行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)研究

摘要：行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)是對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、定量分析和績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)。作為實(shí)現(xiàn)政府再造的戰(zhàn)略工具，它不僅是技術(shù)問(wèn)題，也是程序法中的規(guī)則問(wèn)題，這是我們對(duì)行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)展開(kāi)研究的法哲學(xué)前提。通過(guò)實(shí)證分析后我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)行政執(zhí)法的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)在設(shè)計(jì)上還存在不全面、不科學(xué)和不規(guī)范的問(wèn)題，造成這一系列問(wèn)題的主要原因包括兩方面，一是制度的頂層設(shè)計(jì)缺位，二是具體的評(píng)估模型設(shè)計(jì)不完善。基于此，中國(guó)行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的完善應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，展開(kāi)對(duì)評(píng)估模型的系統(tǒng)性設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；績(jī)效評(píng)估；指標(biāo)

中圖分類號(hào)：D9121文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)： 02575833（201）03009806

作者簡(jiǎn)介：陳書(shū)筍，上海市行政法制研究所助理研究員（上海200021）

一、 問(wèn)題的提出

績(jī)效評(píng)估作為實(shí)現(xiàn)政府再造的重要內(nèi)容和戰(zhàn)略工具，對(duì)于提高行政效率、增強(qiáng)政府服務(wù)能力、改善政府與公眾的關(guān)系具有關(guān)鍵性作用，這也使其成為了一種世界性的潮流。200年國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出：“要積極探索行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估和獎(jiǎng)勵(lì)辦法”，這是行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估這一概念第一次出現(xiàn)在中央政府的官方文件中。作為一種較為先進(jìn)的制度和理念，行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估不僅僅是一個(gè)學(xué)術(shù)問(wèn)題，更是一個(gè)法治建設(shè)的實(shí)踐問(wèn)題?，F(xiàn)階段，中國(guó)行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估的總體發(fā)展特點(diǎn)是實(shí)踐先行，理論滯后。

在實(shí)踐操作層面，中國(guó)行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估的開(kāi)展起步較晚，現(xiàn)有的規(guī)范要求也僅限于政策層面，且多處于零散狀態(tài)，尚未形成系統(tǒng)完善的制度模式。目前，中國(guó)對(duì)行政執(zhí)法的專項(xiàng)評(píng)估主要采用行政執(zhí)法評(píng)議考核的方式。國(guó)務(wù)院有關(guān)工作部門(mén)和部分省市對(duì)此還進(jìn)行了專項(xiàng)立法①。雖然，行政執(zhí)法評(píng)議考核從實(shí)質(zhì)上看與行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估大同小異，但是兩者還是有著顯著的區(qū)別：其一，兩者側(cè)重點(diǎn)不同。行政執(zhí)法評(píng)議考核以行政執(zhí)法責(zé)任制所確定的法定職責(zé)為依據(jù)，側(cè)重于考察行政執(zhí)法的法律效果，而行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估以“公眾滿意”為終極評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，更側(cè)重于考察行政執(zhí)法的社會(huì)效果。其二，評(píng)議考核是一種以自律為主的內(nèi)部評(píng)判監(jiān)督機(jī)制；而績(jī)效評(píng)估是一種自律與他律相結(jié)合的開(kāi)放式評(píng)判監(jiān)督機(jī)制。從國(guó)際實(shí)踐情況來(lái)看，作為一種管理工具，行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估相較于評(píng)議考核更加科學(xué)有效。近幾年，中國(guó)很多行政執(zhí)法部門(mén)都開(kāi)始嘗試采用行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估體系對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行管理，但從實(shí)際踐行情況來(lái)看效果并不理想：多數(shù)評(píng)估流于上級(jí)對(duì)下級(jí)的考評(píng)（有些單位甚至僅僅將評(píng)估結(jié)果作為確定年終獎(jiǎng)金發(fā)放額的依據(jù)），而忽視了評(píng)估的真正目的——對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組織構(gòu)成、執(zhí)法行為的效率和效果等進(jìn)行診斷并改進(jìn)。造成這種局面的主要原因之一是行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估過(guò)程中沒(méi)有建立起科學(xué)系統(tǒng)的指標(biāo)體系。

在理論研究層面，目前中國(guó)學(xué)界對(duì)一級(jí)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的研究不勝枚舉，而專門(mén)對(duì)行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)展開(kāi)研究的則鳳毛麟角。有關(guān)評(píng)估指標(biāo)的維度、技術(shù)要素范疇、指標(biāo)的遴選等問(wèn)題還沒(méi)有形成系統(tǒng)的研究成果，這也導(dǎo)致了各級(jí)政府執(zhí)法部門(mén)在先行實(shí)踐中缺少理論支撐和指導(dǎo)。綜合而言，中國(guó)目前理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的研究都還處于摸索階段，如何在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建本土化的行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，還迫切需要我們從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度加以研究。

二、 行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的界定

績(jī)效評(píng)估具有使政府職能進(jìn)一步具體化、使制度轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)秩序的性質(zhì)。要實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估的既定目標(biāo)，確定評(píng)估指標(biāo)是關(guān)鍵。行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)是對(duì)行政執(zhí)法主體及其工作人員實(shí)施有關(guān)法律、依法行使行政職權(quán)的情況、履行行政職責(zé)的效果等進(jìn)行綜合測(cè)評(píng)的一整套具體的、可評(píng)估的技術(shù)參數(shù)。如果我們將行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的涵義予以拓展的話，不難發(fā)現(xiàn)其具有以下三方面的主要內(nèi)涵。

（一） 對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的指標(biāo)

目前，行政執(zhí)法過(guò)程中的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)多數(shù)游離于行政執(zhí)法目標(biāo)之外，導(dǎo)致行政執(zhí)法的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)得不到應(yīng)有的重視。行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)首先是對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的指標(biāo)，它的目標(biāo)之一在于取得行政執(zhí)法的原始數(shù)據(jù)，全面、準(zhǔn)確、及時(shí)、系統(tǒng)地統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法的狀況，為分析、檢查、監(jiān)督、評(píng)價(jià)行政執(zhí)法行為做前期準(zhǔn)備。為了完成這一目標(biāo)，行政執(zhí)法系統(tǒng)需要根據(jù)評(píng)估指標(biāo)設(shè)置原始記錄和統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，這兩者均是行政執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的重要載體，其有利于行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估對(duì)象及時(shí)提供真實(shí)、準(zhǔn)確、全面的統(tǒng)計(jì)資料。需要指出的是，與政府績(jī)效評(píng)估中的其他統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)一樣，行政執(zhí)法的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)同樣承載了太多的利益訴求，因此，要發(fā)揮好行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)功能，我們還必須從機(jī)制上盡可能減少各種消極因素的干擾，保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可靠性。

（二） 對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行定量分析的指標(biāo)

行政執(zhí)法的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)無(wú)論如何也不是一個(gè)單一的“質(zhì)”或“性”的問(wèn)題，而是一項(xiàng)內(nèi)涵豐富、外延廣泛的系統(tǒng)，其涉及到諸多的量化指標(biāo)。例如，單位時(shí)間內(nèi)行政執(zhí)法行為的數(shù)量，行政相對(duì)人對(duì)執(zhí)法行為所提起的行政復(fù)議和行政訴訟的數(shù)量，行政機(jī)關(guān)的復(fù)議糾錯(cuò)率和行政訴訟敗訴率，等等。同時(shí)，由于定性分析更多的是一種心理量值的反映，具有較大的模糊性、不確定性和不可比性，而定量分析具有確定的數(shù)量屬性，指標(biāo)統(tǒng)計(jì)結(jié)果具有確定性和可比性。因此，我們這里所強(qiáng)調(diào)的行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)是“對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行定量分析”的指標(biāo)，并不存在對(duì)定性分析的否定。其目的在于引起各界對(duì)行政執(zhí)法定量分析的重視，同時(shí)加大定量分析在整個(gè)行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估中的比重。因?yàn)樾姓?zhí)法績(jī)效評(píng)估無(wú)論是僅依賴定“性”還是僅依賴定“量”都會(huì)失之偏頗，必須要將定性分析和定量分析結(jié)合起來(lái)，即在定性分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行定量評(píng)估；對(duì)定量評(píng)估的結(jié)果必須做出定性的結(jié)論；對(duì)于不宜進(jìn)行定量評(píng)估的，才可以僅進(jìn)行定性分析。

（三） 對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)

績(jī)效管理被譽(yù)為政府管理領(lǐng)域中最有效的管理工具，其主要目的是“利用績(jī)效管理、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰來(lái)激勵(lì)公共組織”[美]戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克：《摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》，譚功榮、劉霞譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第133頁(yè)。，而績(jī)效評(píng)估是實(shí)現(xiàn)這一目的的具體手段。行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估作為政府績(jī)效評(píng)估的組成部分，其核心內(nèi)容是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法績(jī)效的評(píng)估。而行政執(zhí)法績(jī)效是一個(gè)抽象概念，要真正評(píng)估它，就必須把它轉(zhuǎn)化為一系列具體指標(biāo)。因此，我們可以說(shuō)，行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)是對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)。目前，國(guó)外大多用“E”作為建立績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的總體要求，即經(jīng)濟(jì)（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）、公正（Equity），進(jìn)而在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)比較具體的評(píng)估指標(biāo)體系。從中國(guó)各地方政府的做法來(lái)看，都或多或少借鑒了國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，所確定的行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的主要依據(jù)也大體相同。但是由于各地對(duì)執(zhí)法績(jī)效的理解不同，同時(shí)，主觀意見(jiàn)對(duì)評(píng)估的影響較大，因此所設(shè)計(jì)的具體指標(biāo)體系和所得到的評(píng)估結(jié)果均相差甚遠(yuǎn)?？梢?jiàn)，雖然進(jìn)行績(jī)效評(píng)估是我們與世界接軌的必然趨勢(shì)，但是其并不是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立和封閉的制度，而是由政治體制、行政管理機(jī)制、法制環(huán)境和社會(huì)環(huán)境等諸多因素在相互作用下構(gòu)成的一個(gè)體系。因此，要真正實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法績(jī)效的評(píng)估，行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)還必須適應(yīng)該制度在中國(guó)運(yùn)行所需要的生態(tài)環(huán)境，使整個(gè)制度建設(shè)具備相應(yīng)的中國(guó)國(guó)情背景和法律實(shí)踐意義。endprint

需要指出的是，行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)作為政府管理哲學(xué)的一種新思維，它不僅是技術(shù)問(wèn)題，也是程序法中的規(guī)則問(wèn)題，如果僅將其視為統(tǒng)計(jì)和測(cè)量的工具，則降低了其法治價(jià)值。換句話說(shuō)，行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)不應(yīng)是一個(gè)法外問(wèn)題，而應(yīng)是一個(gè)法內(nèi)問(wèn)題。從一個(gè)國(guó)家法治進(jìn)程的發(fā)展目標(biāo)看，行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估是法治建設(shè)的組成部分，其無(wú)論如何不應(yīng)當(dāng)從法治建設(shè)的大系統(tǒng)中游離出去。與此同時(shí)，行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)被法律認(rèn)可既是可能的，又是具有重要意義的。上述認(rèn)識(shí)是我們理解和研究行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的法哲學(xué)上的前提。

三、 中國(guó)行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)存在的問(wèn)題

中國(guó)的行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估實(shí)踐活動(dòng)目前已經(jīng)在省級(jí)、市縣級(jí)和基層行政執(zhí)法部門(mén)陸續(xù)展開(kāi)。中央政府工作部門(mén)雖然還沒(méi)有展開(kāi)針對(duì)自身績(jī)效的大規(guī)模評(píng)估實(shí)踐，但有些部門(mén)對(duì)行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估也十分重視，例如，國(guó)家衛(wèi)生部2013年發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)疾病預(yù)防控制工作績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（2012年版）的通知》，對(duì)各項(xiàng)績(jī)效考核的評(píng)估指標(biāo)、指標(biāo)要求、指標(biāo)權(quán)重等都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定?？梢哉f(shuō)，與中國(guó)傳統(tǒng)的“政府主持、自上而下、自我評(píng)價(jià)”的績(jī)效評(píng)估實(shí)踐相比，中國(guó)當(dāng)前的績(jī)效評(píng)估在全國(guó)呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)、自下而上、上下呼應(yīng)”的趨勢(shì)。然而，在這些積極的行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估實(shí)踐圖景的背后，仍然存在著不容忽視的問(wèn)題。

本文通過(guò)在百度、谷歌鍵入“績(jī)效評(píng)估指標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、績(jī)效考核指標(biāo)、評(píng)議考核指標(biāo)”等關(guān)鍵詞，搜索200年以來(lái)政府官方網(wǎng)站公布的各類行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系本文之所以選擇200年以來(lái)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，主要是基于200年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》首次明確提出“要積極探索行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估和獎(jiǎng)勵(lì)辦法”，此后各地的行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估工作在《綱要》的指導(dǎo)下才逐漸開(kāi)展起來(lái)。，按照等距隨機(jī)抽樣的調(diào)查方法，從省、市兩級(jí)政府執(zhí)法部門(mén)分別選取樣本進(jìn)行研究?？紤]到研究的針對(duì)性，對(duì)政府整體績(jī)效的評(píng)估和各類專項(xiàng)評(píng)估的指標(biāo)不在本研究范圍內(nèi)。經(jīng)過(guò)篩選，本文的研究樣本最后確定為15份指標(biāo)體系。通過(guò)對(duì)這些樣本的分析比對(duì)，筆者總結(jié)出目前中國(guó)行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)存在的問(wèn)題主要集中在如下幾個(gè)方面。

（一） 績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不全面

1 過(guò)于注重“過(guò)程導(dǎo)向”指標(biāo)，忽視“結(jié)果導(dǎo)向”指標(biāo)。理想的績(jī)效評(píng)估狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是以“結(jié)果導(dǎo)向”為本，即注重執(zhí)法成效，努力提高執(zhí)法質(zhì)量。但現(xiàn)行的行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系多體現(xiàn)為“過(guò)程導(dǎo)向”，缺少“結(jié)果導(dǎo)向”的指標(biāo)，即關(guān)注執(zhí)法過(guò)程，強(qiáng)調(diào)按照例行程序辦事，評(píng)估指標(biāo)體系缺乏對(duì)執(zhí)法結(jié)果的測(cè)評(píng)。這種指標(biāo)體系的不足在于，其評(píng)估結(jié)果只能“告訴我們政府已經(jīng)完成了多少工作；但并沒(méi)有告訴我們完成的質(zhì)量如何，也沒(méi)有告訴我們已經(jīng)完成的工作是否與預(yù)期的結(jié)果相一致”Clarence E Ridley， erbert A Simon [WBX]echnique of Appraising Standards Public Management， 1937， p2，因此不利于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法績(jī)效的持續(xù)改進(jìn)。

2. 缺少公眾滿意度指標(biāo)。行政執(zhí)法部門(mén)是一種面向社會(huì)公眾的開(kāi)放型行政組織，評(píng)估行政執(zhí)法績(jī)效的根本標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是執(zhí)法對(duì)象的滿意程度，體現(xiàn)“權(quán)力本位”向“權(quán)利本位”的價(jià)值理念轉(zhuǎn)變。大部分執(zhí)法部門(mén)都忽視了公眾滿意度這一指標(biāo)。

3. 有些行政執(zhí)法部門(mén)的指標(biāo)數(shù)量過(guò)少。評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的過(guò)程就是對(duì)一個(gè)部門(mén)績(jī)效進(jìn)行分解進(jìn)而分析出其績(jī)效結(jié)構(gòu)的過(guò)程，如果指標(biāo)數(shù)量過(guò)少，自然無(wú)法全面反映出執(zhí)法部門(mén)的績(jī)效。在分析樣本中，有些部門(mén)的指標(biāo)數(shù)量過(guò)少，例如，某執(zhí)法部門(mén)設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系僅包含三個(gè)指標(biāo)，這三個(gè)指標(biāo)顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)。

（二） 績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不科學(xué)

1. 指標(biāo)體系設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。當(dāng)前，中國(guó)各級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)的績(jī)效評(píng)估活動(dòng)多處于一種自發(fā)的狀態(tài)，評(píng)估的隨意性較大，主觀性較強(qiáng)，遠(yuǎn)沒(méi)有形成統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的績(jī)效評(píng)估制度。執(zhí)法部門(mén)往往主要根據(jù)主管領(lǐng)導(dǎo)的意志出臺(tái)指標(biāo)，導(dǎo)致各地的評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法及評(píng)估重點(diǎn)千差萬(wàn)別。這種現(xiàn)象導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果缺乏可比性，無(wú)法根據(jù)各部門(mén)的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行同類、同級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)間的比較，各行政執(zhí)法部門(mén)之間也難以進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流。例如，同為工商系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估，湖北省工商部門(mén)對(duì)執(zhí)法質(zhì)量這一指標(biāo)設(shè)計(jì)的二級(jí)指標(biāo)包括：執(zhí)法主體規(guī)范、執(zhí)法程序規(guī)范、處理率、執(zhí)行率、改處率、合格率；而寧夏回族自治區(qū)對(duì)相同指標(biāo)所設(shè)計(jì)的二級(jí)指標(biāo)包括：流通商品質(zhì)量的日常監(jiān)督是否到位、市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)行為的日常監(jiān)管是否到位、專項(xiàng)整治活動(dòng)是否到位。前者是按照?qǐng)?zhí)法流程進(jìn)行指標(biāo)體系設(shè)計(jì)，后者是按照?qǐng)?zhí)法對(duì)象進(jìn)行指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。

2. 指標(biāo)設(shè)計(jì)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效聚類。指標(biāo)聚類要求不同類別的指標(biāo)間的相似性盡量小，而同類別指標(biāo)的相似性盡量大，指標(biāo)聚類有助于挖掘更多有用的信息，是績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)性工程。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，個(gè)別執(zhí)法部門(mén)的一級(jí)指標(biāo)設(shè)置未能有效聚類，這就影響到二級(jí)指標(biāo)要素的選擇和把握，最終導(dǎo)致指標(biāo)間的交叉、沖突和關(guān)鍵指標(biāo)的丟失，從而影響績(jī)效評(píng)估的信度和效度。江西省國(guó)土資源廳績(jī)效管理指標(biāo)體系設(shè)計(jì)把“實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地和水資源管理制度”列入“完善生態(tài)文明建設(shè)”板塊中，但這一指標(biāo)也體現(xiàn)了“抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”板塊中保護(hù)耕地的內(nèi)容。

（三） 績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不規(guī)范

1. 指標(biāo)設(shè)計(jì)程序存在局限性。西方公共部門(mén)績(jī)效設(shè)計(jì)的思路為OPS（otal Organizational Performance System），OPS設(shè)計(jì)是由基層工作單位在小組討論的基礎(chǔ)上根據(jù)自己的實(shí)際情況設(shè)計(jì)，重視參與、溝通，重視來(lái)自員工和客戶的反饋Ronald Nyhan， ebert： “Performance Measurement in the Public Sector： Challenges and Opportunity” ， [WBX]Public Productivity & Management Review， Vol 18， No， 1995。這種設(shè)計(jì)模式是一個(gè)自下而上的過(guò)程，而且是一個(gè)向外界客戶開(kāi)放的測(cè)量體系，更具動(dòng)態(tài)性和開(kāi)放性。而中國(guó)目前的指標(biāo)設(shè)計(jì)程序多采用由上而下的命令模式，由上級(jí)部門(mén)為下級(jí)部門(mén)確定指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)。這種方式一方面導(dǎo)致下級(jí)缺乏有效的參與途徑，只能被動(dòng)地按照上級(jí)決定的評(píng)估重點(diǎn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來(lái)安排自身的工作，不能有效地調(diào)動(dòng)其積極性和主動(dòng)性。另一方面由于上下級(jí)政府之間存在著信息不對(duì)稱，單純由上級(jí)主導(dǎo)容易忽略下級(jí)的實(shí)際情況，對(duì)下級(jí)政府的評(píng)估也就缺乏合理性。endprint

2. 有些指標(biāo)的評(píng)估方法不規(guī)范。（1）有些評(píng)估限于定性分析，缺少定量測(cè)評(píng)。這種評(píng)估方法一味依賴評(píng)估者的經(jīng)驗(yàn)和印象，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學(xué)分析，無(wú)法保證評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性和合理性。（2）對(duì)有些指標(biāo)的評(píng)估以書(shū)面審查為主，評(píng)估方式過(guò)于封閉。例如，寧夏回族自治區(qū)工商行政執(zhí)法的評(píng)議考核方法是簡(jiǎn)單地“查看制度建設(shè)或?qū)ι霞?jí)部門(mén)規(guī)定所指定的工作措施”、“查看會(huì)議記錄”、“檢查專項(xiàng)整治方案”等形式，這些形式過(guò)于僵化，易使執(zhí)法部門(mén)陷入繁文縟節(jié)和過(guò)度規(guī)制中，而無(wú)法實(shí)現(xiàn)以目標(biāo)為導(dǎo)向的高效管理、自我激勵(lì)和自我完善。

四、 對(duì)中國(guó)行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)完善的思考

通過(guò)分析上述行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)存在的種種問(wèn)題，我們認(rèn)為產(chǎn)生這些問(wèn)題的主要原因有兩個(gè)：一是制度的頂層設(shè)計(jì)缺位，雖然目前有些省市已經(jīng)頒布了行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法，但它所規(guī)范的主要是上級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督檢查，這只是績(jī)效評(píng)估的一小部分。正是因?yàn)橐?guī)范行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估制度的立法缺位，導(dǎo)致各級(jí)執(zhí)法部門(mén)在實(shí)際操作中缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)，指標(biāo)設(shè)計(jì)的全面性、科學(xué)性、規(guī)范性參差不齊；二是具體的評(píng)估模型設(shè)計(jì)不完善，影響了評(píng)估的可靠性、有用性?；诖?，中國(guó)行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的完善應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，對(duì)評(píng)估模型進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的設(shè)計(jì)。

（一） 加強(qiáng)指標(biāo)體系建構(gòu)的立法推動(dòng)

行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)不僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，更是一個(gè)法律問(wèn)題，對(duì)它的調(diào)整不能僅限于技術(shù)規(guī)范，還應(yīng)進(jìn)行制度規(guī)范。縱觀世界各國(guó)的法律體系，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)日益增多已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。從行政法的角度看，“行政法中的技術(shù)規(guī)范一開(kāi)始并不一定是法律問(wèn)題，即其在產(chǎn)生的初期可能存在于民間機(jī)構(gòu)或某個(gè)行業(yè)之中，隨著其不斷被運(yùn)用并日益普遍化，它們中的一些便由技術(shù)規(guī)范變成了法律規(guī)范?！标P(guān)保英：《公民法律素質(zhì)的測(cè)評(píng)指標(biāo)研究》，《比較法研究》2011年第1期。行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)必然也會(huì)經(jīng)歷上述過(guò)程，在發(fā)展初期更多體現(xiàn)為學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的技術(shù)規(guī)范，隨著其在行政法治進(jìn)程中的作用日益突出，由實(shí)在法將其制度化便是順理成章的。

從世界范圍的立法實(shí)踐來(lái)看，制度化、法制化已經(jīng)成為當(dāng)前各國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的重要趨勢(shì)之一。例如，美國(guó)早在1993年就頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（Government Performance and Results Act），從法律的高度對(duì)聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)估進(jìn)行了規(guī)定。例如，該法案規(guī)定，聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)每年需要向管理與預(yù)算辦公室提交年度績(jī)效計(jì)劃，內(nèi)容包括：（1）確立績(jī)效目標(biāo)以定義每一項(xiàng)目活動(dòng)所要達(dá)到的績(jī)效水平；（2）以客觀的、量化的、可測(cè)的形式明確目標(biāo)（經(jīng)授權(quán)可以采取靈活形式的除外）；（3）簡(jiǎn)要描述為達(dá)到績(jī)效目標(biāo)而使用的操作程序、技術(shù)、人力、資金、信息及其他資源；（）建立績(jī)效指標(biāo)用以測(cè)量或評(píng)定每一項(xiàng)目活動(dòng)的相關(guān)產(chǎn)出、服務(wù)水平和結(jié)果；（5）提供一個(gè)用以比較現(xiàn)行項(xiàng)目結(jié)果和績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)；（6）描述用以核實(shí)、確認(rèn)測(cè)定值的方法。再如，英國(guó)政府于1992年制訂了業(yè)績(jī)信息公示制度，確認(rèn)了六個(gè)基本行為準(zhǔn)則作為各地評(píng)價(jià)公共服務(wù)的行動(dòng)方針，荷蘭的《市政管理法》、日本的《政府政策評(píng)價(jià)法》等也都為政府部門(mén)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估建立了永久性法律框架，從立法上確立了政府績(jī)效評(píng)估的地位。這些法律文件都極大推動(dòng)了績(jī)效評(píng)估的制度化及其指標(biāo)選擇的規(guī)范化。

目前，中國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估的立法，我們應(yīng)盡快出臺(tái)如《行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估規(guī)定》等具體的、可操作性的法律法規(guī)，并對(duì)評(píng)估原則、評(píng)估方式、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)等進(jìn)行規(guī)定，使行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估工作能夠從探索層面走向制度層面，最終引導(dǎo)行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)全面性、科學(xué)性、規(guī)范性。

（二） 完善績(jī)效評(píng)估的基本模型

每一個(gè)績(jī)效評(píng)估都是指向某一級(jí)政府或某一個(gè)政府部門(mén)所具有的特殊職能。因此，任何一種績(jī)效評(píng)估都需要考慮評(píng)估對(duì)象的差異性而分別設(shè)計(jì)指標(biāo)體系。同時(shí)，由于行政執(zhí)法部門(mén)存在很多共通性，因此績(jī)效評(píng)估的基本模型在很大程度上是通用的。在借鑒和整合美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估模型的基礎(chǔ)上，我們可以從以下幾個(gè)維度來(lái)構(gòu)建中國(guó)行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估的基本模型。

1. “部門(mén)潛力指標(biāo)”。這是測(cè)評(píng)執(zhí)法主體自身能力的指標(biāo)。由于執(zhí)法主體是行政執(zhí)法活動(dòng)的重要因素和執(zhí)行力的直接來(lái)源，行政執(zhí)法主體能力的高低、運(yùn)作的好壞，往往決定了行政執(zhí)法活動(dòng)能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。因此，該指標(biāo)是整個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系中的基礎(chǔ)指標(biāo)。該指標(biāo)的二級(jí)指標(biāo)包括：（1）人員適配指標(biāo)；（2）組織建設(shè)指標(biāo)；（3）組織能力指標(biāo)。其中，人員適配指標(biāo)的次級(jí)指標(biāo)主要包括行政人員的受教育程度、業(yè)務(wù)能力、工作態(tài)度、道德水平、廉潔狀況、技術(shù)指導(dǎo)與培訓(xùn)。組織建設(shè)指標(biāo)的次級(jí)指標(biāo)主要包括機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置、人員編制、經(jīng)費(fèi)管理、制度健全度。組織能力指標(biāo)的次級(jí)指標(biāo)主要包括組織的決策科學(xué)民主性、電子政務(wù)、信息公開(kāi)、公信力水平、輿論回應(yīng)與反饋能力。

2. “執(zhí)法過(guò)程指標(biāo)”。這是測(cè)評(píng)被評(píng)估對(duì)象在執(zhí)法過(guò)程中發(fā)生的一系列執(zhí)法活動(dòng)的指標(biāo)。執(zhí)法過(guò)程中的各項(xiàng)活動(dòng)的質(zhì)量直接反映了執(zhí)法主體的依法行政水平，因此，該指標(biāo)是整個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系中的核心指標(biāo)。該指標(biāo)的二級(jí)指標(biāo)包括：（1）合法行政指標(biāo)；（2）規(guī)范行政指標(biāo)；（3）行政效率指標(biāo)。其中，合法行政指標(biāo)的次級(jí)指標(biāo)主要包括主體合法性、程序合法性、權(quán)限法定性、行政決定合法性。規(guī)范行政指標(biāo)的次級(jí)指標(biāo)主要包括執(zhí)法主體資格、執(zhí)法依據(jù)適用、執(zhí)法證據(jù)采集、執(zhí)法手段使用、法律文書(shū)制作。行政效率指標(biāo)的次級(jí)指標(biāo)主要包括執(zhí)法環(huán)節(jié)繁簡(jiǎn)度、執(zhí)法行為時(shí)限、執(zhí)法反應(yīng)及時(shí)度、執(zhí)法成本。

3. “執(zhí)法結(jié)果指標(biāo)”。績(jī)效評(píng)估是改變照章辦事的政府組織，謀求以結(jié)果為導(dǎo)向的控制機(jī)制。這就要求以執(zhí)法結(jié)果而不是以執(zhí)法投入作為判斷政府部門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)。因此，執(zhí)法結(jié)果指標(biāo)是整個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系中的重要指標(biāo)。該指標(biāo)的二級(jí)指標(biāo)包括：（1）執(zhí)法實(shí)效指標(biāo)；（2）執(zhí)法監(jiān)督問(wèn)責(zé)指標(biāo)。其中，執(zhí)法實(shí)效指標(biāo)的次級(jí)指標(biāo)主要包括投訴意見(jiàn)有效處理率、執(zhí)法案件辦結(jié)率。執(zhí)法監(jiān)督問(wèn)責(zé)指標(biāo)的次級(jí)指標(biāo)主要包括行政復(fù)議糾錯(cuò)率、行政訴訟敗訴率、行政賠償和補(bǔ)償、法律問(wèn)責(zé)。endprint

. “公眾滿意度指標(biāo)”?？?jī)效評(píng)估蘊(yùn)含著公眾導(dǎo)向內(nèi)涵，即突出績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)的外向特征和多樣化的滿意度調(diào)查，這就要求評(píng)估指標(biāo)體系能夠反映公眾對(duì)執(zhí)法部門(mén)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)流程和服務(wù)質(zhì)量的滿意度。因此，公眾滿意度指標(biāo)是整個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系中不可或缺的指標(biāo)。該指標(biāo)的二級(jí)指標(biāo)包括：（1）對(duì)執(zhí)法主體形象的滿意度；（2）對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的滿意度。對(duì)執(zhí)法主體形象的滿意度的次級(jí)指標(biāo)主要包括執(zhí)法人員服務(wù)態(tài)度的滿意度、執(zhí)法人員專業(yè)程度的滿意度、執(zhí)法人員廉潔性的滿意度。對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的滿意度的次級(jí)指標(biāo)主要包括對(duì)執(zhí)法行為合法性的滿意度、執(zhí)法行為公平性的滿意度、執(zhí)法行為規(guī)范性的滿意度、執(zhí)法行為效率性的滿意度。

（責(zé)任編輯：劉迎霜）

Abstract： he performance evaluation index of administrative law enforcement is a kind of data statistics， quantitative analysis and performance evaluation to administrative law enforcement As a new thought of government management philosophy， it is not only a technical problem， but also a procedural rule hrough the empirical analysis， we find that the performance evaluation index of Chinese administrative law enforcement is still incomplete， unscientific and nonstandard he reason that causes these series of problems mainly includes two aspects， one is the absence of the system design， the other is the design of the evaluation model which is not perfect In order to improve the performance evaluation index of the administrative law enforcement， we should strengthen the system construction， and on this basis， we should design a systematic evaluation model

Keywords： Administrative Law Enforcement； he Performance Evaluation； Indexendprint