基礎(chǔ)設(shè)施項目投資額大、回收期長，即使是盈利項目也會前虧后盈，在時間上不匹配；況且各項目客觀上存在著經(jīng)濟(jì)效益好與差的空間差；只有規(guī)模大的企業(yè)，在多個項目之間統(tǒng)籌安排才可平衡效益。例如上世紀(jì)末本世紀(jì)初建造的高速公路，經(jīng)濟(jì)效益較好，現(xiàn)又處于產(chǎn)出期；而新建及今后要建造的高速公路則處于投入期，并由于收費標(biāo)準(zhǔn)與建造成本難以匹配，將處于長期虧損狀態(tài)，若將兩者相抵就有利于平衡盈虧。因此通過統(tǒng)籌安排發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，把效益好與差的項目相互捆綁將可破解盈虧不均衡困局。三是規(guī)?；?jīng)營后，就可發(fā)揮專業(yè)化經(jīng)營，集約化管理的優(yōu)勢，提高運營效益。通過對通行費征收、道路及設(shè)施養(yǎng)護(hù)、綠化維護(hù)、服務(wù)區(qū)經(jīng)營、事故施救等方面實施專業(yè)化經(jīng)營與集約化管理，來提高管理效率與降低運營成本費用，達(dá)到增收節(jié)支效果。四是鼓勵資產(chǎn)重組，允許混合經(jīng)濟(jì)，做大做強(qiáng)交通投資企業(yè)，形成規(guī)?；?jīng)營，才能實現(xiàn)統(tǒng)一管理體制并發(fā)揮優(yōu)勢。當(dāng)年推出“收費公路”政策，在吸引社會資金的同時也導(dǎo)致投資主體多元化，帶來管理主體多元化，形成以區(qū)域為主的管理體制，造成條塊分割現(xiàn)狀，難以實現(xiàn)統(tǒng)一管理，不利于發(fā)揮高速公路網(wǎng)的規(guī)模效應(yīng)，不利于新老路盈虧的統(tǒng)籌平衡與交通流量的調(diào)控，容易發(fā)生資金挪用、營運費用高、逾期收費等不良現(xiàn)象。高速公路進(jìn)入后建設(shè)年代，將由投建為主過渡為管養(yǎng)為主，為消除投資主體多元化帶來條塊分割的管理體制不順；解決高速公路網(wǎng)建成后，新老線路特別是同一路網(wǎng)并行線路的差異矛盾；應(yīng)出臺相關(guān)政策鼓勵交通投資企業(yè)資產(chǎn)重組，混合經(jīng)濟(jì)，綜合經(jīng)營，做大做強(qiáng)，創(chuàng)造條件實現(xiàn)統(tǒng)一管理體制，推行路網(wǎng)統(tǒng)籌平衡、捆綁收費政策（可先在同一省域內(nèi)實行統(tǒng)籌平衡、捆綁收費、統(tǒng)借統(tǒng)還政策，即使老路收費到期，也可延長收費期限，其通行費收入用于補(bǔ)償新路投資或老路的改擴(kuò)建，從而盡可能使新路提前結(jié)束收費或提高老路的通行能力）。

（三）培育綜合經(jīng)營與擴(kuò)大盈利空間

一是引入低成本資金。高速公路作為資金密集型行業(yè)，引入低成本資金更為重要。隨著我國就業(yè)人口增加及社會保障覆蓋面擴(kuò)大與保障水平提高，社會保險資金與住房公積金規(guī)模將越來越大，如何保值增值是其重要任務(wù)。該類資金具有利率相對低的特點，要尋找投資規(guī)模大、期限相對長、項目風(fēng)險小、現(xiàn)金流穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施項目，而高速公路項目就具備對接條件。通過國家制度設(shè)計，引入社會保險資金與住房公積金、安排政策性貸款、發(fā)行高速公路建設(shè)公債、實行借款利率優(yōu)惠政策等等，降低經(jīng)營性高速公路資金成本。二是擴(kuò)大經(jīng)營范圍。除高速公路沿線廣告經(jīng)營權(quán)外，應(yīng)嘗試將非收費普通公路沿線的廣告資源等也作為投資收益內(nèi)容，給予投資者一定期限的經(jīng)營權(quán)，為達(dá)到承諾的投資收益率也可將非收費的普通公路沿線加油站資源給予適當(dāng)安排。引進(jìn)境外服務(wù)區(qū)經(jīng)營理念，允許投資者挖掘與擴(kuò)大服務(wù)區(qū)經(jīng)營范圍。三是給予周邊土地開發(fā)權(quán)，以物業(yè)反哺公路交通。即引入“城市軌道交通開發(fā)沿線商業(yè)”的投資模式，在項目立項時即同城鎮(zhèn)發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃，論證在高速公路服務(wù)區(qū)、路網(wǎng)環(huán)線內(nèi)、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的互通口，建設(shè)大型商業(yè)綜合體、開辦專業(yè)市場、物流中心等，劃出一定規(guī)模地塊由公路投資者開發(fā)。

（四）政府政策扶持

如果高速公路項目預(yù)期效益差，可以通過政策設(shè)計，給予稅收優(yōu)惠、政府補(bǔ)貼、讓利等方式，包裝成效益好的項目，然后以BOT方式招商引資，運營后仍達(dá)不到招商引資所預(yù)期或承諾的條件（包括收費標(biāo)準(zhǔn)、收費期限、交通流量、投資收益率等），政府應(yīng)有兜底措施：或給予周邊開發(fā)土地以彌補(bǔ)投資損失；或與企業(yè)同擔(dān)風(fēng)險共享利益，即項目運營后盈虧超過一定幅度時由政府分享收益或分擔(dān)虧損。需要指出的是：引入低成本資金，包括社保資金、住房公積金、商業(yè)保險金等，需要國家在制度上突破現(xiàn)有規(guī)定，重新設(shè)計安排，允許或鼓勵這類資金直接投放到高速公路項目。發(fā)行高速公路建設(shè)公債或建立專項基金，也需國家層面做出部署安排。

為體現(xiàn)低費率長期限原則，根據(jù)現(xiàn)有投資成本，要收回投資并有合理回報，再結(jié)合減輕社會負(fù)擔(dān)要求，必然突破現(xiàn)行相關(guān)公路 “法規(guī)”的收費期限規(guī)定；百年公路資產(chǎn)讓一代人承擔(dān)所有成本不合理也不公平，因此也需要國家對現(xiàn)行相關(guān)公路“法規(guī)”做出修改。

而堅持收費公路政策及其延長收費期限與“民意”的公益性要求產(chǎn)生的矛盾，也需要加強(qiáng)宣傳達(dá)成社會各界共識；目前高速公路多元化投資主體與網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營需要統(tǒng)一管理體制的矛盾，也需要國家規(guī)劃好路線圖逐步實現(xiàn)。Z

作者簡介：

史佩忠，男，浙江省溫州市交通投資集團(tuán)有限公司，高級會計師，從事企業(yè)管理與財務(wù)會計研究。