蘇州非營利組織發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策研究

趙菲　田雪瑩

摘 要：隨著社會(huì)的進(jìn)步，非營利組織作為一種新型獨(dú)立的組織在社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系中發(fā)揮著越來越重要的作用。目前，非營利組織雖然已經(jīng)在促進(jìn)蘇州社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面起了積極的作用，但是總體上來說其作用仍是淺層次的?？傮w而言，蘇州非營利組織的發(fā)展主要存在著發(fā)展緩慢、法律環(huán)境缺失、能力經(jīng)費(fèi)不足、結(jié)構(gòu)不合理等問題。為了促進(jìn)蘇州非營利組織健康快速發(fā)展，一方面要求蘇州市政府創(chuàng)建良好的外部環(huán)境，另一方面要求非營利組織完善自身。

關(guān)鍵詞：非營利組織；現(xiàn)狀；對(duì)策；蘇州

中圖分類號(hào)：F20 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）09-0176-04

引言

隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治改革的深入，社會(huì)利益和社會(huì)需求逐漸多元化，因而使得社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)多樣化，非營利組織正是適應(yīng)中國社會(huì)發(fā)展的需要，在多元化的社會(huì)中扮演著越來越重要的角色。另外，作為一種新的利益表達(dá)方式，非營利組織已成為一種協(xié)調(diào)機(jī)制，有力地促進(jìn)了社會(huì)公平，維護(hù)了社會(huì)的和諧發(fā)展。當(dāng)前，關(guān)于非營利組織起源的探索主要涉及兩種理論：功能學(xué)派認(rèn)為非營利組織形成與發(fā)展的動(dòng)因是其功能的存在，即非營利組織可以改變國民收入再分配流程結(jié)構(gòu)的公平性、扶持社會(huì)弱小群體、吸納社會(huì)從業(yè)人員、捐資助學(xué)、實(shí)施與宣揚(yáng)人道主義等；組織學(xué)派認(rèn)為，非營利組織可以克服市場經(jīng)濟(jì)中的市場失靈與政府失靈，政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I利組織的產(chǎn)生和發(fā)展提供了有力的空間。

經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，蘇州非營利組織如朝陽而起，其范圍覆蓋極廣，包括政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、體育、衛(wèi)生、社會(huì)福利等。小到鄰里之爭，大到區(qū)域矛盾，蘇州非營利組織滲透到千家萬戶，成為政府與民眾溝通的橋梁，在發(fā)揮自身作用的同時(shí)也增強(qiáng)政府的透明度，彌補(bǔ)了政府和市場的不足，為蘇州政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)。但是，不難發(fā)現(xiàn)，蘇州非營利組織發(fā)展還是不完善的，仍然存在著發(fā)展速度緩慢、人均擁有量低、結(jié)構(gòu)不合理、自我發(fā)展能力低等問題，因而制約著其積極作用的正常發(fā)揮，并進(jìn)一步導(dǎo)致其影響力和認(rèn)同度較為有限。

因此，系統(tǒng)地調(diào)查蘇州非營利組織發(fā)展中存在的問題并深入探究其解決對(duì)策，對(duì)蘇州非營利組織健康發(fā)展有著尤為重要的作用。本文在結(jié)合相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，對(duì)蘇州非營利組織的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行剖析，并提出相應(yīng)的政策建議，以促進(jìn)蘇州非營利組織的健康快速發(fā)展。

一、蘇州非營利組織發(fā)展?fàn)顩r

（一）蘇州非營利組織發(fā)展歷程

蘇州非營利組織的出現(xiàn)最早可以追溯到清朝年間，主要形式是蘇州商會(huì)、蘇州絲綢業(yè)同業(yè)學(xué)會(huì)、蘇州市民公社等。到了民初，這些組織漸漸完善，具有完備的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，有選舉、議會(huì)、評(píng)議制度等。

新中國成立之初，所有民間組織都被歸納到行政管理體制之中。改革開放之后，由于實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，中國社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，尤其是1982年的政府體制改革，政府逐漸放寬管理，使得蘇州非營利組織進(jìn)入興起階段。

2000年之后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，蘇州非營利組織迅速崛起。各種行業(yè)協(xié)會(huì)、社團(tuán)紛紛注冊，尤其在國家提出社會(huì)和諧發(fā)展的思想之后，這些非營利組織得到政府的大力支持，并且在政府的協(xié)助下，更加規(guī)范。隨著《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等相關(guān)法律的出臺(tái)，蘇州非營利組織逐漸走向法制化道路，在從業(yè)人員、組織規(guī)模和社會(huì)功能上都有了超越性發(fā)展。

（二）蘇州非營利組織的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，蘇州市非營利組織在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育、體育、衛(wèi)生、文藝、社會(huì)福利等各個(gè)領(lǐng)域，已經(jīng)成為政府聯(lián)系各界、人民群眾的重要紐帶和橋梁。在研究過程中，我們依據(jù)非營利組織的社會(huì)功能，我們將其分為三類：動(dòng)員資源型、公益服務(wù)型、社會(huì)協(xié)調(diào)型。通過近幾年的數(shù)據(jù)①對(duì)比，蘇州非營利組織發(fā)展情況主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.蘇州非營利組織發(fā)展初具規(guī)模。從單位數(shù)量上來看，截至2012年末，記錄在民政局的蘇州非營利組織有1 096家，①其中協(xié)會(huì)有597家，民辦非企業(yè)單位412家，基金會(huì)60家，其余包括教會(huì)在內(nèi)的47家。從人數(shù)規(guī)模上看，根據(jù)蘇州統(tǒng)計(jì)年鑒，2012年底，從事非營利組織的人員有93 780人。蘇州60家基金會(huì)占了江蘇省基金會(huì)的13.5%，原始資金都在2 000 000及以上，最多可達(dá)100 000 000元。這些基金會(huì)至2012年救濟(jì)了35 150人，如，在2009—2011年間，蘇州市紅十字會(huì)捐贈(zèng)資金支出合計(jì)11 930.99萬元；蘇州市殘疾人福利基金會(huì)捐助支出116.44萬元，救助4 021人次，其中幫助貧困學(xué)生182人次、貧困殘疾人3 839人次。

2.蘇州非營利組織發(fā)展緩慢。2012年末，非營利組織和2011年基本持平。在各類組織當(dāng)中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的非營利組織增長較大，同時(shí)到2013年基金會(huì)新增了3家。2012年注銷的社會(huì)組織有21家，主要是職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及文藝團(tuán)體。在選取典型的4家基金會(huì)（蘇州市殘疾人福利基金會(huì)、蘇州市兒童少年基金會(huì)、蘇州市見義勇為基金會(huì)、蘇州市青少年發(fā)展基金會(huì)）中也可以發(fā)現(xiàn)，近兩年來，基金會(huì)的總資產(chǎn)增加幅度較?。ㄒ妶D1）：

另外，在社會(huì)功能方面，總體而言基金會(huì)公益支出小幅度提高。在選取的4家基金會(huì)中，除了殘疾人福利基金會(huì)下降了72%，其余基金會(huì)的增長都超過了20%（如圖2所示）：

3.動(dòng)員資源型以民辦非企業(yè)單位為主，主要從事教育、社會(huì)福利和藝術(shù)活動(dòng)。動(dòng)員資源型一般包括一些專業(yè)籌款的基金會(huì)和社會(huì)團(tuán)體，一些專業(yè)開展資助活動(dòng)的基金會(huì)和社會(huì)團(tuán)體，一些專業(yè)招募、培訓(xùn)和派遣志愿者的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位。這種類型的非營利組織可能數(shù)量很少，但專業(yè)化程度很高，有相當(dāng)高的社會(huì)公信度和影響力。

在蘇州非營利組織當(dāng)中，我們發(fā)現(xiàn)動(dòng)員資源型中專業(yè)招募、培訓(xùn)和派遣志愿者的社會(huì)團(tuán)體較少，民辦非企業(yè)單位占據(jù)多數(shù)。在412家民辦非企業(yè)單位中，從事教育的占40.8%，社會(huì)福利和藝術(shù)活動(dòng)一共占據(jù)了48.5%。而從事其他活動(dòng)的行業(yè)單位都比較少，俱樂部有26家。endprint

4.公益服務(wù)型組織救濟(jì)范圍擴(kuò)大，受益群眾有所上升；科研能力增長較快。公益服務(wù)型遍及社會(huì)的各個(gè)方面，包括公益慈善、救災(zāi)救濟(jì)、扶貧濟(jì)困、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、文化教育、科學(xué)研究、科技推廣、農(nóng)村和城市的社會(huì)發(fā)展及社區(qū)建設(shè)等許多領(lǐng)域。2011年蘇州救濟(jì)人口，包括社會(huì)救濟(jì)和救濟(jì)救災(zāi)有81 223人，2012年達(dá)到了82 762人，增長了約為2%。在科研方面，2011獲科技進(jìn)步獎(jiǎng)有113個(gè)，到2012年達(dá)到了122個(gè)，專業(yè)技術(shù)人員從2011—2012年增加了135 364人。二年來，申請(qǐng)專利數(shù)增加了37 801，授權(quán)專利增加了27.2%。

5.社會(huì)協(xié)調(diào)型組織以行業(yè)性和專業(yè)性團(tuán)體為主。社會(huì)協(xié)調(diào)型主要指各種社區(qū)群團(tuán)組織，后者則包括各種形式的商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、同學(xué)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等。這種類型的非營利組織一般采取會(huì)員制的社團(tuán)形式，注重社會(huì)資本，在會(huì)員共同利益基礎(chǔ)上形成一定的共益空間并為會(huì)員提供服務(wù)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)所在社區(qū)或社群的代表性，積極參與社會(huì)公共事務(wù)。在蘇州非營利組織中行業(yè)性和專業(yè)團(tuán)體占據(jù)了社會(huì)協(xié)調(diào)型非營利組織的73%，而社會(huì)協(xié)調(diào)型組織占蘇州非營利組織的37.6%。這些行業(yè)涉及電子信息、體育、教育、絲綢、工藝美術(shù)、化學(xué)、園林、法律、舞蹈等。

6.蘇州市政府日益重視非營利組織發(fā)展，增強(qiáng)對(duì)其認(rèn)定、審查和管理。蘇州市政府在2011年10月發(fā)布了《蘇州市地方稅務(wù)局關(guān)于開展非營利組織免稅資格認(rèn)定的公告》規(guī)定2008年前（含2008年）已經(jīng)成立的非營利組織，通過認(rèn)定的，自2008年度起享受優(yōu)惠。2009年成立的非營利組織，通過認(rèn)定的，自2009年度起享受優(yōu)惠。在認(rèn)定和審查過程中，發(fā)現(xiàn)有4家單位不符合要求，還有部分單位未主動(dòng)參加審核，體現(xiàn)出以往政府對(duì)非營利組織管理欠佳。

二、蘇州非營利組織發(fā)展存在的問題

盡管蘇州GDP已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了省會(huì)南京，但是目前，蘇州正處于轉(zhuǎn)型階段，隨著外資的撤離，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緩慢，蘇州經(jīng)濟(jì)該何去何從？隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的建立，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡恼误w制改革也在不斷深入，治理理念已開始滲透到國家的社會(huì)政治觀念中來，新型的公共管理范式正在逐步形成，大量的公共管理職能可以由非營利組織承擔(dān)下來，由此可以逐步使政府、企業(yè)、非營利組織多元主體產(chǎn)生互動(dòng)，形成經(jīng)濟(jì)市場化、政治民主化、社會(huì)自治化的新的社會(huì)治理格局?，F(xiàn)階段，積極引導(dǎo)和發(fā)展非營利組織，既是社會(huì)的需要，也是時(shí)代發(fā)展的趨勢。因此，必須深刻認(rèn)識(shí)蘇州非營利組織發(fā)展中存在的問題。

1.人均擁有量較低。盡管蘇州市的非營利組織初具規(guī)模，但其規(guī)模、總量都處于較低水平。2010年末，蘇州每萬人擁有非營利組織數(shù)1.05個(gè)，低于全國2.2的水平，而其他國家則要比蘇州高得多。如法國每萬人擁有非營利組織數(shù)已超過110個(gè)、日本近100個(gè)、美國超過50個(gè)、阿根廷超過25個(gè)、新加坡達(dá)到14.5個(gè)、巴西為13個(gè)?？梢钥闯?，蘇州非營利組織人均擁有量還是不足的，并沒有跟上蘇州經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種新事物并沒有深入到百姓心中，其影響力還不夠大。

2.非營利組織發(fā)展所需的法律環(huán)境需進(jìn)一步完善。目前，規(guī)范非營利組織活動(dòng)的三大條例，即《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》均是行政法規(guī)，尚沒有全國人大通過的相關(guān)法律，發(fā)展非營利組織的法律環(huán)境需進(jìn)一步完善。同時(shí)，立法層次比較低，民間組織的性質(zhì)、地位、組織形式、管理體制、經(jīng)費(fèi)來源、財(cái)產(chǎn)關(guān)系、內(nèi)部制度、權(quán)利義務(wù)以及與政府、企業(yè)的關(guān)系等，都急需在更高的法律層面上加以明確和規(guī)范。

3.非營利組織的地理分布和功能分布不合理。蘇州市非營利組織地理分布不合理體現(xiàn)在：非營利組織主要局限在城區(qū)，郊縣的非營利組織發(fā)展緩慢。為數(shù)不多的7個(gè)社會(huì)福利院中，有4個(gè)設(shè)置在市區(qū)；135個(gè)社區(qū)服務(wù)中心，63個(gè)在市區(qū)；632個(gè)學(xué)校中，330個(gè)屬于市區(qū)；博物館及圖書館分布情況（如圖3所示）：

蘇州市非營利組織功能分布不合理是指民辦非企業(yè)單位存在向教育和福利行業(yè)集中的傾向，而在公益性的行業(yè)如社會(huì)中介服務(wù)業(yè)、法律服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域數(shù)量偏少。蘇州唯一一家法律援助基金會(huì)2009—2011法律援助案件資助款58.85萬元，法律援助宣傳活動(dòng)23.3萬元，法律援助論文獎(jiǎng)勵(lì)8.2萬元，其數(shù)目大小可見一斑。到2012年底，捐贈(zèng)收入393 653元，而2009年捐贈(zèng)收入高達(dá)48萬，其發(fā)展趨勢不容樂觀。

4.非營利組織的自我生存與發(fā)展能力薄弱。盡管近年來蘇州市非營利組織的數(shù)量總體較為穩(wěn)定，但注銷、撤銷和取締率卻很高，在2012年政府審查過程中，4家參與的組織不合格，還有68家未參與審核，表明非營利組織的自我生存與發(fā)展的能力還相當(dāng)薄弱。另外，蘇州非營利組織籌資渠道較少，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)減少。例如在2009—2011年，蘇州法律援助基金會(huì)各級(jí)政府和機(jī)關(guān)捐贈(zèng)650萬元，企業(yè)捐贈(zèng)447.39萬元，占據(jù)了68.8%。蘇州市殘疾人福利基金會(huì)捐贈(zèng)資金收入125.15萬元僅靠的是“圓夢行動(dòng)”主題活動(dòng)定向募集125.15萬元（見下頁圖4）：

三、蘇州非營利組織發(fā)展的對(duì)策與建議

面對(duì)蘇州非營利組織發(fā)展的諸多問題，一方面需要非營利組織不斷逐步規(guī)范，完善自己；另一方面需要政府要?jiǎng)?chuàng)造良好的外部環(huán)境，建立健全相關(guān)法律、法規(guī)政策，為非營利組織的發(fā)展提供有力的支持。

1.加強(qiáng)對(duì)慈善組織的宣傳力度，提高自身的發(fā)展能力。雖然非營利性的慈善事業(yè)本身不是市場行為，但是必須向市場學(xué)習(xí)，認(rèn)同市場生活的法則，利用品牌效應(yīng)，加強(qiáng)自身的發(fā)展能力。加強(qiáng)慈善文化與企業(yè)文化、傳播文化結(jié)合的有機(jī)結(jié)合，充分利用社會(huì)力量和義工隊(duì)伍，開發(fā)和利用社會(huì)資源，不斷拓展慈善組織的社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域，提高公民的參與度，從而為事業(yè)的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，夯實(shí)自身的能力。

2.建立健全較為完善的相關(guān)政策法規(guī)體系。法律法規(guī)體系旨在明確非營利組織的法律地位，保護(hù)非營利組織的自主權(quán)利和創(chuàng)新能力，鼓勵(lì)社會(huì)、個(gè)人和企業(yè)的捐助，確保非營利組織運(yùn)行的透明度、資金管理的安全和有效性，保護(hù)捐助方的權(quán)益，維護(hù)非營利組織的信用。非營利組織的發(fā)展需要盡快出臺(tái)關(guān)于非營利組織在登記管理、公益捐贈(zèng)、免稅、組織員工就業(yè)和社會(huì)保障等方面的法規(guī)政策，從而為非營利組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

3.完善管理制度。目前中國實(shí)行的是雙重管理體制，由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)。登記管理機(jī)關(guān)對(duì)要登記的組織實(shí)行嚴(yán)格的審核，普遍存在限制多的特點(diǎn)。政府應(yīng)盡快在這一方面，放松登記管理方而的限制，簡化登記程序，使許多以前被排除在外的民間組織盡快加入非營利組織的行列中來。另外，建立合理的相應(yīng)的審核評(píng)估機(jī)制，分門別類地對(duì)非營利組織進(jìn)行評(píng)價(jià)，解決目前非營利組織存在的結(jié)構(gòu)布局不合理等問題，針對(duì)落后部分提出扶持性措施。

4.建立健全信息披露制度和監(jiān)督機(jī)制。美國卡耐基基金會(huì)前主席盧塞爾曾經(jīng)說過：“慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋。玻璃做的口袋，就是說你的口袋有多少錢，你做什么事情，要透明到像玻璃一樣，人人都可以看見。只有當(dāng)公眾看到或了解到自己捐獻(xiàn)的錢物最終是用在幫扶困難人群的身上，慈善組織才會(huì)得到公眾的信任?！苯⒐_透明的信息披露制度和有效的監(jiān)督機(jī)制是取得公眾信任和尊重的關(guān)鍵。只有取得較多的民眾信任，慈善事業(yè)才會(huì)深入民心，提高非營利組織的人均擁有度，擴(kuò)展籌資渠道，增加非營利組織的捐贈(zèng)收入，幫助更多的人，擴(kuò)大其社會(huì)影響力。

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[8] 王名.非營利組織的社會(huì)功能及其分類[J].學(xué)術(shù)月刊，2006，（9）.

[責(zé)任編輯 吳 迪]endprint

4.公益服務(wù)型組織救濟(jì)范圍擴(kuò)大，受益群眾有所上升；科研能力增長較快。公益服務(wù)型遍及社會(huì)的各個(gè)方面，包括公益慈善、救災(zāi)救濟(jì)、扶貧濟(jì)困、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、文化教育、科學(xué)研究、科技推廣、農(nóng)村和城市的社會(huì)發(fā)展及社區(qū)建設(shè)等許多領(lǐng)域。2011年蘇州救濟(jì)人口，包括社會(huì)救濟(jì)和救濟(jì)救災(zāi)有81 223人，2012年達(dá)到了82 762人，增長了約為2%。在科研方面，2011獲科技進(jìn)步獎(jiǎng)有113個(gè)，到2012年達(dá)到了122個(gè)，專業(yè)技術(shù)人員從2011—2012年增加了135 364人。二年來，申請(qǐng)專利數(shù)增加了37 801，授權(quán)專利增加了27.2%。

5.社會(huì)協(xié)調(diào)型組織以行業(yè)性和專業(yè)性團(tuán)體為主。社會(huì)協(xié)調(diào)型主要指各種社區(qū)群團(tuán)組織，后者則包括各種形式的商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、同學(xué)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等。這種類型的非營利組織一般采取會(huì)員制的社團(tuán)形式，注重社會(huì)資本，在會(huì)員共同利益基礎(chǔ)上形成一定的共益空間并為會(huì)員提供服務(wù)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)所在社區(qū)或社群的代表性，積極參與社會(huì)公共事務(wù)。在蘇州非營利組織中行業(yè)性和專業(yè)團(tuán)體占據(jù)了社會(huì)協(xié)調(diào)型非營利組織的73%，而社會(huì)協(xié)調(diào)型組織占蘇州非營利組織的37.6%。這些行業(yè)涉及電子信息、體育、教育、絲綢、工藝美術(shù)、化學(xué)、園林、法律、舞蹈等。

6.蘇州市政府日益重視非營利組織發(fā)展，增強(qiáng)對(duì)其認(rèn)定、審查和管理。蘇州市政府在2011年10月發(fā)布了《蘇州市地方稅務(wù)局關(guān)于開展非營利組織免稅資格認(rèn)定的公告》規(guī)定2008年前（含2008年）已經(jīng)成立的非營利組織，通過認(rèn)定的，自2008年度起享受優(yōu)惠。2009年成立的非營利組織，通過認(rèn)定的，自2009年度起享受優(yōu)惠。在認(rèn)定和審查過程中，發(fā)現(xiàn)有4家單位不符合要求，還有部分單位未主動(dòng)參加審核，體現(xiàn)出以往政府對(duì)非營利組織管理欠佳。

二、蘇州非營利組織發(fā)展存在的問題

盡管蘇州GDP已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了省會(huì)南京，但是目前，蘇州正處于轉(zhuǎn)型階段，隨著外資的撤離，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緩慢，蘇州經(jīng)濟(jì)該何去何從？隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的建立，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡恼误w制改革也在不斷深入，治理理念已開始滲透到國家的社會(huì)政治觀念中來，新型的公共管理范式正在逐步形成，大量的公共管理職能可以由非營利組織承擔(dān)下來，由此可以逐步使政府、企業(yè)、非營利組織多元主體產(chǎn)生互動(dòng)，形成經(jīng)濟(jì)市場化、政治民主化、社會(huì)自治化的新的社會(huì)治理格局?，F(xiàn)階段，積極引導(dǎo)和發(fā)展非營利組織，既是社會(huì)的需要，也是時(shí)代發(fā)展的趨勢。因此，必須深刻認(rèn)識(shí)蘇州非營利組織發(fā)展中存在的問題。

1.人均擁有量較低。盡管蘇州市的非營利組織初具規(guī)模，但其規(guī)模、總量都處于較低水平。2010年末，蘇州每萬人擁有非營利組織數(shù)1.05個(gè)，低于全國2.2的水平，而其他國家則要比蘇州高得多。如法國每萬人擁有非營利組織數(shù)已超過110個(gè)、日本近100個(gè)、美國超過50個(gè)、阿根廷超過25個(gè)、新加坡達(dá)到14.5個(gè)、巴西為13個(gè)?？梢钥闯觯K州非營利組織人均擁有量還是不足的，并沒有跟上蘇州經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種新事物并沒有深入到百姓心中，其影響力還不夠大。

2.非營利組織發(fā)展所需的法律環(huán)境需進(jìn)一步完善。目前，規(guī)范非營利組織活動(dòng)的三大條例，即《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》均是行政法規(guī)，尚沒有全國人大通過的相關(guān)法律，發(fā)展非營利組織的法律環(huán)境需進(jìn)一步完善。同時(shí)，立法層次比較低，民間組織的性質(zhì)、地位、組織形式、管理體制、經(jīng)費(fèi)來源、財(cái)產(chǎn)關(guān)系、內(nèi)部制度、權(quán)利義務(wù)以及與政府、企業(yè)的關(guān)系等，都急需在更高的法律層面上加以明確和規(guī)范。

3.非營利組織的地理分布和功能分布不合理。蘇州市非營利組織地理分布不合理體現(xiàn)在：非營利組織主要局限在城區(qū)，郊縣的非營利組織發(fā)展緩慢。為數(shù)不多的7個(gè)社會(huì)福利院中，有4個(gè)設(shè)置在市區(qū)；135個(gè)社區(qū)服務(wù)中心，63個(gè)在市區(qū)；632個(gè)學(xué)校中，330個(gè)屬于市區(qū)；博物館及圖書館分布情況（如圖3所示）：

蘇州市非營利組織功能分布不合理是指民辦非企業(yè)單位存在向教育和福利行業(yè)集中的傾向，而在公益性的行業(yè)如社會(huì)中介服務(wù)業(yè)、法律服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域數(shù)量偏少。蘇州唯一一家法律援助基金會(huì)2009—2011法律援助案件資助款58.85萬元，法律援助宣傳活動(dòng)23.3萬元，法律援助論文獎(jiǎng)勵(lì)8.2萬元，其數(shù)目大小可見一斑。到2012年底，捐贈(zèng)收入393 653元，而2009年捐贈(zèng)收入高達(dá)48萬，其發(fā)展趨勢不容樂觀。

4.非營利組織的自我生存與發(fā)展能力薄弱。盡管近年來蘇州市非營利組織的數(shù)量總體較為穩(wěn)定，但注銷、撤銷和取締率卻很高，在2012年政府審查過程中，4家參與的組織不合格，還有68家未參與審核，表明非營利組織的自我生存與發(fā)展的能力還相當(dāng)薄弱。另外，蘇州非營利組織籌資渠道較少，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)減少。例如在2009—2011年，蘇州法律援助基金會(huì)各級(jí)政府和機(jī)關(guān)捐贈(zèng)650萬元，企業(yè)捐贈(zèng)447.39萬元，占據(jù)了68.8%。蘇州市殘疾人福利基金會(huì)捐贈(zèng)資金收入125.15萬元僅靠的是“圓夢行動(dòng)”主題活動(dòng)定向募集125.15萬元（見下頁圖4）：

三、蘇州非營利組織發(fā)展的對(duì)策與建議

面對(duì)蘇州非營利組織發(fā)展的諸多問題，一方面需要非營利組織不斷逐步規(guī)范，完善自己；另一方面需要政府要?jiǎng)?chuàng)造良好的外部環(huán)境，建立健全相關(guān)法律、法規(guī)政策，為非營利組織的發(fā)展提供有力的支持。

1.加強(qiáng)對(duì)慈善組織的宣傳力度，提高自身的發(fā)展能力。雖然非營利性的慈善事業(yè)本身不是市場行為，但是必須向市場學(xué)習(xí)，認(rèn)同市場生活的法則，利用品牌效應(yīng)，加強(qiáng)自身的發(fā)展能力。加強(qiáng)慈善文化與企業(yè)文化、傳播文化結(jié)合的有機(jī)結(jié)合，充分利用社會(huì)力量和義工隊(duì)伍，開發(fā)和利用社會(huì)資源，不斷拓展慈善組織的社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域，提高公民的參與度，從而為事業(yè)的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，夯實(shí)自身的能力。

2.建立健全較為完善的相關(guān)政策法規(guī)體系。法律法規(guī)體系旨在明確非營利組織的法律地位，保護(hù)非營利組織的自主權(quán)利和創(chuàng)新能力，鼓勵(lì)社會(huì)、個(gè)人和企業(yè)的捐助，確保非營利組織運(yùn)行的透明度、資金管理的安全和有效性，保護(hù)捐助方的權(quán)益，維護(hù)非營利組織的信用。非營利組織的發(fā)展需要盡快出臺(tái)關(guān)于非營利組織在登記管理、公益捐贈(zèng)、免稅、組織員工就業(yè)和社會(huì)保障等方面的法規(guī)政策，從而為非營利組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

3.完善管理制度。目前中國實(shí)行的是雙重管理體制，由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)。登記管理機(jī)關(guān)對(duì)要登記的組織實(shí)行嚴(yán)格的審核，普遍存在限制多的特點(diǎn)。政府應(yīng)盡快在這一方面，放松登記管理方而的限制，簡化登記程序，使許多以前被排除在外的民間組織盡快加入非營利組織的行列中來。另外，建立合理的相應(yīng)的審核評(píng)估機(jī)制，分門別類地對(duì)非營利組織進(jìn)行評(píng)價(jià)，解決目前非營利組織存在的結(jié)構(gòu)布局不合理等問題，針對(duì)落后部分提出扶持性措施。

4.建立健全信息披露制度和監(jiān)督機(jī)制。美國卡耐基基金會(huì)前主席盧塞爾曾經(jīng)說過：“慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋。玻璃做的口袋，就是說你的口袋有多少錢，你做什么事情，要透明到像玻璃一樣，人人都可以看見。只有當(dāng)公眾看到或了解到自己捐獻(xiàn)的錢物最終是用在幫扶困難人群的身上，慈善組織才會(huì)得到公眾的信任?！苯⒐_透明的信息披露制度和有效的監(jiān)督機(jī)制是取得公眾信任和尊重的關(guān)鍵。只有取得較多的民眾信任，慈善事業(yè)才會(huì)深入民心，提高非營利組織的人均擁有度，擴(kuò)展籌資渠道，增加非營利組織的捐贈(zèng)收入，幫助更多的人，擴(kuò)大其社會(huì)影響力。

參考文獻(xiàn)：

[1] 俞憲宗.政府失靈與市場失靈[J].學(xué)術(shù)論壇，2004，（6）.

[2] 王名.非營利組織管理概論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：7.

[3] 趙黎青.非政府組織與聯(lián)合國體系[J].歐洲，1999，（5）：1-50.

[4] 呂星.淺析中國非營利機(jī)構(gòu)的地位與作用[J].云南地理環(huán)境研究，1999，（S1）：60-70.

[5] 彼得德魯克.非營利組織的管理[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2009：30-60.

[6] 齊炳文.民間組織：管理·建設(shè)·發(fā)展[M].濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2001：2.

[7] 鄧國勝.非營利組織評(píng)估[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001：12.

[8] 王名.非營利組織的社會(huì)功能及其分類[J].學(xué)術(shù)月刊，2006，（9）.

[責(zé)任編輯 吳 迪]endprint

4.公益服務(wù)型組織救濟(jì)范圍擴(kuò)大，受益群眾有所上升；科研能力增長較快。公益服務(wù)型遍及社會(huì)的各個(gè)方面，包括公益慈善、救災(zāi)救濟(jì)、扶貧濟(jì)困、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、文化教育、科學(xué)研究、科技推廣、農(nóng)村和城市的社會(huì)發(fā)展及社區(qū)建設(shè)等許多領(lǐng)域。2011年蘇州救濟(jì)人口，包括社會(huì)救濟(jì)和救濟(jì)救災(zāi)有81 223人，2012年達(dá)到了82 762人，增長了約為2%。在科研方面，2011獲科技進(jìn)步獎(jiǎng)有113個(gè)，到2012年達(dá)到了122個(gè)，專業(yè)技術(shù)人員從2011—2012年增加了135 364人。二年來，申請(qǐng)專利數(shù)增加了37 801，授權(quán)專利增加了27.2%。

5.社會(huì)協(xié)調(diào)型組織以行業(yè)性和專業(yè)性團(tuán)體為主。社會(huì)協(xié)調(diào)型主要指各種社區(qū)群團(tuán)組織，后者則包括各種形式的商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、同學(xué)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等。這種類型的非營利組織一般采取會(huì)員制的社團(tuán)形式，注重社會(huì)資本，在會(huì)員共同利益基礎(chǔ)上形成一定的共益空間并為會(huì)員提供服務(wù)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)所在社區(qū)或社群的代表性，積極參與社會(huì)公共事務(wù)。在蘇州非營利組織中行業(yè)性和專業(yè)團(tuán)體占據(jù)了社會(huì)協(xié)調(diào)型非營利組織的73%，而社會(huì)協(xié)調(diào)型組織占蘇州非營利組織的37.6%。這些行業(yè)涉及電子信息、體育、教育、絲綢、工藝美術(shù)、化學(xué)、園林、法律、舞蹈等。

6.蘇州市政府日益重視非營利組織發(fā)展，增強(qiáng)對(duì)其認(rèn)定、審查和管理。蘇州市政府在2011年10月發(fā)布了《蘇州市地方稅務(wù)局關(guān)于開展非營利組織免稅資格認(rèn)定的公告》規(guī)定2008年前（含2008年）已經(jīng)成立的非營利組織，通過認(rèn)定的，自2008年度起享受優(yōu)惠。2009年成立的非營利組織，通過認(rèn)定的，自2009年度起享受優(yōu)惠。在認(rèn)定和審查過程中，發(fā)現(xiàn)有4家單位不符合要求，還有部分單位未主動(dòng)參加審核，體現(xiàn)出以往政府對(duì)非營利組織管理欠佳。

二、蘇州非營利組織發(fā)展存在的問題

盡管蘇州GDP已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了省會(huì)南京，但是目前，蘇州正處于轉(zhuǎn)型階段，隨著外資的撤離，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緩慢，蘇州經(jīng)濟(jì)該何去何從？隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的建立，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡恼误w制改革也在不斷深入，治理理念已開始滲透到國家的社會(huì)政治觀念中來，新型的公共管理范式正在逐步形成，大量的公共管理職能可以由非營利組織承擔(dān)下來，由此可以逐步使政府、企業(yè)、非營利組織多元主體產(chǎn)生互動(dòng)，形成經(jīng)濟(jì)市場化、政治民主化、社會(huì)自治化的新的社會(huì)治理格局?，F(xiàn)階段，積極引導(dǎo)和發(fā)展非營利組織，既是社會(huì)的需要，也是時(shí)代發(fā)展的趨勢。因此，必須深刻認(rèn)識(shí)蘇州非營利組織發(fā)展中存在的問題。

1.人均擁有量較低。盡管蘇州市的非營利組織初具規(guī)模，但其規(guī)模、總量都處于較低水平。2010年末，蘇州每萬人擁有非營利組織數(shù)1.05個(gè)，低于全國2.2的水平，而其他國家則要比蘇州高得多。如法國每萬人擁有非營利組織數(shù)已超過110個(gè)、日本近100個(gè)、美國超過50個(gè)、阿根廷超過25個(gè)、新加坡達(dá)到14.5個(gè)、巴西為13個(gè)?？梢钥闯觯K州非營利組織人均擁有量還是不足的，并沒有跟上蘇州經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種新事物并沒有深入到百姓心中，其影響力還不夠大。

2.非營利組織發(fā)展所需的法律環(huán)境需進(jìn)一步完善。目前，規(guī)范非營利組織活動(dòng)的三大條例，即《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》均是行政法規(guī)，尚沒有全國人大通過的相關(guān)法律，發(fā)展非營利組織的法律環(huán)境需進(jìn)一步完善。同時(shí)，立法層次比較低，民間組織的性質(zhì)、地位、組織形式、管理體制、經(jīng)費(fèi)來源、財(cái)產(chǎn)關(guān)系、內(nèi)部制度、權(quán)利義務(wù)以及與政府、企業(yè)的關(guān)系等，都急需在更高的法律層面上加以明確和規(guī)范。

3.非營利組織的地理分布和功能分布不合理。蘇州市非營利組織地理分布不合理體現(xiàn)在：非營利組織主要局限在城區(qū)，郊縣的非營利組織發(fā)展緩慢。為數(shù)不多的7個(gè)社會(huì)福利院中，有4個(gè)設(shè)置在市區(qū)；135個(gè)社區(qū)服務(wù)中心，63個(gè)在市區(qū)；632個(gè)學(xué)校中，330個(gè)屬于市區(qū)；博物館及圖書館分布情況（如圖3所示）：

蘇州市非營利組織功能分布不合理是指民辦非企業(yè)單位存在向教育和福利行業(yè)集中的傾向，而在公益性的行業(yè)如社會(huì)中介服務(wù)業(yè)、法律服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域數(shù)量偏少。蘇州唯一一家法律援助基金會(huì)2009—2011法律援助案件資助款58.85萬元，法律援助宣傳活動(dòng)23.3萬元，法律援助論文獎(jiǎng)勵(lì)8.2萬元，其數(shù)目大小可見一斑。到2012年底，捐贈(zèng)收入393 653元，而2009年捐贈(zèng)收入高達(dá)48萬，其發(fā)展趨勢不容樂觀。

4.非營利組織的自我生存與發(fā)展能力薄弱。盡管近年來蘇州市非營利組織的數(shù)量總體較為穩(wěn)定，但注銷、撤銷和取締率卻很高，在2012年政府審查過程中，4家參與的組織不合格，還有68家未參與審核，表明非營利組織的自我生存與發(fā)展的能力還相當(dāng)薄弱。另外，蘇州非營利組織籌資渠道較少，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)減少。例如在2009—2011年，蘇州法律援助基金會(huì)各級(jí)政府和機(jī)關(guān)捐贈(zèng)650萬元，企業(yè)捐贈(zèng)447.39萬元，占據(jù)了68.8%。蘇州市殘疾人福利基金會(huì)捐贈(zèng)資金收入125.15萬元僅靠的是“圓夢行動(dòng)”主題活動(dòng)定向募集125.15萬元（見下頁圖4）：

三、蘇州非營利組織發(fā)展的對(duì)策與建議

面對(duì)蘇州非營利組織發(fā)展的諸多問題，一方面需要非營利組織不斷逐步規(guī)范，完善自己；另一方面需要政府要?jiǎng)?chuàng)造良好的外部環(huán)境，建立健全相關(guān)法律、法規(guī)政策，為非營利組織的發(fā)展提供有力的支持。

1.加強(qiáng)對(duì)慈善組織的宣傳力度，提高自身的發(fā)展能力。雖然非營利性的慈善事業(yè)本身不是市場行為，但是必須向市場學(xué)習(xí)，認(rèn)同市場生活的法則，利用品牌效應(yīng)，加強(qiáng)自身的發(fā)展能力。加強(qiáng)慈善文化與企業(yè)文化、傳播文化結(jié)合的有機(jī)結(jié)合，充分利用社會(huì)力量和義工隊(duì)伍，開發(fā)和利用社會(huì)資源，不斷拓展慈善組織的社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域，提高公民的參與度，從而為事業(yè)的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，夯實(shí)自身的能力。

2.建立健全較為完善的相關(guān)政策法規(guī)體系。法律法規(guī)體系旨在明確非營利組織的法律地位，保護(hù)非營利組織的自主權(quán)利和創(chuàng)新能力，鼓勵(lì)社會(huì)、個(gè)人和企業(yè)的捐助，確保非營利組織運(yùn)行的透明度、資金管理的安全和有效性，保護(hù)捐助方的權(quán)益，維護(hù)非營利組織的信用。非營利組織的發(fā)展需要盡快出臺(tái)關(guān)于非營利組織在登記管理、公益捐贈(zèng)、免稅、組織員工就業(yè)和社會(huì)保障等方面的法規(guī)政策，從而為非營利組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

3.完善管理制度。目前中國實(shí)行的是雙重管理體制，由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)。登記管理機(jī)關(guān)對(duì)要登記的組織實(shí)行嚴(yán)格的審核，普遍存在限制多的特點(diǎn)。政府應(yīng)盡快在這一方面，放松登記管理方而的限制，簡化登記程序，使許多以前被排除在外的民間組織盡快加入非營利組織的行列中來。另外，建立合理的相應(yīng)的審核評(píng)估機(jī)制，分門別類地對(duì)非營利組織進(jìn)行評(píng)價(jià)，解決目前非營利組織存在的結(jié)構(gòu)布局不合理等問題，針對(duì)落后部分提出扶持性措施。

4.建立健全信息披露制度和監(jiān)督機(jī)制。美國卡耐基基金會(huì)前主席盧塞爾曾經(jīng)說過：“慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋。玻璃做的口袋，就是說你的口袋有多少錢，你做什么事情，要透明到像玻璃一樣，人人都可以看見。只有當(dāng)公眾看到或了解到自己捐獻(xiàn)的錢物最終是用在幫扶困難人群的身上，慈善組織才會(huì)得到公眾的信任?！苯⒐_透明的信息披露制度和有效的監(jiān)督機(jī)制是取得公眾信任和尊重的關(guān)鍵。只有取得較多的民眾信任，慈善事業(yè)才會(huì)深入民心，提高非營利組織的人均擁有度，擴(kuò)展籌資渠道，增加非營利組織的捐贈(zèng)收入，幫助更多的人，擴(kuò)大其社會(huì)影響力。

參考文獻(xiàn)：

[1] 俞憲宗.政府失靈與市場失靈[J].學(xué)術(shù)論壇，2004，（6）.

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[4] 呂星.淺析中國非營利機(jī)構(gòu)的地位與作用[J].云南地理環(huán)境研究，1999，（S1）：60-70.

[5] 彼得德魯克.非營利組織的管理[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2009：30-60.

[6] 齊炳文.民間組織：管理·建設(shè)·發(fā)展[M].濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2001：2.

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[責(zé)任編輯 吳 迪]endprint