我國(guó)人大立法辯論制度的建構(gòu)

劉忠偉　林蕾

摘 要：與國(guó)外議會(huì)立法相比，我國(guó)人大立法缺乏辯論程序是長(zhǎng)久以來(lái)普遍存在的現(xiàn)象，這主要受制于歷史、制度和觀念因素的制約。建立我國(guó)人大立法辯論制度既具有現(xiàn)實(shí)必要性，也具有理論和實(shí)踐層面的可行性。我國(guó)人大立法辯論制度的建構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注辯論原則、范圍和規(guī)則的設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：人大會(huì)議；人大代表；辯論

中圖分類(lèi)號(hào)：D901 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）14-0288-03

“立法辯論，一般是指在法案審議的過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)成員依據(jù)議事規(guī)則就一項(xiàng)立法動(dòng)議的內(nèi)容進(jìn)行正式討論、爭(zhēng)辯和表決的活動(dòng)?！盵1]起源于英國(guó)的立法辯論制度當(dāng)前已為大多數(shù)國(guó)家所借鑒和模仿，辯論成了西方議會(huì)重要功能發(fā)揮的關(guān)鍵機(jī)制。反觀我國(guó)人大立法程序，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)人大立法的過(guò)程中沒(méi)有設(shè)置辯論程序。盡管一些地方人大在立法中偶爾發(fā)生一些辯論，但因不是發(fā)生在法案審議會(huì)議，也不是在人大代表之間展開(kāi)，因此并不是嚴(yán)格意義上的立法辯論。建立人大立法辯論制度能夠使代表的不同觀點(diǎn)產(chǎn)生碰撞，強(qiáng)化其履職能力，不僅有利于提高法案的審議質(zhì)量，也是創(chuàng)新我國(guó)人民代表大會(huì)制度的重要突破口。

一、我國(guó)人大立法缺乏辯論制度的原因

雖然在我國(guó)有些地方人大立法過(guò)程中偶爾有辯論情況出現(xiàn)，但不是常態(tài)性和有序的。缺少辯論制度，不僅難以保障立法質(zhì)量的提高，而且削弱了人大立法實(shí)際運(yùn)作的民主性和權(quán)威性?？傮w而言，我國(guó)人大立法缺乏辯論制度造的原因有很多，其中歷史、制度、觀念因素最為突出。

（一）歷史原因

我國(guó)人民代表大會(huì)制度是在經(jīng)濟(jì)、文化相對(duì)落后的建國(guó)初期建立的。1989年4月4日公布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》并沒(méi)有對(duì)人大議事或立法進(jìn)行辯論予以明確表述，而僅僅對(duì)人大代表發(fā)言做了時(shí)間和程序上的規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)全國(guó)入民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》于1987年11月24日公布實(shí)施，并于2009年4月24日進(jìn)行了首次修改，但修改前和修改后的法律條文中也都僅對(duì)“討論”進(jìn)行了規(guī)定。由于人大議事規(guī)則沒(méi)有引入辯論機(jī)制，導(dǎo)致人大立法過(guò)程中不同階層群體的意見(jiàn)得不到充分的闡述與論證，對(duì)科學(xué)立法和民主立法的推動(dòng)作用也極其有限，導(dǎo)致一些法律法規(guī)在具體執(zhí)行過(guò)程中遇到各種不可預(yù)知的情況。如果人大在立法過(guò)程中能夠組織辯論，將立法與論證有效地結(jié)合，立法草案通過(guò)不同利益團(tuán)體的辯論，再經(jīng)各方審議后得出的法律法規(guī)，在實(shí)際實(shí)行中就會(huì)得倒很好的執(zhí)行。但事實(shí)上，這一點(diǎn)自建國(guó)至今一直沒(méi)有引起重視。

（二）制度原因

1.人大會(huì)議的會(huì)期較短。按照憲法和相關(guān)人民代表大會(huì)組織法的規(guī)定，人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)行使的職權(quán)有15項(xiàng)之多，比如選舉、立法、審議報(bào)告、審查和批準(zhǔn)計(jì)劃執(zhí)行報(bào)告、審查和批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)算等，但立法在諸多事項(xiàng)中所占的比例較少。從外，我國(guó)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，全國(guó)人大每年舉行一次會(huì)議，會(huì)議于每年第一季度舉行，實(shí)際上全國(guó)人大會(huì)期一般為14天左右。隨著“從簡(jiǎn)風(fēng)”刮起，人大會(huì)議的會(huì)期也在壓縮，甚至一些地方人大的會(huì)期壓縮到4天、3天，更有的地方只有1天半的時(shí)間。人大會(huì)期的長(zhǎng)短直接影響著人大會(huì)議的質(zhì)量，會(huì)期一短，導(dǎo)致一些法案沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的論證而草草地通過(guò)或被否定，立法程序給人們形成了走過(guò)場(chǎng)的印象。

2.人大代表的局限性。首先，我國(guó)人大代表是由選舉產(chǎn)生的，且大多數(shù)代表為兼職，容易出現(xiàn)角色難以置換和角色沖突的情況。人大代表往往多集中于政府機(jī)關(guān)、軍隊(duì)，其所代表的階層利益也有局限。人大代表往往多集中于政府機(jī)關(guān)、軍隊(duì)，其代表多有局限。其次，由于人大代表人員數(shù)量眾多，且素質(zhì)參差不一，對(duì)議案的提出、議題的調(diào)研都難以保障，更何況是發(fā)言和辯論。再次，立法是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，人大代表中法學(xué)專(zhuān)業(yè)出身的人數(shù)比例較小，對(duì)法案議題的辯論自然也很難有效展開(kāi)。

3.人大代表數(shù)量多。從第六屆全國(guó)人大至第十二屆全國(guó)人大，每屆的人大代表都在3 000人左右，包含中國(guó)各地區(qū)、各民族、各行業(yè)的代表。因人數(shù)眾多，不要說(shuō)辯論，就是各個(gè)代表發(fā)言都需要很多時(shí)間?，F(xiàn)有全國(guó)人大代表的數(shù)量較多，每一個(gè)代表均進(jìn)行發(fā)言和辯論并不現(xiàn)實(shí)，尤其在人民代表大會(huì)全體大會(huì)上更是如此，所以應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減少人大代表的數(shù)量。

（三）觀念原因

我國(guó)傳統(tǒng)文化思想觀念影響著人們，中國(guó)人傳統(tǒng)觀念認(rèn)為辯論是出真理的途徑，無(wú)論道教還是佛教講究的是“以和為貴”，從流傳下來(lái)的俗語(yǔ) “禍從口出”、“言多必失”、“訥于言而敏于行”可見(jiàn)中國(guó)人傳統(tǒng)思想中，公開(kāi)的辯論不是君子的行徑。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，西方議會(huì)辯論的實(shí)況也對(duì)我國(guó)產(chǎn)生了不利影響。一些西方國(guó)家在議會(huì)立法辯論時(shí)，一方正在發(fā)言時(shí)，另一方卻大聲喧嘩、指責(zé)、抗議甚至發(fā)生肢體沖突的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。盡管西方國(guó)家議會(huì)辯論在一定程度上體現(xiàn)了民主性，但仍不能掩蓋其虛偽的本質(zhì)。其黨派之間、兩院之間雖有一些協(xié)商與讓步，但在多數(shù)情況下是不同黨派和利益集團(tuán)之間利用之爭(zhēng)，并非真正代表大多數(shù)人的利益。正如德國(guó)學(xué)者卡爾·施米特所說(shuō)，“各政黨并不是面對(duì)面地討論意見(jiàn)，而是作為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的權(quán)勢(shì)集團(tuán)，算計(jì)著自己的利益和掌權(quán)機(jī)會(huì)”；“辯論變成了空洞的形式” [2]?？傮w上可以說(shuō)，西方議會(huì)的立法辯論是假民主，其多黨制、“三權(quán)分立”的特征與我國(guó)現(xiàn)實(shí)的國(guó)情和政情也是嚴(yán)重不符的[3]。

二、建立我國(guó)人大立法辯論制度的必要性和可行性

（一） 建立我國(guó)人大立法辯論制度的必要性

在西方國(guó)家，立法辯論具有多元形式價(jià)值和目的價(jià)值，盡管其價(jià)值的彰顯會(huì)受到諸多因素的阻礙[4]。但作為議會(huì)議事程序的核心構(gòu)成要是，立法辯論制度不僅是一項(xiàng)法定的獨(dú)立程序，而且是保證法案民主化、科學(xué)化、理性化的制度基礎(chǔ)。

1.促進(jìn)立法質(zhì)量的提高。在立法過(guò)程中，每個(gè)代表都可以而且有權(quán)通過(guò)辯論來(lái)說(shuō)服其他人接受自己的觀點(diǎn)，使自己的觀點(diǎn)變成大多數(shù)代表的共同觀點(diǎn)。但我國(guó)的人大會(huì)議過(guò)程在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，不要說(shuō)沒(méi)有辯論，就連大會(huì)發(fā)言也不多，即使是發(fā)言也是按順序的程式化發(fā)言，這無(wú)疑不利于立法質(zhì)量的提高?！盀樘岣吡⒎▽徸h質(zhì)量，從立法技術(shù)的角度，應(yīng)該采取對(duì)法律草案提修正案的審議方法和逐條辯論表決的辦法，只有這樣，對(duì)每一法律條文的審議才會(huì)認(rèn)真精細(xì)，產(chǎn)生高質(zhì)量的法律?！盵5]endprint

2.實(shí)現(xiàn)立法民主，體現(xiàn)立法為民。立法辯論制度可以使人大立法決策更好的代表人民的根本利益。民主集中制是人民代表大會(huì)的組織原則，而辯論作為一種體現(xiàn)民主的形式，無(wú)疑為人大立法的決策提供了新的平臺(tái)，能夠使人大會(huì)議具有廣泛的民主性和代表性。通過(guò)辯論，防止出現(xiàn)部分權(quán)力群體有目的的保護(hù)傾向，使制定法律真正地做到“公開(kāi)、公平、公正”，立法過(guò)程和立法結(jié)果都能真正地體現(xiàn)人民的意志。

3.有效協(xié)調(diào)立法過(guò)程中的利益沖突。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然人們的物質(zhì)生活需要已相當(dāng)豐富，但由于社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生著變革，代表不同利益的社會(huì)階層的價(jià)值觀念也必然發(fā)生變化。在社會(huì)利益關(guān)系更趨復(fù)雜的今天，利益沖突也日趨明顯。作為人民代表機(jī)關(guān)和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大的重要職責(zé)就是通過(guò)對(duì)國(guó)家重要事項(xiàng)的決議反映和代表人民利益，協(xié)調(diào)社會(huì)各個(gè)利益關(guān)系。在立法過(guò)程中也是如此，需要人大對(duì)立法利益沖突進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。在人大法案審議過(guò)程中引入辯論制度，不僅可以把社會(huì)各階層和利益團(tuán)體對(duì)立法的意見(jiàn)表達(dá)出來(lái)，而且能夠通過(guò)辯論使制定出來(lái)的法律法規(guī)更符合和代表最廣大人民的根本利益。

4.推進(jìn)決策更加科學(xué)?？茖W(xué)化的立法決策離不開(kāi)辯論，辯論能使立法決策符合大多數(shù)人們的利益，更符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律。把辯論制度引入到我國(guó)人大立法程序中，能夠促使人大代表在決策法案前能夠讓不同階層的代表充分地表達(dá)其意見(jiàn)，通過(guò)更深入的調(diào)研和科學(xué)的論證，發(fā)現(xiàn)法案深層的矛盾問(wèn)題和根本，減少?zèng)Q策的失誤，提高決策的科學(xué)性。

（二）建立我國(guó)人大立法辯論制度的可行性

1.理論基礎(chǔ)。從法理的角度看，立法辯論體現(xiàn)了議事的民主性和合法性，而且立法辯論制度的符合法治中國(guó)建設(shè)的基本精神和內(nèi)在要求。我國(guó)人大代表是由人民民主選舉產(chǎn)生的，憲法在賦予了人大代表權(quán)利的同時(shí)也賦予了人民監(jiān)督人大會(huì)議和人大代表的權(quán)力。所以，建立人大立法辯論制度是人大代表落實(shí)憲法權(quán)利的具體體現(xiàn)和重要途徑，對(duì)我國(guó)政治文明、民主協(xié)商和科學(xué)立法所起到的推動(dòng)作用也是巨大的。

2.實(shí)踐基礎(chǔ)。世界上大多數(shù)民主國(guó)家都采用了議會(huì)立法辯論制度。目前，我國(guó)大多數(shù)省市都建立了聽(tīng)證制度等制度，擴(kuò)大了公民參政的途徑，民主理念漸入人心。我國(guó)致力于建設(shè)民主政治和法治國(guó)家，并且在全國(guó)人大會(huì)議上多次明確強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大公民有序的政治參與”、“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度”。加之人們的文化素質(zhì)普遍的提高，使人大立法引入辯論機(jī)制具有較大的可能性。隨著對(duì)人大立法引入辯論制度呼聲越來(lái)越高，近些年一些地方人大嘗試在立法環(huán)節(jié)引入辯論制度，并取得了良好的效果。如2006年10月《福建省物業(yè)管理?xiàng)l例（草案）》立法聽(tīng)證會(huì)上的辯論、2008年9月《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)無(wú)線電管理調(diào)理（草案）》立法聽(tīng)證會(huì)上的辯論、2009年7月《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例（草案）》的公開(kāi)辯論會(huì)、2012年11月《廣州市社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)條例》網(wǎng)上立法聽(tīng)證辯論會(huì)等。事實(shí)證明，人大立法過(guò)程中引入辯論機(jī)制是可行的。

三、我國(guó)人大立法辯論制度之構(gòu)想

要使我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)的立法工作能夠與現(xiàn)有國(guó)情與時(shí)俱進(jìn)，與日益增長(zhǎng)的民主要求相適應(yīng)，就應(yīng)對(duì)各級(jí)人大會(huì)的議事程序進(jìn)行改革，其中建立立法辯論制度是非常有必要的。我們可以借鑒英美等西方議會(huì)立法辯論的的做法和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行該制度的移植和整合，使其適合中國(guó)人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)和性質(zhì)，進(jìn)而建立中國(guó)特色的人大立法辯論制度。

（一）立法辯論的原則

確立立法辯論的原則是提高議事的效率，避免議題過(guò)于分散和混亂、議題跑題的重要保障。立法辯論原則是在人大代表在立法辯論過(guò)程中應(yīng)遵循的基本原則，其中以下幾方面的原則必不可少。

1.合法原則。首先是辯論主體的合法，辯論的組織者、參與人應(yīng)具有辯論的資格。其次是辯論程序的合法。辯論的流程合法能保證辯論主體的行為是符合法律規(guī)定的，從而保證辯論的結(jié)果合法有效的。

2.公開(kāi)原則。公開(kāi)可以提升人大立法辯論的透明度。辯論的整個(gè)過(guò)程應(yīng)向社會(huì)全部公開(kāi)，不僅允許社會(huì)公眾依法依程序參與辯論旁聽(tīng)，也允許媒體進(jìn)行實(shí)時(shí)報(bào)道，辯論的結(jié)果同時(shí)也公開(kāi)。

3.平等原則。人大代表中有官員代表和平民代表，在立法辯論中應(yīng)拋去身份與地位，雙方都是平等的，平等是辯論的基礎(chǔ)，只有平等的辯論才能最大體現(xiàn)辯論的真正價(jià)值。

4.言論免責(zé)原則。參加立法辯論的代表在辯論過(guò)程中的言論免責(zé)，不能追究其法律責(zé)任。只有對(duì)辯論的代表實(shí)施免責(zé)，免除了代表的后顧之憂(yōu)，才能使代表在辯論中把各方的訴求得以充分的表達(dá)。

5.一事不再辯原則。同屆立法會(huì)議辯論過(guò)的辯題，無(wú)論什么原因一經(jīng)辯論結(jié)束就不再次辯論。一事不再辯原則，有利于提高人大立法的效率和維護(hù)立法程序的權(quán)威。

（二）立法辯論的范圍

確立立法辯論的范圍即明確在什么場(chǎng)合就哪些議題可以進(jìn)行辯論，這需要考慮以下3個(gè)因素：首先，中國(guó)人大和人大常委會(huì)會(huì)期普遍較短，人大代表大部分是兼職的，基于此情況辯論的范圍不宜過(guò)寬；其次，人民代表大會(huì)代表人數(shù)過(guò)多，會(huì)議議題比較多，在代表大會(huì)上開(kāi)展辯論也不大現(xiàn)實(shí)；再次，根據(jù)法案審議的階段，在大會(huì)和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)都可以進(jìn)行辯論。

當(dāng)前我們更應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是人大常委會(huì)的辯論制度建立，因?yàn)槿舜蟮拇蟛糠至⒎ǘ际怯善涑Ｎ瘯?huì)負(fù)責(zé)完成的。人大常委會(huì)立法會(huì)議上，容易產(chǎn)生不同意見(jiàn)的主要是立法中的焦點(diǎn)問(wèn)題，如立法的必要性、可行性、可能性和合理性等，而在事項(xiàng)上諸如人們關(guān)注的收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療改革、教育改革等熱點(diǎn)問(wèn)題都應(yīng)列入辯論的范圍。

（三）立法辯論的規(guī)則

立法辯論制度的具體規(guī)則設(shè)計(jì)是一個(gè)核心問(wèn)題，也是保障立法辯論實(shí)效的關(guān)鍵問(wèn)題。筆者認(rèn)為，立法辯論制度的規(guī)則設(shè)計(jì)可參照國(guó)外議會(huì)：以動(dòng)議作為辯論的開(kāi)端，以表決最為辯論的終結(jié)，以發(fā)言?xún)?nèi)容和時(shí)間控制作為辯論的導(dǎo)向，以發(fā)言次序和會(huì)議秩序作為辯論的要求。具體而言，我國(guó)立法辯論制度的規(guī)則可以包括以下幾個(gè)方面：endprint

1.辯論次序。發(fā)言須經(jīng)辯論主持人許可，其他人不可隨意發(fā)言。在辯論的發(fā)言階段，由辯論主持人決定代表的發(fā)言次數(shù)和順序，同一時(shí)段內(nèi)只允許有一位代表發(fā)言，其他代表一般不得打擾。自由辯論時(shí)由辯論主持人根據(jù)情況具體掌控，防止辯論一方占用全部時(shí)間。

2.辯論形式。辯論人應(yīng)站立發(fā)言而且要脫稿發(fā)言，因?yàn)樽l(fā)言不能引起大家的關(guān)注，照念發(fā)言稿與辯論的主旨不符。同時(shí)，不照念發(fā)言稿雖然對(duì)我國(guó)部分人大代表而言具有一定的難度，也對(duì)辯論人員的綜合素質(zhì)提高帶來(lái)了考驗(yàn)，但長(zhǎng)久看來(lái)這對(duì)于有效推進(jìn)辯論人員整體能力提高大有裨益。

3.辯論內(nèi)容。辯論一詞的基本含義要求辯論的主體必須圍繞一個(gè)主題進(jìn)行發(fā)言，自說(shuō)自話(huà)根本無(wú)法形成辯論。因此，在人大立法過(guò)程中的每次辯論，必須要求人大代表必須圍繞一個(gè)特定的辯題發(fā)言，不能各說(shuō)各話(huà)內(nèi)容脫離辯題。

4.辯論時(shí)間。由于人大代表的人數(shù)較多，人大會(huì)議的時(shí)間不足以保障每個(gè)代表都充分發(fā)言，因此對(duì)發(fā)言時(shí)間予以限制是必要的。目前，全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)的議事規(guī)則中對(duì)會(huì)議發(fā)言時(shí)間己有相關(guān)規(guī)定，辯論發(fā)言的時(shí)間可以遵守這個(gè)規(guī)定，但進(jìn)行細(xì)化效果會(huì)更好。

5.遵守辯論紀(jì)律。在立法辯論中，發(fā)言的人大代表必須嚴(yán)格遵守會(huì)議紀(jì)律，做到文明、有序和相互尊重，即使?fàn)幷撛偌ち遥膊豢芍苯右只蜷g接地辱罵或譏諷辯論對(duì)手，更不允許用言語(yǔ)進(jìn)行人身攻擊。凡是有違反紀(jì)律的人，主持人有權(quán)給予其警告、驅(qū)逐。

6.辯論表決。表決是立法辯論的終結(jié)的表現(xiàn)形式，也是立法辯論之后的一個(gè)重要階段，原則上所有的辯論都應(yīng)該進(jìn)行表決，除非出現(xiàn)辯論后一致同意的情況。至于表決的形式，可以采用我國(guó)常有的投票方式、舉手方式方式，這可以由主持人根據(jù)情況予以決定。鑒于立法辯論的特殊性，從嚴(yán)肅性的角度來(lái)看，建議采用投票表決的方式。

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[責(zé)任編輯 王 莉]endprint