東莞工業(yè)區(qū)發(fā)展面臨的困境及出路

陳端計

(東莞理工學院 經濟貿易系，廣東東莞 523808)

在當今世界，工業(yè)區(qū)已成為各國經濟發(fā)展最重要的空間載體。無論是在發(fā)達國家，還是在發(fā)展中國家，推進工業(yè)區(qū)發(fā)展的經濟形勢仍在繼續(xù)。在快速發(fā)展的工業(yè)化地區(qū)，這種趨勢則更為明顯和強烈。改革開放35年以來，作為我國工業(yè)區(qū)發(fā)展最早、發(fā)育也較為成熟的東莞，工業(yè)區(qū)曾為東莞的經濟社會發(fā)展作出了巨大的貢獻。但是，目前東莞工業(yè)區(qū)的發(fā)展也面臨產業(yè)升級和城市升級的雙重挑戰(zhàn)。東莞再創(chuàng)輝煌的重要內容在于工業(yè)區(qū)的整體轉型升級和功能再造。

一、東莞工業(yè)區(qū)的發(fā)展歷程

在現實中，由于世界上各個國家和地區(qū)工業(yè)區(qū)的發(fā)展差異較大，種類也眾多，至今對工業(yè)區(qū)尚無一個統一的界定。其中，共識性的定義主要是聯合國環(huán)境規(guī)劃署的界定，即把工業(yè)區(qū)界定為在一大片的土地上聚集著若干工業(yè)企業(yè)的區(qū)域［1］。本文所講的工業(yè)化地區(qū)，有其特定的內涵，即特指從改革開放至今，主要由東莞市各級政府(具體主要包括市、鎮(zhèn)、村，甚至是村民小組)，劃出特定地塊，建廠房，對外招商引資創(chuàng)辦工業(yè)企業(yè)的區(qū)域。它至少具有以下六個方面的特征:一是創(chuàng)辦工業(yè)區(qū)的動機是以追求GDP 為主;二是一般創(chuàng)辦的時間比較早;三是工業(yè)區(qū)的開發(fā)主體及方式多樣化;四是工業(yè)區(qū)的開發(fā)方式分散，且普遍缺乏規(guī)劃;五是入駐工業(yè)區(qū)內的企業(yè)一般以粗放性、勞動密集型企業(yè)為主;六是工業(yè)區(qū)的經營管理中，環(huán)保理念滯后，工業(yè)區(qū)內污染企業(yè)較多等。

改革開放以來，東莞憑借毗鄰港澳、交通便利、對外開放、旅外桑梓眾多的區(qū)位優(yōu)勢和人文優(yōu)勢，大力發(fā)展外向型經濟，走出了一條獨特的工業(yè)化道路。自1978年8月底，港商張子彌在東莞太平鎮(zhèn)(后改為虎門鎮(zhèn))建立內地第一家港資企業(yè)——太平手袋廠后，東莞工業(yè)區(qū)的發(fā)展，從無到有，從小到大，從少到多。為徹底摸清我市工業(yè)區(qū)的基本情況，總結工業(yè)區(qū)發(fā)展的成績與問題，探尋工業(yè)區(qū)轉型升級的路徑，東莞理工學院社會發(fā)展研究院與東莞市對外貿易經濟合作局合作進行了東莞市工業(yè)區(qū)摸底調查。調查問卷數據顯示，截至2013年7月，東莞已建立起503 個工業(yè)區(qū)。概括起來，東莞工業(yè)區(qū)的發(fā)展經歷了以下四個階段:

一是起步階段(1978—1989年)。改革開放以來，特別是上世紀80年代中期以來，東莞抓住全球產業(yè)轉移的機遇，從“三來一補”企業(yè)慢慢起步，發(fā)展起工業(yè)區(qū)。調查顯示，東莞最早建成的工業(yè)區(qū)是1978年建成的茶山塘角工業(yè)區(qū)，距今已有35年歷史。自1978年建立第一個工業(yè)區(qū)，至1989年，東莞共建立起48 個工業(yè)區(qū)，占現有工業(yè)區(qū)(關于工業(yè)區(qū)的建成時間的回答共收回有效問卷492 份，下同)的9.8%。

二是快速發(fā)展階段(1990—1999年)。在上世紀整個90年代的短短10年間，伴隨著改革開放的深入以及全球產業(yè)轉移方興未艾，東莞工業(yè)區(qū)的發(fā)展可謂“村村點火，處處冒煙，遍地開花”。當時建立的工業(yè)區(qū)，是為全方位招商發(fā)展工業(yè)做配套。而工業(yè)區(qū)所發(fā)揮的產業(yè)集聚作用僅是讓廠房更為集中，便于管理、規(guī)劃。在這一階段，東莞先后共建立起了大大小小的工業(yè)區(qū)255個，占現有工業(yè)區(qū)的51.8%。其中1995年間達到高峰，一年新建43 個工業(yè)區(qū)。

三是平穩(wěn)發(fā)展階段(2000—2008年)。1997年的東南亞金融危機后，東莞的經濟逐漸恢復，加之承接了深圳市的產業(yè)轉移，東莞工業(yè)區(qū)的數量呈現平穩(wěn)增長的趨勢。在這一階段，東莞又建成了176 個工業(yè)區(qū)，占現有工業(yè)區(qū)的35.8% 左右。

四是調整轉型階段(2009年至今)。2008年國際金融危機后，受內外部因素的影響，東莞工業(yè)區(qū)的發(fā)展面臨一系列困境，從而進入調整轉型階段。這一時期，東莞新增工業(yè)區(qū)的數量較少。近五年來，東莞共新建工業(yè)區(qū)13 個，占現有工業(yè)區(qū)的2.6%左右。其中，2012年建成的工業(yè)區(qū)仍有4 個，它們分別是望牛墩鎮(zhèn)的扶涌第一工業(yè)區(qū)、南城的高盛科技園、黃江鎮(zhèn)的雞啼崗第二工業(yè)區(qū)和鳳崗鎮(zhèn)的官井頭布心基工業(yè)園。這說明東莞的工業(yè)區(qū)發(fā)展趨勢仍在繼續(xù)，工業(yè)化尚未完成(具體見圖1)。

圖1 東莞市歷年新建成工業(yè)區(qū)數量

無論中外，工業(yè)區(qū)都為城市發(fā)展作出了不可磨滅的歷史貢獻。改革開放以來，伴隨著工業(yè)區(qū)的興起，東莞也演繹出了被世人稱之為“富可敵國”的東莞奇跡。東莞奇跡的取得與東莞工業(yè)區(qū)的貢獻是息息相關的。比如，隨著工業(yè)區(qū)的建立，東莞的工業(yè)企業(yè)迅速增長。1978年，東莞工業(yè)企業(yè)1290 家，1997年發(fā)展到16857 家，2011年全市企業(yè)單位數發(fā)展到46413 家。而500 個工業(yè)區(qū)(關于此問題的有效問卷是500 份)現共有進駐企業(yè)14422 家，占全市(2011年)的31.1%。平均每個工業(yè)區(qū)進駐的企業(yè)數為28.8 家。企業(yè)數在20 個以下的工業(yè)區(qū)就有291 個，占被調查的工業(yè)區(qū)(有效問卷501 份)數的58.1%。進駐企業(yè)數最多的是虎門鎮(zhèn)大板地工業(yè)區(qū)，一個工業(yè)區(qū)擁有企業(yè)數多達276 家。從工業(yè)區(qū)的總產值來看，2012年，157 個工業(yè)區(qū)(關于此問題的有效問卷只有157 份)的總產值達2300.855 億元，占同期全市的25.7%(2012年東莞市的工業(yè)總產值為8950.18 億元)。平均每個工業(yè)區(qū)的總產值達14.655 億元。其中，最小的是黃江鎮(zhèn)的英利工業(yè)園，其總產值只有0.005 億元;而最大的是麻涌鎮(zhèn)的新沙工業(yè)園，其總產值高達334 億元，占同期全市的3.7%。

二、東莞工業(yè)區(qū)發(fā)展面臨的困境

在清楚地看到東莞工業(yè)區(qū)發(fā)展所取得的一系列成績的同時，我們也不能忽視東莞工業(yè)區(qū)的發(fā)展正面臨一系列的挑戰(zhàn)與困境。概括起來，東莞工業(yè)區(qū)發(fā)展面臨的主要問題具體表現在以下五個方面:

(一)空間布局問題:布局無序，缺乏協調發(fā)展

由于東莞原本是一個農業(yè)縣，1988年才升格為地級市，而且繼續(xù)實行市直接管轄32 個鎮(zhèn)街。因此，這種特殊的行政管理體制，導致東莞在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，采取市鎮(zhèn)村組“四輪驅動”招商建設的辦法，以充分調動基層積極性，大力發(fā)展外源型經濟。由于缺少統一規(guī)劃，各鎮(zhèn)街在相對封閉的體系中各自為政招商引資，各自為“引鳳”而大力“筑巢”，大搞工業(yè)區(qū)建設，從而形成了多層次的開發(fā)，廠房建設遍地開花，并最終導致我市不同層級的工業(yè)區(qū)泛濫，其建設規(guī)模和標準遠遠超出實際需求，往往造成盲目重復建設或低水平建設，布局無序，缺乏協調發(fā)展。調查數據顯示，截止到2013年7月，東莞市共建成503 個工業(yè)區(qū)。排名居前四位的5 個鎮(zhèn)(企石、樟木頭并列第二，數量均為33 個)共擁有152 個工業(yè)區(qū)，占比30.2%，接近1/3;排名居前八位的10 個鎮(zhèn)共擁有254 個工業(yè)區(qū)，占比50.5%;排名居前十一位的14 個鎮(zhèn)共擁有323 個工業(yè)區(qū)，占比64.2%，接近2/3。而超過10 個(包括10 個)工業(yè)區(qū)的鎮(zhèn)達26 個。10 個以下的則有6 個鎮(zhèn)，占比18.8%(具體見表1)。對于涉及工業(yè)區(qū)選址的調查數據顯示，在所有有效問卷中，有64.1%的工業(yè)區(qū)表示工業(yè)區(qū)的選址經過論證，位置合適。但有35.9%的工業(yè)區(qū)認為規(guī)劃滯后，表示當時來不及論證或說不清楚。

表1 東莞各鎮(zhèn)街工業(yè)區(qū)數量排序

(二)產業(yè)結構層次偏低，特色不突出，發(fā)展后勁不足

產業(yè)是工業(yè)區(qū)發(fā)展的靈魂，產業(yè)的選擇特別是主導產業(yè)的選擇直接關系著工業(yè)區(qū)未來發(fā)展的效益和成敗。長期以來，東莞工業(yè)區(qū)在承接國際產業(yè)轉移時承接的大都是低附加值的制造業(yè)，尤其是低加工度和加工裝配為主的加工貿易，產業(yè)結構層次偏低，特色不突出，發(fā)展后勁不足。一是工業(yè)區(qū)主導產業(yè)定位模糊，產業(yè)同構現象嚴重。在東莞503 個工業(yè)區(qū)中，以區(qū)域特色經濟專業(yè)優(yōu)勢為基礎的工業(yè)區(qū)較少，一般性的工業(yè)區(qū)較多。幾乎所有工業(yè)區(qū)的主導產業(yè)都是以電子制造裝配、五金加工、塑料制品為主，出現主導產業(yè)趨同的現象。在針對工業(yè)區(qū)主導產業(yè)的調查中，共收回有效問卷384 份。其中，企業(yè)數量居前三位的分別是:電子(20%)、五金(17.8%)和塑料(12.3%)。即電子、五金和塑料三種產業(yè)占據了工業(yè)區(qū)產業(yè)的半壁江山(其他產業(yè)占49.9%)。而在關于納稅總額的產業(yè)分布中，納稅總額居前三位的產業(yè)(問卷有效份數為321 份)也分別是:電子(16.9%)、五金(16.4%)和塑膠(12.2%)，其他產業(yè)占54.5%。從業(yè)人員居前三位的產業(yè)(有效問卷份數為351 份)則分別是:電 子(17.9%)、 五 金(17.1%)和 塑 膠(9.5%)，其他產業(yè)占55.5%。由此可見，在東莞工業(yè)區(qū)中，無論是企業(yè)數量，還是納稅總額及從業(yè)人員，數量最多的產業(yè)都是電子，第二是五金，第三是塑膠。二是產業(yè)布局分散，產業(yè)集聚效應不強。由于同一類型的企業(yè)分散布局在星羅棋布的工業(yè)區(qū)內，不利于實現空間的相對集中以及發(fā)揮規(guī)模集聚效應，從而使得工業(yè)區(qū)產業(yè)難以形成真正意義上的產業(yè)集群［2］，并最終影響工業(yè)區(qū)的規(guī)模效益。比如，在涉及“進駐工業(yè)區(qū)的企業(yè)數量及構成”的設問中，在501 份有效問卷中，共有進駐企業(yè)14422 家，平均每個工業(yè)區(qū)進駐的企業(yè)數為28.8 家。企業(yè)數在20 家以下的工業(yè)區(qū)就有291 個，占58.1%，進駐企業(yè)僅1 家的共有5 個工業(yè)區(qū)。由此可見，東莞大多數工業(yè)區(qū)的規(guī)模比較小。三是創(chuàng)新能力不足，“三重項目”缺乏，產業(yè)競爭力較弱，發(fā)展后勁不足。

(三)基礎設施建設相對滯后

基礎設施先行是工業(yè)區(qū)發(fā)展的共識，但東莞星羅棋布的眾多工業(yè)區(qū)中，基礎設施差異很大，不少工業(yè)區(qū)的基礎設施建設仍相對滯后。一方面，部分工業(yè)區(qū)建筑質量差。一些早期工業(yè)區(qū)部分廠房建筑年代較早，建設年代跨度大，質量差，同時由于部分工業(yè)廠區(qū)已經或正在升級改造，街道內新舊建筑混雜明顯，工業(yè)區(qū)面貌參差不齊影響城市整體景觀品質。另一方面，一些工業(yè)區(qū)各類配套設施不太完善。比如，工業(yè)用地內生活配套、生產配套和市政配套等各類配套設施均不太完善。其中，在生活配套方面，大多數工業(yè)區(qū)內以“廠房+宿舍”的建筑功能為主，其他生活配套設施主要通過周邊配套就近滿足，但往往布局混亂，造成工業(yè)、商業(yè)混雜;在生產配套方面，大部分工業(yè)廠房集中分布片區(qū)缺乏金融、銀行、物流、檢測等生產性服務設施;在市政設施配套方面，則普遍存在消防、環(huán)衛(wèi)、綠化和停車位缺乏的問題，部分工業(yè)區(qū)或廠區(qū)內路面積水、電線亂拉、交通微循環(huán)不暢等現象嚴重［3］。比如，就“工業(yè)區(qū)存在的問題”這一選題(多選題)的調查數據顯示，認為“基礎設施不完善，服務配套跟不上工業(yè)區(qū)的發(fā)展”的工業(yè)區(qū)所占比例最大，占24.4%;排在第五位的是衛(wèi)生環(huán)境差，占8.3%;排在第六位的是治安差，占6.5%。

(四)承受土地資源不足和環(huán)境污染的雙重壓力

一方面，土地資源的開發(fā)已經到達極限。國際公認的土地開發(fā)強度臨界點是30%，但東莞卻遠超這一警戒線。據統計，截至2011年年底，全市的建設用地達161.8 萬畝，開發(fā)強度為43.8%，此外還有十幾個鎮(zhèn)街的開發(fā)強度甚至超過了50%。導致許多有潛力的新增項目和擴展項目用地需求無法滿足［4］。比如，就“工業(yè)區(qū)存在的問題”這一選題(多選題)的調查數據顯示，認為工業(yè)區(qū)“土地開發(fā)飽和、土地審批難”的，排第三位，占10.6%。在“您認為目前企業(yè)在工業(yè)區(qū)落戶的難易程度如何?”的設問中，在503個工業(yè)區(qū)中，認為目前企業(yè)在工業(yè)區(qū)落戶有困難的占了30.6%，說明企業(yè)要想在東莞的工業(yè)區(qū)落戶是存在一定困難的。另一方面，資源環(huán)境的瓶頸制約日益突出。東莞的工業(yè)區(qū)建設在東莞經濟快速發(fā)展的歷史時期承擔著毋庸置疑的重要作用，但隨著工業(yè)化和城市化的推進，伴隨著工業(yè)用地的迅速擴張，與土地資源、生態(tài)環(huán)境的矛盾也在日趨突出。尤其是人口的膨脹和用水需求的增長，東莞人均水資源逼近嚴重缺水線，城市供水安全面臨巨大挑戰(zhàn)。而且工業(yè)區(qū)以粗放型企業(yè)為主導，耗能高、污染重，未轉變先污染后治理的發(fā)展方式，從而為經濟的發(fā)展付出了沉重的環(huán)境和生態(tài)代價。比如，就“工業(yè)區(qū)存在的問題”這一選題(多選題)的調查數據顯示，有8.3%的工業(yè)區(qū)認為其周邊衛(wèi)生環(huán)境差，出現水體環(huán)境遭到破壞等現象。

(五)管理體制不完善

東莞特殊的行政管理體制，導致東莞在工業(yè)區(qū)建設中，各鎮(zhèn)、村各自為政，缺乏全市一盤棋、鎮(zhèn)(區(qū))一盤棋的統一規(guī)劃。而且政府行政行為比重過大，導致在開發(fā)的過程中，政企不分，缺乏效率和激勵機制。改革開放初期，東莞絕大部分的工業(yè)區(qū)是由村，或者生產隊劃出地塊，進行招商引資辦企業(yè)而形成的，故東莞工業(yè)區(qū)村級以下的管理層級占據了絕大部分。比如，在503 份問卷中，關于工業(yè)區(qū)管理層級分布的回答有5 份數據缺失。從498 份有效問卷可以看出，由于歷史原因，東莞工業(yè)區(qū)的管理層級中，有接近八成的工業(yè)區(qū)歸村級管理，而歸村級以上管理的只占二成左右。村級管理雖然方便根據本村實際情況進行管理，企業(yè)之間聯系緊密，但管理能力和水平較低，缺乏宏觀規(guī)劃，不利于產業(yè)升級與城市升級。由于相當部分工業(yè)區(qū)并沒有明確的負責人或管理部門，還使得東莞工業(yè)區(qū)的管理缺乏詳實、統一的工業(yè)區(qū)基礎信息數據。即便是東莞市對外貿易經濟合作局，也基本上是空白。

三、東莞工業(yè)區(qū)的轉型升級路徑

就“工業(yè)區(qū)發(fā)展建議”這一開放式設問的調查數據顯示，認為東莞工業(yè)區(qū)需要轉型升級的占12.2%。為推進經濟社會的“雙轉型”和產業(yè)城市的“雙升級”，促進工業(yè)區(qū)擺脫困境，努力實現我市高水平崛起，必須通過制度創(chuàng)新，實現工業(yè)區(qū)的轉型升級，最終實現工業(yè)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

(一)加快產業(yè)結構調整，合理引導優(yōu)勢產業(yè)的集群化發(fā)展

產業(yè)的發(fā)展是經濟發(fā)展的基礎和關鍵。工業(yè)區(qū)的轉型升級不可能一味求新、饑不擇食，而是一定要首先盤算一下家底，選擇并找到“合腳”的產業(yè)轉型路徑［5］。

1. 重視提升傳統產業(yè)。傳統產業(yè)的提升是工業(yè)區(qū)轉型升級的重點和著力點。工業(yè)區(qū)的企業(yè)經營者應樹立強烈的自主創(chuàng)新意識，并增強轉型升級的緊迫感。要重視走產業(yè)價值鏈升級的道路，按照“關聯性強、集中度大、集約度高”原則，招商引資、產業(yè)立項都應圍繞著產業(yè)鏈的上下游構成來做“填空題”，以科學、完整的產業(yè)鏈條提升整體競爭力［2］。要重視走技術裝備改造提升之路，在工業(yè)區(qū)一些重點產業(yè)中，著力推進企業(yè)研發(fā)中心和技術中心建設，并增強企業(yè)的自主創(chuàng)新和研發(fā)新品種的能力。此外，要重視通過政策支持，建立劣勢產業(yè)的退出機制，以加大產業(yè)發(fā)展的空間［3］。

2. 重視培育戰(zhàn)略性新興產業(yè)，努力提升產業(yè)結構層次。根據我市工業(yè)區(qū)產業(yè)發(fā)展現狀以及國內外市場的變化趨勢，適宜東莞工業(yè)區(qū)經濟發(fā)展實際的新興產業(yè)選擇是高端新型電子信息、LED產業(yè)、新能源汽車、太陽能光伏、生物產業(yè)、新材料、節(jié)能環(huán)保等。當然，在新興產業(yè)的培育過程中，還必須重視堅持外引內育并重的原則，包括積極發(fā)展“三重”項目、培育創(chuàng)新型企業(yè)、培育新興產業(yè)鏈等［2］。

3. 重視培育工業(yè)區(qū)特色產業(yè)，強化品牌建設。在工業(yè)區(qū)的轉型升級中，東莞應重視以特色為導向，以特色產業(yè)作為載體，尤其要大力發(fā)展玩具及文體用品制造業(yè)、家具制造業(yè)、化工制造業(yè)、包裝印刷業(yè)四大特色產業(yè)，以及電子信息制造業(yè)、電氣機械及設備制造業(yè)、紡織服裝鞋帽制造業(yè)、食品飲料加工制造業(yè)、造紙及紙制品業(yè)五大支柱產業(yè)，促進資源聚集，帶動工業(yè)區(qū)其他產業(yè)發(fā)展。

4. 做好戰(zhàn)略規(guī)劃，謀求集群發(fā)展。東莞工業(yè)區(qū)的轉型升級更應注重企業(yè)集群的培育，努力真正做到不僅從地域空間方面集聚，而且還要從企業(yè)的內涵入手，做好戰(zhàn)略規(guī)劃，并深入細致研究各企業(yè)之間的有機聯系，引導專業(yè)產業(yè)鏈的發(fā)育，利用地理上接近的便利條件，在知識、信息、技術、資金、人才交流等方面擴展渠道，從而最終形成具有東莞特色的專業(yè)化產業(yè)網絡，使工業(yè)區(qū)更具整體競爭力優(yōu)勢［6］。

(二)整合資源，錯位發(fā)展

為更好地發(fā)揮工業(yè)區(qū)作為東莞產業(yè)發(fā)展的引擎作用，有必要對現有工業(yè)區(qū)的資源進行整合，實現錯位發(fā)展。

1. 先摸清家底，建立詳實、統一的工業(yè)區(qū)基礎信息數據(庫)。工業(yè)區(qū)轉型升級的基礎前提就是首先要摸清家底，建立詳實、統一的工業(yè)區(qū)基礎信息數據(庫)。為此，建議東莞市對外貿易經濟合作局以本次合作開展的東莞工業(yè)區(qū)摸底調查數據為基礎，盡快建立完善我市詳實、統一的工業(yè)區(qū)基礎信息數據(庫)。

2. 將工業(yè)區(qū)的升級改造與空間整合有機結合，引導零散工業(yè)企業(yè)進工業(yè)區(qū)內發(fā)展，促進資源的集約利用和共享。比如，要加大對工業(yè)區(qū)的升級改造?？蓪⒅苓吶舾尚」I(yè)區(qū)整合為具有一定規(guī)模的工業(yè)區(qū)，通過完善工業(yè)發(fā)展所需要的各類配套設施，提高工業(yè)區(qū)的建設水平，為現代工業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造一個高效便捷的環(huán)境。要完善和維護好工業(yè)區(qū)周邊的路網，要完善好工業(yè)區(qū)周邊的公交系統，方便工人上下班。應該在工業(yè)區(qū)內增設圖書館或一些運動場所，供工人讀書運動，豐富業(yè)余生活。也可以在工業(yè)區(qū)周邊興建休閑公園或購物廣場，完善工業(yè)區(qū)周邊的配套服務，使工人能真正喜歡上東莞這座城市。此外，還應重視實行差異化的調控政策，引導零散分布的工業(yè)企業(yè)逐漸向集中成片的工業(yè)區(qū)集中，共享工業(yè)區(qū)的各類設施。

3. 重視園區(qū)與工業(yè)區(qū)的整合。必須重視通過產業(yè)分工、生產層面、科研層級及伙伴關系等新發(fā)展定位來進行工業(yè)區(qū)與園區(qū)的整合，重新建構園區(qū)與工業(yè)區(qū)在經濟體系中制造環(huán)境與生產空間布局形式，形成具備市場綜合效益與高附加價值的經濟活動主體［7］。必須根據東莞發(fā)展高新技術產業(yè)的需求和實際情況，重新明確東莞高新區(qū)的功能定位，并根據五大園區(qū)不同的區(qū)位優(yōu)勢、發(fā)展程度等特點，重新明確五大園區(qū)各自的發(fā)展定位、發(fā)展功能和產業(yè)選擇，實現五大園區(qū)之間、五大園區(qū)與鎮(zhèn)街之間的錯位發(fā)展、功能互補。

(三)加快政府職能轉變

工業(yè)區(qū)的形成和發(fā)展與政府積極提供服務、公共產品的有效供給和公共政策的有力支持密不可分。促進工業(yè)區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展，增強工業(yè)區(qū)經濟發(fā)展的創(chuàng)新驅動，既要充分發(fā)揮市場的作用，又不能忽視政府的作用。

1. 設立專門的工業(yè)區(qū)管理機構。比如建立和完善各村委會、居委會的工業(yè)辦，還要對工業(yè)辦的工作人員進行培訓，提高其辦事效率，使他們能切實地解決好工業(yè)區(qū)存在的實際問題。最好是設立“一站式”的工業(yè)區(qū)服務站，使工業(yè)區(qū)能夠在一個地方辦好各種事務，不用在多個部門間折騰。這樣一來，就可以節(jié)約工業(yè)區(qū)和辦事人員雙方的時間，提高工作效率。

2. 準確把握工業(yè)區(qū)發(fā)展的內在規(guī)律性。在工業(yè)區(qū)形成、成長、成熟和轉型升級的不同階段，重視合理發(fā)揮政府效用，為其提供相應的服務，創(chuàng)造良好的環(huán)境，引導和推動工業(yè)區(qū)健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展 。

3. 明確政府的職能在工業(yè)區(qū)發(fā)展產業(yè)集群中的地位。比如，通過政府的產業(yè)引導和科學規(guī)劃來進行重點產業(yè)選擇，并促其向集群式發(fā)展;通過政府的介入和干預來控制產業(yè)集群的外部負效應，實現資源的有效配置;制定進入工業(yè)區(qū)企業(yè)規(guī)則，為各類經濟主體創(chuàng)造自由選擇、公平競爭和安全有效的生產和工作環(huán)境，維護必要的市場秩序［9］;重視改進工業(yè)區(qū)的考核辦法，弱化數量和速度指標，增加質量和效益指標，并延長一些變量或指標的考核時限［10］。具體說來，工業(yè)區(qū)的考核指標應把產業(yè)發(fā)展、就業(yè)創(chuàng)造、就業(yè)人員市民化作為硬指標來考核，引導各級政府按照工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協調發(fā)展的思路來發(fā)展工業(yè)區(qū)，推進新型城鎮(zhèn)化。

4. 政府應通過規(guī)章制度的建立加強對工業(yè)區(qū)的管理、引導、服務和培育。具體應包括制定工業(yè)發(fā)展政策、法規(guī)和工業(yè)區(qū)規(guī)劃，投入適當的資金用于市政與公共服務配套設施的建設，搭建信息平臺等方面。其中，尤其是應進一步完善市政公共配套服務體系，再造區(qū)位優(yōu)勢［3］。只有做到全方位的管理、配套服務才能使工業(yè)區(qū)的競爭力始終處于前列。

5. 加強環(huán)境保護，走工業(yè)區(qū)生態(tài)化發(fā)展之路。第一，出臺完善的法律法規(guī)，對破壞環(huán)境的企業(yè)和個人從重處罰;第二，撥出專項資金用于工業(yè)區(qū)周邊環(huán)境的綜合治理;第三，要加大宣傳力度，使工業(yè)區(qū)內人人養(yǎng)成良好的衛(wèi)生習慣，不亂扔垃圾、不隨地吐痰等。只有改善好工業(yè)區(qū)周邊的衛(wèi)生環(huán)境，才能還工人們一個祥和舒適的家，從而吸引更多的人到工業(yè)區(qū)去工作，為東莞經濟的騰飛作貢獻。

6. 社會治安常抓不懈。就“工業(yè)區(qū)存在的問題”這一開放式設問的調查數據顯示，有6.5%的工業(yè)區(qū)認為當地的治安環(huán)境差;相應地在“工業(yè)區(qū)發(fā)展建議”這一選題(多選題)的調查數據中，有4.9%的工業(yè)區(qū)建議要搞好社會治安。而要實現東莞的長治久安，必須建立長效管理機制，特別是應重視抓好流動人口的管理，而且還必須持之以恒，常抓不懈，從而不斷提升市民的安全感。

［1］《產業(yè)與環(huán)境》編輯部.世界各地的工業(yè)區(qū):事實與數字［J］.產業(yè)與環(huán)境，1997，19(4):4－6.

［2］趙明.關于加快廬陽工業(yè)區(qū)轉型升級的思考［J］.中共合肥市委黨校學報，2012(3):58－60.

［3］莊志勇.深圳老工業(yè)區(qū)未來走向及出路［J］.特區(qū)實踐與理論，2012(4):14－17.

［4］文聰，秦小輝.東莞土地開發(fā)強度破國際警戒線［N］.羊城晚報，2012－07－12.

［5］田志明.資源型地區(qū)轉型要選擇“合腳”的產業(yè)路徑［N］.人民日報，2013－05－03.

［6］馮哲豪.東莞園區(qū)經濟未來發(fā)展之路［J］.中國高新技術企業(yè)，2008(14):18－20.

［7］關華，曹康.高技術園區(qū)與工業(yè)區(qū)之整合［J］.人文地理，2008(4):123－128.

［8］甄翠敏，何新生，劉達.為工業(yè)聚集區(qū)發(fā)展創(chuàng)造好環(huán)境［N］.經濟日報，2013－03－01.

［9］王靖，王波.如何發(fā)展中國園區(qū)經濟?［EB/OL］. http://www.ftchinese.com/story/001029141.

［10］田秋生.粵東西北產業(yè)園重點要發(fā)展產業(yè)而不是增加數量［N］.南方都市報，2013－08－14.