政府購買公共服務(wù)地方立法問題的對策建議

張浩

摘 要：我國政府購買公共服務(wù)在實踐中存在諸多問題，完善政府購買公共服務(wù)機制，解決相關(guān)法律問題，對轉(zhuǎn)變政府職能，完善行政體制改革有著重要的意義。一直處于改革開放前沿的廣東省，早在上個世紀90年代就有了政府購買公共服務(wù)的實踐，但是在立法上存在很多的不足。本文立足于對廣東省的市政調(diào)研，以廣東省為例，對地方政府購買公共服務(wù)立法問題提出對策建議。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；政府采購；社會組織

一、 廣東省政府購買公共服務(wù)的地方立法現(xiàn)狀

目前，我國并未制定規(guī)范政府購買公共服務(wù)的專門法律，與此密切相關(guān)的法律有兩部，一部是2000年施行的《招標投標法》，另一部是2003年施行的《政府采購法》。二者雖然輻射到了政府購買公共服務(wù)，但是范圍偏窄，且程序不明確。為了推進和規(guī)范政府采購，廣東省相關(guān)政府部門發(fā)布了一系列其他規(guī)范性文件。

（一）涉及政府采購服務(wù)的地方立法

2004年廣東省財政廳先后發(fā)布了《廣東省政府采購項目檔案管理暫行辦法》、《廣東省政府采購公開招標采購方式暫行實施規(guī)程》和《廣東省政府采購非公開招標采購方式實施暫行規(guī)程》，建立起了政府采購檔案監(jiān)督管理制度，并通過公開招標與非公開招標的區(qū)分細化了招標方式的分類管理。

由于公開招標與非公開招標的分流主要基于采購事項是否列于政府集中采購目錄及采購項目額度的大小，廣東省財政廳2006年發(fā)布了《廣東省2006年政府集中采購目錄及政府采購限額標準》，2007年發(fā)布了《廣東省2007年政府集中采購目錄及政府采購限額標準調(diào)整部分》，2013年發(fā)布了《廣東省2013年政府集中采購目錄及限額標準》。這些文件與時俱進，及時更新了政府集中采購目錄中的項目和限額標準。但是，與《政府采購法》相同，廣東省財政廳發(fā)布的上述文件也沒有將采購服務(wù)（尤其是公共服務(wù)）作為規(guī)范的重點。

（二）直接針對政府購買公共服務(wù)的地方文件

直接針對政府購買公共服務(wù)的文件是2012年廣東省政府辦公廳發(fā)布的《政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》、2012年廣東省編辦發(fā)布的《政府向社會轉(zhuǎn)移職能工作方案》、2012年廣東省財政廳發(fā)布的《2012年省級政府向社會組織購買服務(wù)目錄（第一批）》、2012年廣東省民政廳發(fā)布的《廣東省省本級社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)目錄（第一批）》、2013年廣東省民政廳發(fā)布的《廣東省省本級社會組織具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)目錄（第二批）》。

上述與政府購買公共服務(wù)緊密相關(guān)的文件，不僅體現(xiàn)了各項改革必須“法律先行”的理念，而且在以下制度和事項上有所推進：（1）明確了政府購買公共服務(wù)的范圍；（2）建立了分工明確的組織保障體系；（3）確立了分類實施、積極穩(wěn)妥的推進機制；（4）公布公共服務(wù)承接主體目錄；（5）公布公共服務(wù)購買目錄；（6）安排政府購買公共服務(wù)資金。

二、廣東省政府購買公共服務(wù)的立法困境

第一，立法滯后。目前，廣東省用以規(guī)范政府購買公共服務(wù)活動的文件全部是法律以外的其他規(guī)范性文件。與法律相比，其他規(guī)范性文件有三個弊端。第一，文件制定主體廣泛多樣，有些制定主體法律地位低，使文件欠缺法律的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性和權(quán)威性；第二，文件制定程序相對簡單，產(chǎn)生漏洞的幾率大，使文件欠缺法律的嚴謹性、規(guī)范性；第三，文件修改程序靈活，欠缺法律的確定力和穩(wěn)定性。在政府購買公共服務(wù)中，公共服務(wù)承接主體總是希望能從政府的現(xiàn)有政策預(yù)見政府的未來政策，并做好相應(yīng)準備，但其他規(guī)范性文件的不穩(wěn)定，加重了承接方對政府政策變數(shù)的隱憂。

第二，購買服務(wù)范圍受限。目前，廣東省政府購買的服務(wù)大多是一些輔助政府業(yè)務(wù)的服務(wù)，而不是直接面向公民提供的服務(wù)。廣東省財政廳發(fā)布的《2012年省級政府向社會組織購買服務(wù)目錄（第一批）》，從第三級目錄所列的具體事項看，確實有一些事項是直接使公民受益的公共服務(wù)事項，例如社區(qū)矯正、社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)、公益性養(yǎng)老助殘項目、退休人員社區(qū)管理和服務(wù)等，但從總體看，購買這種服務(wù)的數(shù)量偏少。購買輔助政府業(yè)務(wù)的服務(wù)，其直接受益者是公共部門而非公民，并不能直接給公民帶來福利。

第三.社會組織參與渠道不暢，門檻多。從廣東省《政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》的精神看，社會組織是政府職能轉(zhuǎn)移和公共服務(wù)的主要承接主體。但是，目前，廣東省政府購買公共服務(wù)的一些環(huán)節(jié)存在制度障礙：招投標代理機構(gòu)與社會組織隔行；社會組織評估定級不及時；社會組織活動空間狹??；社會組織獲得相應(yīng)資格難，稅收優(yōu)惠政策不充分。這些障礙猶如一道道門檻阻滯了社會組織順利進入政府購買公共服務(wù)的過程。

三、 突破困境的具體建議

第一，加強立法，確定可行的立法路徑。根據(jù)廣東省的實際情況，政府購買公共服務(wù)立法可以采取兩條路徑：

一種是以國家法律和國務(wù)院行政法規(guī)的制定、修改為平臺，主動提出立法建議，將涉及政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容納入其中。例如，借《政府采購法實施條例》征求意見之機，廣東省有權(quán)機關(guān)可以建議該條例設(shè)專章對政府購買公共服務(wù)作出規(guī)定，內(nèi)容涉及明確社會組織供應(yīng)商的地位；政府購買公共服務(wù)的范圍、程序、費用和糾紛解決等。再如，企業(yè)公益性捐贈稅前扣除比例低、社會團體不得設(shè)立地域性分支機構(gòu)、民辦非企業(yè)單位不得設(shè)立分支機構(gòu)等都是法律、行政法規(guī)的規(guī)定，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章無權(quán)改變，只能在法律、行政法規(guī)修改時提出建議。

另一種指以現(xiàn)有行政法規(guī)、部門規(guī)章為基礎(chǔ)，如果行政法規(guī)、部門規(guī)章已有規(guī)定，廣東省可以先執(zhí)行這些規(guī)定，而將立法重點放在沒有行政法規(guī)、部門規(guī)章而本地方又亟需的項目上。例如，社會組織狀況是影響政府購買公共服務(wù)的重要變量，國務(wù)院有關(guān)部門已制定《社會組織評估管理辦法》，廣東省可以重點考慮制定統(tǒng)一的《社會組織促進條例》，加強對社會組織的扶助培育，統(tǒng)籌解決社會組織登記、財政支持、有關(guān)資格的獲取、稅收減免等問題。

第二，調(diào)整購買傾向，更多購買使公民直接受益的公共服務(wù)。可以在新一批的《省級政府向社會組織購買服務(wù)目錄》中適當增加使公民直接受益的公共服務(wù)。調(diào)整購買傾向的前提是轉(zhuǎn)變政府職能，即遵循“合理、適當”的原則，政府部門將原來由自己承擔的一些職能職責轉(zhuǎn)移給有資質(zhì)的社會組織承擔。在政府部門職能職責轉(zhuǎn)移的條件下，政府購買公共服務(wù)的重心必然會轉(zhuǎn)向那些直接面向公民并使其受益的公共服務(wù)。

第三，疏通社會組織參與渠道。一方面，依據(jù)民政部《社會團體分支機構(gòu)、代表機構(gòu)登記辦法》的規(guī)定，社會團體可以依法設(shè)立分支機構(gòu)或者代表機構(gòu)。為了避免與現(xiàn)行法律規(guī)定的沖突，社會團體所設(shè)分支機構(gòu)、代表機構(gòu)的名稱不冠以行政區(qū)劃名稱，即不帶有地域性特征，例如不稱為“廣東省××協(xié)會深圳分會”或者“汕頭分會”等。此外，建議修改《社會團體登記管理條例》，廢止第十九條“社會團體不得設(shè)立地域性的分支機構(gòu)”的規(guī)定；修改《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，廢止第十三條“民辦非企業(yè)單位不得設(shè)立分支機構(gòu)”的規(guī)定，允許社會團體設(shè)立地域性分支機構(gòu)，允許民辦非企業(yè)單位設(shè)立分支機構(gòu)。

另一方面，給予社會組織更多的稅收優(yōu)惠政策。廣東省有立法權(quán)的機關(guān)和財政、國稅、地稅等部門，有必要制定地方性法律和其他規(guī)范性文件，給予社會組織更多的稅收優(yōu)惠政策，優(yōu)惠的對象一是社會組織本身，二是向社會組織捐贈的企業(yè)和個人。（作者單位：四川大學法學院）

參考文獻：

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