國家治理視野中的現(xiàn)代財政制度

馬蔡琛　黃鳳羽

摘 要：財政作為現(xiàn)代國家長治久安的制度保障，是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，也是這次全面深化改革的重點之一?，F(xiàn)代財政制度主要包括預(yù)算制度、稅收制度、事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三個方面。其核心要義在于，建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度體系；按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)的原則，完善現(xiàn)代稅收制度體系；遵循劃分事權(quán)、以支定收的思路，構(gòu)建現(xiàn)代政府間財政關(guān)系。

關(guān)鍵詞： 現(xiàn)代財政制度；政府預(yù)算制度；稅制改革；政府間財政關(guān)系

中圖分類號：F810.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2014）03-0005-05

通讀《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于深化財稅體制改革的內(nèi)容，成為特別引人注目的亮點。在習(xí)近平同志《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中，表述為“全面深化改革重點之一”的只有兩處，分別是：“這次全面深化改革，財稅體制改革是重點之一”；“司法改革是這次全面深化改革的重點之一”。[1]在改革開放新的歷史時期，財政被賦予了“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的功能定位，這充分體現(xiàn)了財政作為國家長治久安制度保障的重要性，明確了建立現(xiàn)代財政體系的改革方向，確定了2020年在包括財稅體制改革在內(nèi)的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果的時間表。

一、建立現(xiàn)代政府預(yù)算制度體系：全面規(guī)范、公開透明

（一）推進預(yù)算公開，打造陽光財政體系，實現(xiàn)“依法用好百姓錢”的政府理財目標(biāo)

在《決定》中關(guān)于“改進預(yù)算管理制度”的部分，開宗明義地指出，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，從而突顯了陽光財政建設(shè)的現(xiàn)代政府理財觀。公開透明是現(xiàn)代政府預(yù)算的重要特征，也是當(dāng)代各國財政管理的基本準(zhǔn)則之一。通俗地講，公共財政就是“以眾人之財，辦眾人之事”。其實，這句話并沒有說完整，后面還應(yīng)該有半句話——“眾人之事，當(dāng)由眾人來議定，應(yīng)讓眾人都知曉”。以“陽光預(yù)算”推進“責(zé)任政府”建設(shè)，從“預(yù)算公開”走向“政務(wù)公開”，進一步健全責(zé)任追究和財政問責(zé)機制，也大體勾勒出了一條重塑中國公共治理結(jié)構(gòu)的路線圖?；厥锥嗄陙砦覈袌鼋?jīng)濟建設(shè)的艱辛歷程，就公共治理而言，我們始終在探索著一條重塑政府治理結(jié)構(gòu)的基本線索。經(jīng)過多年的曲折探索，也大體明確了這樣一個改革目標(biāo)，那就是：通過消除政府的對外擴張性和內(nèi)部膨脹性，使其成為一個有限的而不是全權(quán)的、公正的而不是為利益集團服務(wù)的、廉潔的而不是腐敗的、效率的而不是低效的政府，從而實現(xiàn)現(xiàn)代民主法治國家“善治”（Good Governance）的客觀要求。[2]

在我國財稅體制改革的初期，為減少改革的成本和阻力，財政改革集中于那些解決難度相對較小或急需調(diào)整的制度和事項上，大體沿著“先收入改革、后支出改革”的路徑展開。這是符合我國財稅改革的歷史趨勢與邏輯結(jié)果的。20世紀(jì)90年代末期以來，新一輪政府預(yù)算改革的啟動，體現(xiàn)了中國財稅改革由以收入為核心的制度安排，轉(zhuǎn)向以支出為重點的預(yù)算管理改革?，F(xiàn)代預(yù)算制度作為公共財政的基本存在形式，是構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)性載體和平臺。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家的公共財政，就是在預(yù)算制度的約束和作用下，逐步確立與完善的。當(dāng)代中國預(yù)算改革所取得的核心成就，或許并非耳熟能詳?shù)牟块T預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等技術(shù)規(guī)程層面的具體改革舉措。中國公共預(yù)算改革最為動人心弦的成果，就在于找到了一條推進預(yù)算科學(xué)化、規(guī)范化、公開化、法治化的新路。這條新路上最為醒目的路標(biāo)就是——預(yù)算公開和陽光財政。

（二）建立跨年度預(yù)算平衡機制，調(diào)整預(yù)算審核重點，實施中長期財政規(guī)劃，實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展

從傳統(tǒng)的年度平衡走向跨年度的中期預(yù)算平衡，是未來中國預(yù)算治理結(jié)構(gòu)的重要變化之一。長期以來的預(yù)算決策過程，往往局限于年度預(yù)算平衡結(jié)果與赤字規(guī)模，這容易助長預(yù)算過程的短期行為傾向，而忽視了財政預(yù)算安排在中長期的可持續(xù)性。預(yù)算決策所覆蓋的時間維度過短，也導(dǎo)致了預(yù)算調(diào)整過于頻繁的“年年預(yù)算、預(yù)算一年”現(xiàn)象。近年來，年終突擊花錢、預(yù)算追加等問題日益受到社會普遍關(guān)注，這既有不可預(yù)見因素較多的客觀影響，也不乏預(yù)算決策過程與政策制定過程分離、預(yù)算編制精細(xì)化程度有待提升的管理因素。

通過引入跨年度預(yù)算平衡機制，在中長期時間尺度上，實現(xiàn)預(yù)算周期性平衡，將預(yù)算審核的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，引入中期財政規(guī)劃（如3～5年的中期預(yù)算框架），這將有助于公共財政體系的可持續(xù)發(fā)展，有利于預(yù)算政策、經(jīng)濟政策和公共政策的有序銜接。

（三）建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，有效實現(xiàn)政府性債務(wù)的風(fēng)險預(yù)警與防范

在政府會計和政府財務(wù)報告體系中，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的核算原則，既是近三十年來發(fā)達(dá)經(jīng)濟體財政管理變革的普遍趨勢，也是國內(nèi)學(xué)術(shù)界與實務(wù)部門討論了多年的熱點話題。在建設(shè)現(xiàn)代財政制度的改革藍(lán)圖中，明確了權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府資產(chǎn)、負(fù)債計量原則，應(yīng)該說是一個較具突破性的重要舉措。

在現(xiàn)時的中國，因地方融資平臺而引致的政府性債務(wù)及其風(fēng)險防范，已成為一個備受關(guān)注的話題。當(dāng)前對于政府性債務(wù)問題的分析，大多聚焦于財政收支的流量問題，而對于政府資產(chǎn)與負(fù)債的存量配比問題關(guān)注不夠。而政府性資產(chǎn)（尤其是凈資產(chǎn)）的規(guī)模，對于債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)測與預(yù)警，才更具應(yīng)用價值和預(yù)警效果。

政府會計作為“政府的商務(wù)語言”，是政府資產(chǎn)負(fù)債計量與核算的基本載體，而我國現(xiàn)行的以收付實現(xiàn)制為計量基礎(chǔ)的政府會計和財務(wù)報告體系，只能反映資金的流量，無法全面反映“欠人人欠”的各類債權(quán)債務(wù)關(guān)系，更難以準(zhǔn)確測算和推演資產(chǎn)存量。加之，目前行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)仍舊不計提折舊，還會進一步導(dǎo)致政府資產(chǎn)凈值的不實。就國際視野而言，20世紀(jì)90年代以來，多數(shù)發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家基于改善政府績效的考慮，逐步將傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制政府會計，改為權(quán)責(zé)發(fā)生制，并相應(yīng)改革了財務(wù)報告體系。[3]國際貨幣基金組織2001年發(fā)布的《政府財政統(tǒng)計手冊》中，對于政府經(jīng)濟事項的記錄時間，也已改為采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算原則。

在全面深化財稅體制改革中，果斷地提出建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，這不僅有利于建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制，也有助于從國際比較的視野中防范主權(quán)債務(wù)風(fēng)險。

（四）突顯預(yù)算法的權(quán)威性，取消重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的做法，克服預(yù)算管理“碎片化”的現(xiàn)象

長期以來，基于具體國情與歷史慣性等多種因素，我國《農(nóng)業(yè)法》、《教育法》、《科技進步法》等法律規(guī)定，本類型公共支出的財政投入應(yīng)達(dá)到財政經(jīng)常性收入或國內(nèi)生產(chǎn)總值的一定比例。某些部門法甚至采取了“一刀切”的方式，要求各級財政均應(yīng)按照某種固化的比例，保持法定支出的增長。①[4]這種做法既沒有考慮到預(yù)算法的嚴(yán)肅性和財政體系的承受能力，又變相肢解了預(yù)算的整體性和統(tǒng)一性。

就公共治理結(jié)構(gòu)而言，政府預(yù)算管理的職能是不容肢解的。在預(yù)算資源配置問題上，《預(yù)算法》應(yīng)該擁有最高的法律權(quán)威，不應(yīng)因凌駕于《預(yù)算法》之上的部門法而割裂預(yù)算資源配置的統(tǒng)籌規(guī)劃和通盤考慮。在我國社會轉(zhuǎn)型時期，盡管教育、農(nóng)業(yè)、科技等支出領(lǐng)域，確實屬于需要優(yōu)先發(fā)展的重要事項，但這種重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的做法，既影響了《預(yù)算法》的權(quán)威性，也忽視了公共財政體系的可持續(xù)承載能力。在深化財稅體制改革的方案設(shè)計中，明確了“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”。就預(yù)算治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化而言，這是一個重要的進步，既符合政府預(yù)算決策的統(tǒng)籌兼顧與保障重點原則，又彰顯了現(xiàn)代預(yù)算治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向。

二、完善現(xiàn)代稅收制度體系：統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)

稅收法定主義是現(xiàn)代國家治理的重要基石之一，稅收制度體系的規(guī)范化與公正性，也是厘清政府與市場邊界的內(nèi)在要求和重要標(biāo)志。按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進公平競爭的原則，進一步完善稅收制度與稅收征管體系，構(gòu)成了建設(shè)現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。在這次全面深化財稅體制改革中，完善稅收制度主要包括這樣幾個方面的內(nèi)涵：

（一）逐步強化按要素征稅，提高直接稅比重

綜觀世界各國稅制演進的歷程，包括增值稅在內(nèi)的流轉(zhuǎn)稅，是與工業(yè)革命以來社會化生產(chǎn)分工明確、產(chǎn)品流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)清晰的產(chǎn)業(yè)組織形式相適應(yīng)的。隨著信息革命和“后工業(yè)化”時代的到來，尤其是網(wǎng)絡(luò)交易的蓬勃發(fā)展，使得商品的流轉(zhuǎn)過程日益多樣化、復(fù)雜化，這必然導(dǎo)致傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)稅課征模式，因難以追蹤生產(chǎn)和消費過程、課稅環(huán)節(jié)與征稅節(jié)點日趨模糊，而愈發(fā)不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展之變化。因此，通過強化按要素征稅，逐步提高直接稅比重，體現(xiàn)了后工業(yè)化時代的市場交易方式變革之于稅收制度優(yōu)化的內(nèi)在要求。

2013年4月，國務(wù)院常務(wù)會議決定，進一步擴大交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營改增”試點。營業(yè)稅的未來命運，已基本鎖定為并入增值稅。伴隨著營業(yè)稅這一地方稅的主體稅種轉(zhuǎn)化為作為共享稅的增值稅，運行了將近20年的分稅制財政體制，如何做出相應(yīng)調(diào)整，已成為中國現(xiàn)代財政制度建設(shè)的攻堅之役。

在現(xiàn)行分稅制體制下，真正納入分稅視野的主要是增值稅和所得稅（包含企業(yè)所得稅和個人所得稅），增值稅和營業(yè)稅加總，占到了我國全部稅收收入的40%以上。②“營改增”之后，如果按照原稅負(fù)大致穩(wěn)定測算，納入營業(yè)稅以后的增值稅，將呈現(xiàn)“一稅獨大”的局面。這不僅會因地方稅已無主體稅種，而導(dǎo)致現(xiàn)行中央與地方的分稅格局難以為繼，也將加劇整體稅制結(jié)構(gòu)對于單一稅種的嚴(yán)重依賴，其宏觀風(fēng)險不容忽視。[5]因此，在完善地方稅體系的同時，還需要重新謀劃稅制結(jié)構(gòu)中的主體稅種，從而最終實現(xiàn)1994年稅制改革就已明確的流轉(zhuǎn)稅（間接稅）與所得稅（直接稅）并重的雙主體稅制結(jié)構(gòu)。

（二）清理規(guī)范稅收優(yōu)惠，打造公平競爭的營商環(huán)境

稅制的統(tǒng)一與規(guī)范，區(qū)域性稅收政策的日趨淡化，這是完善現(xiàn)代市場體系的內(nèi)在要求。從謀求區(qū)域性稅收優(yōu)惠的“政策洼地”式的惡性競爭，走向提升地方公共服務(wù)水平，打造公平競爭的良好營商環(huán)境，已成為一個不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展方向。因此，需要加強對稅收優(yōu)惠（特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策）的規(guī)范管理，稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，打造稅政統(tǒng)一、競爭有序的市場營商環(huán)境，促進各類生產(chǎn)要素的合理流動與優(yōu)化配置。

（三）地方稅源建設(shè)應(yīng)與地方政府職能相適應(yīng)

如果說稅收制度要素的設(shè)計是政府對企業(yè)、個人等市場主體進行宏觀調(diào)控的有效手段，那么地方稅源結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，就是中央政府對地方政府施以影響的無形之手。當(dāng)?shù)胤蕉愺w系確定之后，凡是有助于地方財源建設(shè)的，經(jīng)常能得到地方政府的高度關(guān)注，比如地價和房價；反之，無關(guān)地方財源建設(shè)的職能，很容易被有意無意地忽視，諸如社會保障、促進消費。因此，在新一輪稅制改革啟動之際，不妨借地方稅源結(jié)構(gòu)重塑之機，推動地方政府職能的完善。[6]比如，如果想讓地方政府降低對土地的熱情，就必須切斷地方政府從土地取得財政收入的路徑。因此，房產(chǎn)稅在當(dāng)前似乎暫不宜作為地方主體稅種的近期選擇。再比如，為了鼓勵地方政府刺激本地消費，就可以將消費（或零售）環(huán)節(jié)的稅收劃歸地方。

分稅制體制下，地方政府的“財力”與“事權(quán)”需要相互匹配，其中的“事權(quán)”，不僅意味著地方政府的支出責(zé)任，更應(yīng)該能夠體現(xiàn)其“能動地”進行決策、管理與服務(wù)的權(quán)力。地方主體稅種的建立，應(yīng)限制在地方的這一事權(quán)范圍之內(nèi)，凡是具有全局影響的，相應(yīng)稅源應(yīng)由中央政府掌握。由此分析社會生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈，越是比較前端的環(huán)節(jié)，越應(yīng)該作為中央稅，而越接近末端的環(huán)節(jié)，由于其外溢性較低，可以更多地作為地方稅源。[6]

仍以刺激消費為例。作為拉動經(jīng)濟增長的三駕馬車，中國的消費，特別是國內(nèi)消費，多年來不盡如人意。是國人沒有消費能力嗎？看看2013年“十一”黃金周期間“中國人消費能力讓中東土豪相形見絀”的報道，人均消費8000英鎊，難怪世界各大賣場越來越多地提供中文導(dǎo)購。當(dāng)前，人們越來越熟悉利用稅收政策制造出“洼地效應(yīng)”吸引投資，這一思路同樣也可以運用于促進消費。如果將消費環(huán)節(jié)的稅收作為地方稅源，并允許地方政府決定其征稅比例，那么為了使外地購買力有方便的交通、更舒適的購物環(huán)境，地方政府會加大地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度；為了使本地商家更具有價格優(yōu)勢，地方政府也可能會考慮降低地方稅水平。而所有的這些決策，并不會對社會生產(chǎn)造成沖擊，也符合國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展的方向。其結(jié)果是，中央政府的宏觀調(diào)控能力得到了保證，地方政府也做好了自己的事情。

三、構(gòu)建現(xiàn)代政府間財政關(guān)系：劃分事權(quán)、以支定收

始于1994年的分稅制財政體制，是中國政府間財政關(guān)系的奠基性改革，“是一個長治久安的基礎(chǔ)”，③構(gòu)建了相對穩(wěn)定的中央與地方收入分配關(guān)系。但是，當(dāng)時各級政府間的支出責(zé)任劃分基本上延續(xù)了原有做法，劃分得不明確，特別是涉及全局性資源配置的支出責(zé)任，大量劃分給省及省以下政府。[7]從這個意義上講，現(xiàn)行分稅制的問題，就在于地方政府收入與其支出責(zé)任不對稱。[8]1994年的分稅制改革，在經(jīng)歷了漫長的“中場休息”之后，終于重啟了規(guī)范事權(quán)與支出責(zé)任一翼的未竟事業(yè)。

長期以來，在政府間財政關(guān)系問題上，各級政府傾注了更多精力在其收入一翼，而忽視了事權(quán)與支出責(zé)任一翼的科學(xué)劃分，從而導(dǎo)致財政轉(zhuǎn)移支付所涉及的資金，在中央與地方政府之間縱橫交錯的流轉(zhuǎn)過程，缺乏有序的運行軌道與道路規(guī)則。各級政府之間的財政資金轉(zhuǎn)移支付，其測算依據(jù)與最終結(jié)果，不僅普通公眾難于了解，即便是地方政府之間對彼此資金配給的詳細(xì)狀況也互不知曉，具有較為濃厚的“暗箱操作”色彩。按照“以收定支”的慣性思維，地方政府過于關(guān)注財政收入的增長，而忽視了公共服務(wù)等支出責(zé)任的有效履行，由此導(dǎo)致征收“過頭稅”、土地財政、融資平臺債務(wù)等一系列問題。在構(gòu)建現(xiàn)代政府間財政關(guān)系的改革方案中，進一步明確了建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，彰顯了從劃分事權(quán)，到明確支出責(zé)任，再到以支定收的構(gòu)建政府間財政關(guān)系的邏輯次序。

就未來中國現(xiàn)代財政制度體系的縱向預(yù)算資源分布而言，在確定相應(yīng)事權(quán)與支出責(zé)任的前提下，還可以考慮將地方分享的增值稅收入，根據(jù)人口、社會商品零售額等客觀因素在地區(qū)之間重新分配。在此基礎(chǔ)上，針對地方政府因履行相應(yīng)支出責(zé)任而產(chǎn)生的財力缺口，可以通過完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制以及相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，來加以解決。一般性轉(zhuǎn)移支付的增長機制，需要根據(jù)人口等客觀因素，設(shè)計統(tǒng)一公式進行分配，真正實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金分配的公開透明。這種從“以收定支”向“劃分事權(quán)、以支定收”的思路調(diào)整，將有助于從根本上遏制地方政府的投資沖動與政績壓力，切實推動公共服務(wù)均等化，從而最終實現(xiàn)建設(shè)現(xiàn)代國家財政制度體系的改革目標(biāo)。

注釋：

① 例如，2002 年修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》“農(nóng)業(yè)投入與支持保護”一章中，進一步明確了中央和地方財政對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度要求。將此前規(guī)定的“國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度”，更改為“中央和縣級以上地方財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度”。然而，該規(guī)定在細(xì)化各級政府財政支農(nóng)責(zé)任的同時，也存在著某些過于片面之處。對于眾多副省級以上城市的中心城區(qū)而言，其作為一級獨立的縣級以上地方財政，用于農(nóng)業(yè)投入的增幅也同樣需要高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度，但是這些城市已經(jīng)進入城市化的較高級階段，在其中心城區(qū)已沒有相應(yīng)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，這些“依法安排”的農(nóng)業(yè)支出難免造成某種浪費。

②據(jù)測算，國內(nèi)增值稅（不包括進口環(huán)節(jié)增值稅）和營業(yè)稅分別占2012年全國稅收收入的26.26%和15.65%。數(shù)據(jù)來源：《關(guān)于 2012 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013 年中央和地方預(yù)算草案的報告》之附表1《2012年全國公共財政收入情況》。

③朱镕基：《整頓財稅秩序嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律強化稅收征管加快財稅改革》（1993年7月3日）。資料來源：《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》，人民出版社1993年版。

參考文獻(xiàn)：

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