云南省省級財政專項資金管理問題研究

袁牡丹

摘 要：財政專項資金作為財政資金的重要組成部分，在中國政府的宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整和社會經(jīng)濟建設(shè)等各方面起到?jīng)Q定性的作用，能否管好、用好，不僅關(guān)系到黨和國家方針政策的貫徹落實，關(guān)系到國民經(jīng)濟能否真正平穩(wěn)較快地發(fā)展，而且直接影響到人民群眾能否真正享受到經(jīng)濟發(fā)展所帶來的成果。通過分析云南省財政專項資金在立項、撥付、使用、審計、評估等方面的現(xiàn)狀，并借鑒國內(nèi)外的成功事例和經(jīng)驗，總結(jié)相關(guān)學(xué)者提出的合理建議，在此基礎(chǔ)上針對性地提出適合云南省省情的具體措施，以期能提高專項資金支出效益。

關(guān)鍵詞：財政；專項資金；管理

中圖分類號：F812.2 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）14-0180-02

一、研究意義

近些年來，伴隨著國家財政收入的連年快速增加，財政部門安排的專項資金也水漲船高，同時資金的管理水平亦不斷提高，有助于促進國家各項事業(yè)的快速穩(wěn)定發(fā)展。然而從財政審計和監(jiān)督的情況來看，財政專項資金的運作管理存在不少的問題，例如，管理的精細化、規(guī)范化程度還不夠高；管理的方法、手段和制度仍然存在很多缺陷等。比如，為了將財政專項資金轉(zhuǎn)移到賬外，私自增設(shè)“小金庫”、“賬外賬”；一些地方政府受利益的驅(qū)動，虛報項目，使得項目又多又雜；私自擴大專項資金的申報額以防止多報少批；專項資金的使用績效低下；擠占、挪用資金的現(xiàn)象屢見不鮮；資金監(jiān)管不利等等。由于存在上述這些問題，使得財政專項資金的供求矛盾加劇，同時資金的使用效益也降低了，更重要的是制約了政府集中財力辦大事、宏觀調(diào)控財政資金的能力，從而對社會事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了不小的影響。財政專項資金運作管理的加強，資金使用效益的提高具有十分重大的意義。它對于財政保障能力的提高，財政專項資金供需矛盾的緩解有巨大的推動作用。

二、云南省財政專項資金管理使用中存在的問題

1.專項資金立項、申報、審批、執(zhí)行、監(jiān)管等欠規(guī)范。長期以來，專項資金的有效性依賴于規(guī)范的資金管理辦法。但是，從目前的情況看，專項資金的管理仍存在一定的漏洞。據(jù)統(tǒng)計，2012年中央下達云南省438個項目，其中，按相關(guān)要求確定管理辦法的有258個，占58.9%；省級管理模式與中央管理模式一致的有170個，占38.8%；而105個項目仍然缺少單獨制定的專項資金管理辦法，占項目總數(shù)的24%。資金管理辦法的缺失使得專項資金的使用缺乏制度保障，難以實施有效監(jiān)管。

對于財政專項資金管理方面存在的問題，首先是缺乏嚴(yán)格的審批制度作為保障使得事前立項依據(jù)不充分。專項資金分配過程中的不規(guī)范性和不公開性，導(dǎo)致外部信息獲取的缺失，諸如人大監(jiān)督等外部監(jiān)督缺乏必要的監(jiān)督信息。而在立項審批階段，導(dǎo)致沒有立項依據(jù)的項目納入了專項資金范疇，比如，“菜籃子”產(chǎn)品生產(chǎn)項目，重點扶持一批具有一定規(guī)模的生產(chǎn)企業(yè)，但是缺乏相應(yīng)的政策依據(jù)，外界容易理解成干擾市場的政府活動。

其次，在項目執(zhí)行過程中，缺乏健全規(guī)范的監(jiān)管機制。目前財政專項資金缺乏全程化、系統(tǒng)化、規(guī)范化的監(jiān)管機制，監(jiān)管工作都比較分散，同時寄希望于政府內(nèi)部的自查監(jiān)督，由各級審計機構(gòu)來審計同級部門的專項資金，效果可想而知。若上級對下級實施監(jiān)督，由于項目資金的種類、數(shù)量、層級過多過長，監(jiān)管難度較大。比如，中央實施文化大發(fā)展推進的“農(nóng)家書屋”項目，涉及到中央、省級、地方各級政府以及街道社區(qū)，而資金屬于基本公共文化服務(wù)的總體規(guī)劃范疇，整個資金鏈的層級延伸過長，途中對接多個職能部門，監(jiān)督難度大。

最后，事后缺乏相應(yīng)的績效評價及追蹤問責(zé)問效機制。從現(xiàn)有的專項資金管理辦法中看，資金考核辦法和績效評估機制單一，難以適應(yīng)用途廣泛、類別眾多的專項事務(wù)，導(dǎo)致對財政專項資金的監(jiān)管效力缺失，其寬泛、粗略的考核評價辦法也難以對資金使用效益進行準(zhǔn)確評估，同時加大了核查的難度，弱化了審計的意義，達不到對專項資金有效監(jiān)管的目的。

2.不合理的專項配套拉大地區(qū)之間的貧富差距。目前，附加配套要求的專項資金仍然占有相當(dāng)?shù)谋壤?。?jù)統(tǒng)計，2012年中央下達云南省要求地方配套的指標(biāo)文件數(shù)為228件，占全部指標(biāo)文件數(shù)的比重為36.19%，中央專項轉(zhuǎn)移支付的1/3均需地方政府配套。

由于配套資金在配套率上沒有考慮各地的財力差距，導(dǎo)致財力較好地區(qū)的政府有能力提供配套資金，從而更容易獲得大量的財政專項資金，而欠發(fā)達地區(qū)因為缺乏配套資金而難以獲取財政專項資金，即使勉強籌措到配套資金，也會使欠發(fā)達地區(qū)的財政平衡更加困難。其結(jié)果是財政專項資金不但不能有效發(fā)揮平衡地區(qū)之間財力差距的作用，反而一定程度上拉大了省際間的財力差異。

3.資金分配鏈條過長，使用效益低下。部分專項資金項目覆蓋全部五級政府，申報從鄉(xiāng)鎮(zhèn)直到中央層層上傳，資金審批及撥付則從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層層下達，到最終確定補助項目和金額需要經(jīng)過很長的時間周期，影響資金的使用績效。一筆專項資金在從下至上，再從上至下的多申請審批及款項撥付過程中，流程較為繁雜，信息在幾級政府間的傳遞出現(xiàn)信息損失，同時很多時間和精力耗費在信息傳遞和研究協(xié)調(diào)方面，對資金管理造成了一定的制約。據(jù)統(tǒng)計，2012年由中央直接下達到縣級的政府專款項目有167項，占云南省收到中央?？羁傢椀?8.1%。其中更有中央下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專項資金；2012年中央下達云南省的廣播電視村村通工程中央基建投資預(yù)算專項資金4 000萬元，相關(guān)項目的資金和信息經(jīng)由中央、省級、地市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村級六層傳遞。

4.專項資金分配與預(yù)算脫節(jié)。實施部門預(yù)算制度，需要將部門的各種財政性資金、部門所屬單位收支全部納入預(yù)算編制，包括將專項資金納入本級財政收支預(yù)算，以此保證現(xiàn)財政部門和人大對預(yù)算資金的監(jiān)控與管理。然而，中央或省級政府對下級政府撥付專項資金是在年度執(zhí)行中完成，而下級政府編制年初預(yù)算的時間是上一年的中后期。這樣，下級政府無法準(zhǔn)確知道下年度能夠獲得的專項資金的內(nèi)容和數(shù)量，尤其是需要配套或存在缺口的財政專項資金，地方需要配套或彌補缺口的比例也不確定。因此，專項資金及配套要求不能合理地進入地方財政預(yù)算收支，使得地方收支預(yù)算與執(zhí)行相去甚遠，甚至導(dǎo)致地方政府沒有資金彌補上級專項資金的配套或缺口，嚴(yán)重影響項目正常開展。endprint

三、優(yōu)化云南省財政專項資金管理的建議

1.項目的立項制度。財政專項資金管理的首要環(huán)節(jié)是項目立項預(yù)算編制，加強專項資金的預(yù)算管理，科學(xué)、規(guī)范地立項，是管好、用好財政專項資金的基礎(chǔ)。首先各級政府部門要結(jié)合實際，在立項上，進一步明確財政扶持的重點、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、社會發(fā)展目標(biāo)，看是否存在重復(fù)投資；在項目申報過程中，按照部門分塊組織上報、專家審核評定、領(lǐng)導(dǎo)集體確定的要求進行項目審批，以防止招投標(biāo)過程中利用虛假項目、虛假合同套取財政專項資金。可以參照世界銀行的做法，首先對項目的經(jīng)濟、財務(wù)、技術(shù)、組織機構(gòu)和社會等五個方面進行可行性研究。然后對項目進行評估。內(nèi)容包括經(jīng)濟評價、財務(wù)分析、技術(shù)評估和組織機構(gòu)評估。項目評估的任務(wù)和目的，就是要對項目本身的各個方面和項目前一階段的準(zhǔn)備工作進行全面細致的審查，并為今后項目執(zhí)行和項目完成而進行的評價奠定基礎(chǔ)。

2.項目的審批制度。圍繞競爭性改革的各個環(huán)節(jié)，建立健全評審程序制度，確保改革程序規(guī)范、制度科學(xué)，是財政專項資金競爭性分配改革取得成功的關(guān)鍵因素。借鑒廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移扶持資金競爭性分配改革的做法，此次改革之所以能夠取得最后成功，并得到各媒體和各政府的高度關(guān)注，其重點是科學(xué)制訂了競爭性分配中的評審辦法和評審要點。制訂了包括6個一級指標(biāo)、21個二級指標(biāo)與62個三級指標(biāo)在內(nèi)的指標(biāo)體系，這些指標(biāo)一方面注重科學(xué)導(dǎo)向，另一方面又確?？刹僮餍?，從要件的具備程度、是否具有形成經(jīng)濟增長極的潛力、是否能形成新的增長點、產(chǎn)業(yè)鏈的延長性有多大、對區(qū)域發(fā)展的帶動能力、當(dāng)?shù)卣茖W(xué)發(fā)展的思路、對環(huán)境的生態(tài)保護措施以及申報單位在組織申報各環(huán)節(jié)中的能力體現(xiàn)等全方位地考察候選園區(qū)的軟、硬件。

3.資金的撥付制度。減少撥付環(huán)節(jié)，推行規(guī)范的專項資金撥付方式——國庫集中支付制度。為了解決財政專項資金分散支付所存在的弊端，我國采用國庫集中支付制度或者稱為國庫單一賬戶，這也是市場經(jīng)濟體制國家加強財政支出管理的普遍做法。在保持“資金來源渠道不變、資金使用用途不變、項目管理權(quán)限不變”的原則下，經(jīng)過整合后的財政專項資金，由財政統(tǒng)籌調(diào)度，實行國庫集中支付和指標(biāo)管理，真正實現(xiàn)“多個渠道進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”的目標(biāo)。在管理模式上，收入和支出都通過財政國庫單一賬戶辦理，專項資金由原來財政部門直接撥到單位，變?yōu)橹唤o下級單位下達年度預(yù)算指標(biāo)，然后由財政部門審批單位用款計劃，未撥資金集中留在國庫單一賬戶中。支付方式上由原來的單位分散支付，變?yōu)橛韶斦鴰熘Ц吨行母鶕?jù)各單位的用款情況實行集中支付，直接撥付到受補助和受獎勵的單位。這樣，因為單位所有的專項資金在沒有支付前全部存放在財政賬上，為財政統(tǒng)一調(diào)度資金，調(diào)劑余缺提供了可能，從而有效防止了專項結(jié)余資金的閑置，提高了資金的使用效益。同時，把控制專項支出預(yù)算的總額轉(zhuǎn)變?yōu)閷γ抗P專項支出的控制，將單位的專項資金完全置于財政管理之下，財政部門對專項資金的運行情況一目了然，這將有利于防止擠占、挪用財政專項資金現(xiàn)象的出現(xiàn)，同時有效降低專項資金使用的隨意性。

[責(zé)任編輯 李 可]endprint