論貿(mào)易援助評(píng)價(jià)制度及對(duì)我啟示

【內(nèi)容提要】貿(mào)易援助的監(jiān)督和評(píng)價(jià)制度是貿(mào)易援助活動(dòng)的重要組成部分。貿(mào)易援助評(píng)價(jià)制度迄今為止的發(fā)展都是在WTO體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，它調(diào)動(dòng)了大量的援助資金、提高了參與各方對(duì)于貿(mào)易在發(fā)展中的地位的認(rèn)知，提升了最不發(fā)達(dá)國(guó)家的貿(mào)易能力，這很大程度上獲益于較為完備的貿(mào)易援助評(píng)價(jià)體系。需要指出的是，貿(mào)易援助也是2015年后國(guó)際發(fā)展議程指標(biāo)的重要組成部分，今后貿(mào)易援助將被整合到更大的全球發(fā)展努力之中。無(wú)論是其現(xiàn)實(shí)發(fā)展，還是其未來(lái)趨勢(shì)，貿(mào)易援助評(píng)價(jià)制度均對(duì)中國(guó)對(duì)外援助帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中國(guó)應(yīng)前瞻性地思考如何建構(gòu)中國(guó)特色的援外評(píng)價(jià)體系：一方面，應(yīng)借鑒貿(mào)易援助評(píng)價(jià)制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持定量監(jiān)督與定性監(jiān)督相結(jié)合，自我評(píng)價(jià)、相互監(jiān)督與公眾監(jiān)督相結(jié)合，構(gòu)建邏輯體系完整的援外監(jiān)督體系；另一方面，應(yīng)立足于2015年后國(guó)際發(fā)展議程確立后的貿(mào)易援助發(fā)展趨勢(shì)，著眼未來(lái)，推動(dòng)中國(guó)特色的援外評(píng)價(jià)制度的建構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】貿(mào)易援助 評(píng)價(jià)制度 2015年后國(guó)際發(fā)展議程 中國(guó)對(duì)外援助

【作者簡(jiǎn)介】曹俊金，上海杉達(dá)學(xué)院法學(xué)系講師，華東政法大學(xué)博士生

【中圖分類號(hào)】F74

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1006-1568-（2014）02-0123-17

貿(mào)易援助（aid for trade）作為WTO幫助發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展方式，自2005年12月香港第六屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議正式提出這一倡議以來(lái)已經(jīng)開(kāi)展了八年多。 貿(mào)易援助的監(jiān)督和評(píng)價(jià)既體現(xiàn)了貿(mào)易援助的開(kāi)展實(shí)效，也成為貿(mào)易援助資源得到有效使用的重要保障?？紤]到對(duì)貿(mào)易援助活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督的重要意義，許多貿(mào)易援助工作文件 均將貿(mào)易援助的評(píng)價(jià)與監(jiān)督作為其主要工作內(nèi)容，WTO貿(mào)易與發(fā)展委員會(huì)也多次就貿(mào)易援助的評(píng)價(jià)和監(jiān)督問(wèn)題進(jìn)行探討。本文擬通過(guò)對(duì)貿(mào)易援助評(píng)價(jià)制度的研究， 反思我國(guó)對(duì)外援助監(jiān)督和評(píng)價(jià)工作中存在的問(wèn)題并借鑒貿(mào)易援助評(píng)價(jià)體系的優(yōu)點(diǎn)，分析我國(guó)參與2015年后國(guó)際發(fā)展議程的貿(mào)易援助時(shí)可能遇到的挑戰(zhàn)及其對(duì)策，也擬為我國(guó)對(duì)外援助制度中評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建提出建議。

一、貿(mào)易援助評(píng)價(jià)制度的現(xiàn)狀與未來(lái)評(píng)估

盡管貿(mào)易援助評(píng)價(jià)制度迄今為止的發(fā)展都是在WTO體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，但隨著有關(guān)2015年后國(guó)際發(fā)展議程的討論和制定，它可能被納入更大的國(guó)際發(fā)展努力框架之中，進(jìn)而對(duì)中國(guó)的援外活動(dòng)產(chǎn)生更大的壓力。

（一）WTO貿(mào)易援助評(píng)價(jià)的開(kāi)展

在貿(mào)易援助倡議啟動(dòng)之時(shí)，貿(mào)易援助特別工作小組（The Task Force，以下簡(jiǎn)稱“特別工作小組”）就提出了貿(mào)易援助評(píng)價(jià)制度的初步構(gòu)思，強(qiáng)調(diào)應(yīng)加強(qiáng)貿(mào)易援助資金流全球問(wèn)責(zé)，并指出所有的援助方和受援國(guó)有責(zé)任報(bào)告援助的進(jìn)程和結(jié)果。 其中援助方應(yīng)就貿(mào)易援助資金的總額、援助計(jì)劃及貿(mào)易援助的形式等進(jìn)行報(bào)告，受援國(guó)應(yīng)就貿(mào)易政策整合入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的情況、貿(mào)易戰(zhàn)略的框架、貿(mào)易援助需求、貿(mào)易援助的實(shí)施和影響等事項(xiàng)作出報(bào)告。圍繞上述要求，2007年WTO與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）建立了貿(mào)易援助監(jiān)督框架作為全球評(píng)審機(jī)制，其目的是對(duì)貿(mào)易援助提供一幅全景圖，使國(guó)際團(tuán)體得以評(píng)價(jià)正在發(fā)生和尚未發(fā)生的進(jìn)程，明確哪些地方仍需改進(jìn)。 WTO聯(lián)合OECD通過(guò)敦促援助方和受援國(guó)進(jìn)行自我評(píng)價(jià)（self-assessment）、對(duì)貿(mào)易援助活動(dòng)相關(guān)主體發(fā)放調(diào)查表（questionnaire）等方式，目前已完成四次貿(mào)易援助全球評(píng)審（Global Review）。 應(yīng)當(dāng)指出的是，除了WTO與OECD聯(lián)合開(kāi)展的貿(mào)易援助全球評(píng)審之外，還包括各個(gè)地區(qū)開(kāi)展的區(qū)域評(píng)審以及參與貿(mào)易援助的國(guó)際機(jī)構(gòu)、國(guó)家、企業(yè)等的相互監(jiān)督和評(píng)價(jià)。貿(mào)易援助評(píng)價(jià)制度正是從宏觀—中觀—微觀各個(gè)層面對(duì)貿(mào)易援助活動(dòng)的開(kāi)展情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，以全面、正確反映貿(mào)易援助對(duì)發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及減少貧困方面的實(shí)際效果。

（二）貿(mào)易援助評(píng)價(jià)的原則

《關(guān)于援助有效性的巴黎宣言》（Paris Declaration on Aid Effectiveness，以下簡(jiǎn)稱《巴黎宣言》）確立的國(guó)家自主決策、一致性、協(xié)調(diào)性、成效管理、相互問(wèn)責(zé)等五項(xiàng)原則是貿(mào)易援助活動(dòng)開(kāi)展的基本原則，同時(shí)也是進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督的基本原則。在這五項(xiàng)基本原則中，成效管理原則和相互問(wèn)責(zé)原則是貿(mào)易援助監(jiān)督和評(píng)價(jià)的主要原則，也可以為我國(guó)參與2015年后國(guó)際發(fā)展議程的發(fā)展援助及我國(guó)對(duì)外援助活動(dòng)的監(jiān)督評(píng)價(jià)制度提供借鑒。

其中成效管理原則（Managing for Results）是指從預(yù)期成果出發(fā)來(lái)管理和實(shí)施援助的原則。具體而言，受援國(guó)以預(yù)期成果為邏輯起點(diǎn)，啟動(dòng)其自身的成果導(dǎo)向戰(zhàn)略，注重發(fā)展周期中從計(jì)劃到實(shí)施再到評(píng)價(jià)各個(gè)階段的成果。援助國(guó)依賴并支持受援國(guó)確定的優(yōu)先領(lǐng)域、目標(biāo)、體系以及計(jì)劃并實(shí)施工程與項(xiàng)目的能力，通過(guò)報(bào)告項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果來(lái)評(píng)估他們的發(fā)展進(jìn)程和成果。 成效管理原則構(gòu)建了一個(gè)受援國(guó)自我評(píng)價(jià)的平臺(tái)，同時(shí)依賴援助國(guó)的成效評(píng)價(jià)和監(jiān)督，來(lái)推動(dòng)受援國(guó)切實(shí)開(kāi)展援助項(xiàng)目和援助工程。

相互問(wèn)責(zé)原則（Mutual Accountability）是指援助國(guó)和受援國(guó)對(duì)于發(fā)展援助的成效互相負(fù)責(zé)的原則。相互問(wèn)責(zé)原則也對(duì)受援國(guó)與援助國(guó)分別提出了要求，強(qiáng)調(diào)受援國(guó)對(duì)其公民和議會(huì)負(fù)責(zé)，在規(guī)劃、實(shí)施與監(jiān)督階段，受援國(guó)公民社會(huì)可以參與討論，而議會(huì)則應(yīng)核定政府當(dāng)局的預(yù)算，援助國(guó)的主要職責(zé)在于保障援助資金流向的透明度問(wèn)題，及時(shí)、透明、全面地提供關(guān)于援助資金流的各種信息，使受援國(guó)當(dāng)局得以向其公民和立法機(jī)構(gòu)提交全面的預(yù)算報(bào)告，并與受援國(guó)一同進(jìn)行援助實(shí)效的共同評(píng)價(jià)。相互問(wèn)責(zé)原則既體現(xiàn)了受援國(guó)和援助國(guó)存在的緊密伙伴關(guān)系，又充分體現(xiàn)兩者在援助事項(xiàng)上的相互監(jiān)督與相互負(fù)責(zé)，這對(duì)于援助資金的有效使用以及援助效果的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

（三）貿(mào)易援助評(píng)價(jià)體系的邏輯框架

貿(mào)易援助評(píng)價(jià)體系從邏輯框架上被認(rèn)為主要由四個(gè)要素構(gòu)成，分別是需求（demand）、回應(yīng)（response）、成果（outcomes）及影響（impact），并且通過(guò)建立案例庫(kù)（case stories）來(lái)反映貿(mào)易援助的成果及其產(chǎn)生的影響。 需求是指受援國(guó)在評(píng)價(jià)之后所提出的需要加強(qiáng)的地方，如在發(fā)展戰(zhàn)略中將貿(mào)易作為主流及優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域；回應(yīng)是指援助方在評(píng)價(jià)之后所采取的措施，比如實(shí)施貿(mào)易援助項(xiàng)目及工程；成果是指援助方和受援國(guó)通過(guò)發(fā)展援助的合作之后產(chǎn)生的直接結(jié)果，比如基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步完善，貿(mào)易能力加強(qiáng)等等；影響是指貿(mào)易援助活動(dòng)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，如貿(mào)易績(jī)效的提高和貧困的降低等。

WTO/OECD以上述四個(gè)要素為中心，從定性和定量?jī)蓚€(gè)不同維度為主線來(lái)構(gòu)建貿(mào)易援助評(píng)價(jià)體系的邏輯框架。在定量信息（Quantitative Information）的收集方面，由OECD官方發(fā)展援助的債權(quán)人報(bào)告系統(tǒng)（Creditor Reporting System， CRS）數(shù)據(jù)庫(kù)提供每年的貿(mào)易援助資金的全球流向信息。定性信息（Qualitative Information）則由WTO和OECD通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查的方式收集，依靠援助方和受援國(guó)的自我評(píng)價(jià)取得，并允許援助方和受援國(guó)就CRS數(shù)據(jù)庫(kù)所統(tǒng)計(jì)的貿(mào)易援助數(shù)據(jù)予以精確化。

圍繞貿(mào)易援助的邏輯框架，WTO就以下幾個(gè)方面進(jìn)行審查：第一個(gè)方面是關(guān)于受援國(guó)的一系列基本指標(biāo)，包括人口、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）、生產(chǎn)部門在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占份額、政府預(yù)算、援助依賴性、貧困程度、收入分配等項(xiàng)目。第二個(gè)方面展示了貿(mào)易援助的數(shù)據(jù)，如部門分配，貿(mào)易援助份額等。第三個(gè)方面包含國(guó)家的貿(mào)易政策等一系列指標(biāo)，如貿(mào)易政策與國(guó)家發(fā)展策略相整合的程度、進(jìn)出口的貿(mào)易限制指標(biāo)等。第四個(gè)方面審查受援國(guó)的貿(mào)易表現(xiàn)及有效參與全球市場(chǎng)的能力，包括貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的進(jìn)出口情況以及部門貿(mào)易的數(shù)據(jù)。WTO/OECD在綜合以上幾個(gè)方面的因素之后，最終由這兩個(gè)機(jī)構(gòu)協(xié)同相關(guān)的國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)、受援國(guó)及援助國(guó)等，對(duì)貿(mào)易援助活動(dòng)的開(kāi)展情況作出評(píng)價(jià)。

（四）貿(mào)易援助活動(dòng)開(kāi)展的成效

貿(mào)易援助的監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系不斷地將貿(mào)易援助推向更為積極的方向，同時(shí)也清楚地體現(xiàn)貿(mào)易援助活動(dòng)開(kāi)展的成效。其中最為重要的一點(diǎn)便是貿(mào)易援助倡議調(diào)動(dòng)了大量的援助資金，2009年援助方的援助承諾達(dá)到400億美元，相較于2002—2005的基準(zhǔn)提高了60%，比2007年的數(shù)據(jù)提高了31%。 根據(jù)2013年的貿(mào)易援助全球評(píng)審，2010年的援助承諾達(dá)到了最高值480億美元，2011年因受全球金融危機(jī)影響而略有下降，為415億美元。 最不發(fā)達(dá)國(guó)家成為貿(mào)易援助活動(dòng)的最大受益方，從2002年的52億美元增加到2009年的121億美元，使得最不發(fā)達(dá)國(guó)家享有的貿(mào)易援助資金份額從原來(lái)的26.5%增長(zhǎng)到2009年的30.4%， 其直接結(jié)果是在2000—2009年間（盡管其間經(jīng)歷了全球金融危機(jī)），最不發(fā)達(dá)國(guó)家總出口量以每年14.6%的速度增長(zhǎng)，接近于世界平均增長(zhǎng)率（7.8%）的兩倍。

此外，貿(mào)易援助活動(dòng)還提高了參與各方關(guān)于貿(mào)易在發(fā)展中的地位的認(rèn)知，幫助受援國(guó)引進(jìn)了先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，獲得了寶貴的融資和發(fā)展契機(jī)，許多國(guó)家在能力建設(shè)方面都取得了巨大的成就，這使得受援國(guó)更好地理解貿(mào)易對(duì)于促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，提高了其參與國(guó)際貿(mào)易的積極性。

（五）WTO貿(mào)易援助評(píng)價(jià)制度特點(diǎn)評(píng)析

通過(guò)前述分析，可以發(fā)現(xiàn)WTO貿(mào)易援助評(píng)價(jià)體系存在如下特點(diǎn)：

第一，貿(mào)易援助的評(píng)價(jià)制度標(biāo)志著國(guó)際發(fā)展援助體系的進(jìn)一步成熟。國(guó)際發(fā)展援助已有幾十年的歷史，目前許多國(guó)家以及國(guó)際組織在提高發(fā)展援助額度的同時(shí)也注重對(duì)發(fā)展援助的評(píng)價(jià)。在這個(gè)大背景下，貿(mào)易援助的評(píng)價(jià)制度是發(fā)展援助理論在WTO貿(mào)易援助倡議中的具體化和應(yīng)用，并且在WTO貿(mào)易援助活動(dòng)實(shí)施過(guò)程中形成了相對(duì)完備的制度體系，標(biāo)志著國(guó)際發(fā)展援助理論更加全面、成熟，貿(mào)易援助實(shí)踐更加豐富、完善。

第二，貿(mào)易援助評(píng)價(jià)制度既從宏觀層次上體現(xiàn)貿(mào)易援助活動(dòng)所帶來(lái)的積極成果，也從中觀和微觀層次上評(píng)價(jià)貿(mào)易援助的實(shí)施情況，還從定量和定性兩個(gè)方面出發(fā)對(duì)貿(mào)易援助的活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)、監(jiān)督。定性和定量評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，一方面能夠從不同角度對(duì)貿(mào)易援助進(jìn)行監(jiān)督，另一方面還便于發(fā)現(xiàn)貿(mào)易援助中存在的問(wèn)題并及時(shí)作出相應(yīng)調(diào)整。

第三，貿(mào)易援助的基本原則為貿(mào)易援助活動(dòng)的評(píng)價(jià)和監(jiān)督提供了全面指引。其中的成效管理原則和相互問(wèn)責(zé)原則既注重于加強(qiáng)援助過(guò)程的監(jiān)管，又立足于對(duì)援助有效性的監(jiān)管；既側(cè)重于提高貿(mào)易援助透明度，也強(qiáng)調(diào)對(duì)于援助結(jié)果的相互評(píng)價(jià)。這些基本原則的內(nèi)涵在實(shí)踐中不斷豐富，同時(shí)也可以為我國(guó)構(gòu)建援外制度評(píng)價(jià)體系提供借鑒。

第四，貿(mào)易援助評(píng)價(jià)制度注重運(yùn)用自我評(píng)價(jià)、相互問(wèn)責(zé)以及公開(kāi)監(jiān)督等方式來(lái)對(duì)貿(mào)易援助活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，這就要求貿(mào)易援助參與各方客觀地對(duì)自身的行為作出評(píng)價(jià)，并以此來(lái)督促自己更積極地參與貿(mào)易援助活動(dòng)。

（六）2015年后國(guó)際發(fā)展議程與貿(mào)易援助

2000年9月，各國(guó)元首和政府首腦聚集紐約聯(lián)合國(guó)總部，通過(guò)《聯(lián)合國(guó)千年宣言》（以下簡(jiǎn)稱“千年宣言”），確立了今后行動(dòng)的一系列關(guān)鍵目標(biāo)。由于《千年宣言》中設(shè)定的大多數(shù)目標(biāo)是以2015年為最后期限，但根據(jù)目前的狀況預(yù)計(jì)到2015年可能很多具體目標(biāo)都無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)。即使能夠?qū)崿F(xiàn)，為今后更高層次的可持續(xù)發(fā)展，在2015年之后仍需對(duì)這些發(fā)展目標(biāo)作出更進(jìn)一步的努力。 因此，探討和擬定2015年后國(guó)際發(fā)展議程的框架是目前最為重要的發(fā)展課題。從聯(lián)合國(guó)的工作動(dòng)向而言，2015年后國(guó)際發(fā)展議程框架中可能包含的“新型全球伙伴關(guān)系”將繼續(xù)完成千年發(fā)展目標(biāo)八（即全球發(fā)展伙伴關(guān)系）所未能完成的任務(wù)，尤其是有關(guān)官方發(fā)展援助、氣候融資和國(guó)內(nèi)資源調(diào)動(dòng)的承諾。 官方發(fā)展援助將繼續(xù)發(fā)揮無(wú)可替代的作用，特別是對(duì)于最不發(fā)達(dá)國(guó)家、內(nèi)陸發(fā)展中國(guó)家、小島嶼發(fā)展中國(guó)家等國(guó)家而言尤為重要。 那么，貿(mào)易援助作為發(fā)展援助的一種表現(xiàn)方式，與2015年后國(guó)際發(fā)展議程到底會(huì)有怎樣的互動(dòng)關(guān)系，我國(guó)今后在參與2015年后國(guó)際發(fā)展議程框架下的貿(mào)易援助項(xiàng)目時(shí)可能遇到哪些問(wèn)題以及如何應(yīng)對(duì)，這對(duì)于中國(guó)今后的援外工作以及我國(guó)在國(guó)際社會(huì)中的角色和作用而言，具有非常重要的意義。

盡管貿(mào)易援助一詞在2005年WTO第六屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議提出貿(mào)易援助倡議（Initiative）之后才引起國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，但貿(mào)易援助本身并不是一種新的現(xiàn)象，也并非僅是WTO體系內(nèi)的貿(mào)易課題，它還是國(guó)際社會(huì)中重要的發(fā)展議題。其淵源可以追溯到20世紀(jì)80年代，當(dāng)時(shí)國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行將支持發(fā)展中國(guó)家通過(guò)貿(mào)易自由化參與世界經(jīng)濟(jì)作為其貸款項(xiàng)目和活動(dòng)的主要方面。 貿(mào)易援助作為重要的發(fā)展議題，與2015年后國(guó)際發(fā)展議程的推進(jìn)具有非常緊密的聯(lián)系：

一方面，從性質(zhì)上而言，貿(mào)易援助并不代表新的官方發(fā)展援助目標(biāo)，而是呼吁快速劃撥和使用一部分官方發(fā)展援助資金以提高發(fā)展中國(guó)家從貿(mào)易中受益的能力。 而官方發(fā)展援助又是聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)下第八項(xiàng)目標(biāo)的首要指標(biāo)，也是目前與預(yù)設(shè)目標(biāo)差距最大的指標(biāo)之一。 此外，促成新型全球伙伴關(guān)系是2015年后國(guó)際發(fā)展議程的關(guān)鍵要素，并將繼續(xù)完成目標(biāo)八所未完成的工作，包括達(dá)到經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)（OECD-DAC）援助國(guó)援助總額占其國(guó)民總收入0.7%的目標(biāo)，以及現(xiàn)有的其他政府間協(xié)議等。 由此可見(jiàn)，“官方發(fā)展援助”必將成為今后發(fā)展議程實(shí)施的優(yōu)先領(lǐng)域。因此，作為官方發(fā)展援助重要組成部分的貿(mào)易援助 ，如果能夠較好地動(dòng)員貿(mào)易援助資金，勢(shì)必能有效拉動(dòng)官方發(fā)展援助資金總額，也因而有助于2015年后國(guó)際發(fā)展議程中新型全球伙伴關(guān)系的促成。

另一方面，無(wú)論是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到，貿(mào)易可帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并最終減少貧困。但發(fā)展中國(guó)家飽受多層面的供應(yīng)方能力限制（諸如貿(mào)易政策障礙、基礎(chǔ)設(shè)施落后、融資和技術(shù)渠道狹窄等）的困擾，而使其無(wú)法進(jìn)行貿(mào)易整合，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)、減少貧困。 這種限制的存在是發(fā)展中國(guó)家尤其是最不發(fā)達(dá)國(guó)家無(wú)法通過(guò)實(shí)施貿(mào)易規(guī)則并從中受益的原因，援助則是幫助其擴(kuò)大貿(mào)易、去除限制的重要途徑，而貿(mào)易援助為這種交流的開(kāi)展提供了理想的平臺(tái)。 簡(jiǎn)而言之，援助可以促成貿(mào)易，貿(mào)易刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而降低貧困，最終促成發(fā)展。也正是基于其對(duì)于發(fā)展的重要推動(dòng)，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)對(duì)貿(mào)易援助寄予厚望，要求發(fā)展中國(guó)家應(yīng)確保貿(mào)易援助納入其援助實(shí)效的關(guān)鍵原則，通過(guò)貿(mào)易援助支持發(fā)展中國(guó)家發(fā)展生產(chǎn)和貿(mào)易能力，實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)。

二、中國(guó)對(duì)外援助評(píng)價(jià)體系面臨的挑戰(zhàn)

中國(guó)作為新興經(jīng)濟(jì)體及最大的發(fā)展中國(guó)家，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上正發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。截至2009年底，中國(guó)累計(jì)對(duì)外提供援助金額達(dá)2562.9億元人民幣， 且近年來(lái)對(duì)外援助金額仍不斷增長(zhǎng)，2010年中國(guó)對(duì)外援助金額為136.11億元， 2011年上升到158.98億元， 2012年已達(dá)166.91億元。 在這種大背景下，中國(guó)對(duì)外援助活動(dòng)的法律規(guī)制也成為一種現(xiàn)實(shí)需求，2011年中國(guó)“贈(zèng)馬其頓校車案”所引發(fā)的爭(zhēng)議即是對(duì)外援助領(lǐng)域欠缺法律調(diào)整的集中爆發(fā)，其中對(duì)外援助的監(jiān)督和評(píng)價(jià)是對(duì)外援助立法中最為突出的問(wèn)題。而2015年后國(guó)際發(fā)展議程的討論及貿(mào)易援助被納入議程的前景，使中國(guó)的對(duì)外援助監(jiān)督與評(píng)價(jià)面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）法律與機(jī)制體系面臨的挑戰(zhàn)

隨著WTO體系內(nèi)貿(mào)易援助的發(fā)展，中國(guó)現(xiàn)有的對(duì)外援助監(jiān)督與評(píng)價(jià)體系在法律和機(jī)制體制方面的嚴(yán)重不足都日益暴露。

從現(xiàn)有的對(duì)外援助法律文件而言，主要可以歸納為以下三個(gè)方面的規(guī)范性文件：第一是關(guān)于對(duì)外援助資金管理的法律規(guī)范，如商務(wù)部發(fā)布的《對(duì)外援助成套項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理辦法》（2010）、財(cái)政部發(fā)布的《對(duì)外援助支出預(yù)算資金管理辦法》（1998），原對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、財(cái)政部、中國(guó)銀行聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)政府對(duì)外提供一般物資援助財(cái)務(wù)管理辦法》（2002）等。第二是關(guān)于對(duì)外援助人員管理的法律規(guī)范，如商務(wù)部發(fā)布的《關(guān)于公開(kāi)征聘對(duì)外援助項(xiàng)目評(píng)審專家的通知》（2004）、《援外青年志愿者選派和管理暫行辦法》（2004）等文件。第三是關(guān)于對(duì)外援助項(xiàng)目管理方面的規(guī)范性文件，如商務(wù)部發(fā)布的《對(duì)外援助物資項(xiàng)目管理辦法》（2011）、《對(duì)外援助物資項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)資格管理辦法》（2011）、《對(duì)外援助成套項(xiàng)目管理辦法（試行）》（2009）、《對(duì)外援助成套項(xiàng)目施工任務(wù)實(shí)施企業(yè)資格認(rèn)定辦法》（2004）以及商務(wù)部經(jīng)濟(jì)合作局發(fā)布的《對(duì)外援助成套項(xiàng)目技術(shù)資料歸檔整理與移交辦法》（2011）等文件。

由此可見(jiàn)，我國(guó)目前關(guān)于對(duì)外援助活動(dòng)監(jiān)督及評(píng)價(jià)方面的規(guī)范比較少，僅在援外資金管理及援外項(xiàng)目管理方面有所涉及，而且尚未出臺(tái)有關(guān)監(jiān)督、評(píng)價(jià)對(duì)外援助職能部門的規(guī)范性文件。因此，從法規(guī)體系上而言，目前我國(guó)在對(duì)外援助活動(dòng)中并不存在既成的監(jiān)督和評(píng)價(jià)制度。

就對(duì)外援助活動(dòng)的職能部門及具體分工而言，目前主要由商務(wù)部下設(shè)的對(duì)外援助司負(fù)責(zé)開(kāi)展援外工作，包括擬訂并執(zhí)行對(duì)外援助政策和方案、簽署并執(zhí)行有關(guān)協(xié)議、編制并執(zhí)行對(duì)外援助計(jì)劃、監(jiān)督檢查援外項(xiàng)目執(zhí)行情況、管理援外資金和援外優(yōu)惠貸款、推進(jìn)援外方式改革等。其他部委在其各自職責(zé)范圍內(nèi)也承擔(dān)與對(duì)外援助相應(yīng)的工作，如外交部按照外交總體布局，就經(jīng)濟(jì)合作、經(jīng)援、軍援等重大問(wèn)題，負(fù)責(zé)與有關(guān)部門協(xié)調(diào)，向黨中央、國(guó)務(wù)院報(bào)告情況，提出建議；財(cái)政部負(fù)責(zé)制定對(duì)外援助的具體預(yù)算并監(jiān)督實(shí)施，管理援外經(jīng)費(fèi)；科技部負(fù)責(zé)組織科技援外相關(guān)工作；衛(wèi)生部組織指導(dǎo)衛(wèi)生方面的國(guó)際交流合作與衛(wèi)生援外有關(guān)工作，承擔(dān)組織指導(dǎo)衛(wèi)生方面的政府與民間的多雙邊合作交流和衛(wèi)生援外有關(guān)工作；農(nóng)業(yè)部參與農(nóng)業(yè)對(duì)外援助政策和規(guī)劃制定，協(xié)助有關(guān)部門組織實(shí)施農(nóng)業(yè)援外項(xiàng)目?？梢园l(fā)現(xiàn)，中國(guó)在長(zhǎng)期的實(shí)踐中已摸索出一套較為完備的對(duì)外援助執(zhí)行體系，已經(jīng)形成了以商務(wù)部為主要實(shí)施機(jī)構(gòu)、其他部門共同參與的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，這也是我國(guó)60年對(duì)外援助經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

但是，一個(gè)完整的對(duì)外援助制度，除了援助執(zhí)行制度之外，援助的決策、監(jiān)督和評(píng)價(jià)制度也都是必不可少的重要組成部分。我國(guó)對(duì)外援助的決策透明度并不高，目前并未設(shè)立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)對(duì)援外活動(dòng)作出決策。對(duì)于外部世界而言，我國(guó)的援外決策是怎樣制定的，決策主體是誰(shuí)，決策過(guò)程是怎樣的等都籠罩著幾分神秘的色彩，決策內(nèi)容更無(wú)須經(jīng)過(guò)人大的批準(zhǔn)，因此我國(guó)對(duì)外援助工作的隨意性較大，政策變動(dòng)也較多。 正因?yàn)椴淮嬖谙鄳?yīng)的決策機(jī)構(gòu)，對(duì)外援助工作執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)力相對(duì)而言就比較大。

在對(duì)外援助工作的監(jiān)督和評(píng)價(jià)方面，我國(guó)目前尚未設(shè)立專門的對(duì)外援助監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，盡管商務(wù)部和財(cái)政部在對(duì)外援助資金的使用上行使一定程度的監(jiān)督權(quán)。如《商務(wù)部對(duì)外援助成套項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理辦法》規(guī)定：商務(wù)部有權(quán)根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和財(cái)務(wù)規(guī)章制度對(duì)成套項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。成套項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)應(yīng)當(dāng)接受商務(wù)部及有關(guān)部門的財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查，并執(zhí)行檢查部門提出的處理意見(jiàn)。商務(wù)部將定期對(duì)成套項(xiàng)目資金的使用管理情況進(jìn)行檢查巡視，并對(duì)資金使用效果進(jìn)行評(píng)估。但商務(wù)部的這種監(jiān)督權(quán)可以說(shuō)并不合適，更談不上充分。商務(wù)部作為對(duì)外援助活動(dòng)的執(zhí)行和管理部門，如果同時(shí)承擔(dān)監(jiān)督職能，要求其監(jiān)督自己的行為，那么這將與權(quán)力制衡、分立理論背道而馳，監(jiān)督職能形同虛設(shè)。

再如財(cái)政部《對(duì)外援助支出預(yù)算資金管理辦法》規(guī)定：財(cái)政部有權(quán)根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和財(cái)務(wù)規(guī)章制度對(duì)主管部門援外支出預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。主管部門及執(zhí)行援外任務(wù)的單位應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政部的監(jiān)督檢查，并執(zhí)行財(cái)政部提出的檢查意見(jiàn)。主管部門應(yīng)對(duì)執(zhí)行援外任務(wù)的單位進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查。財(cái)政部和主管部門應(yīng)定期或不定期地對(duì)援外資金的使用管理情況進(jìn)行檢查巡視。主管部門及執(zhí)行援外任務(wù)的有關(guān)單位應(yīng)如實(shí)向財(cái)政部提供所需資料，及時(shí)反映援外資金使用的情況。可以認(rèn)為，財(cái)政部在資金管理方面行使監(jiān)督職能是正當(dāng)且專業(yè)的，但其監(jiān)督權(quán)行使的范圍也就僅限于此，在援助決策的作出、援助程序以及援助活動(dòng)的后期評(píng)估方面均無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督，而且實(shí)踐中財(cái)政部能在多大程度上對(duì)援外資金的使用進(jìn)行監(jiān)督也存在疑問(wèn)。

縱觀其他國(guó)家的對(duì)外援助管理體系，都趨向于建立獨(dú)立的監(jiān)督、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。如美國(guó)的發(fā)展援助機(jī)構(gòu)專門建立了發(fā)展信息和評(píng)估中心（Center for Development Information and Evaluation），瑞典的評(píng)估工作由瑞典開(kāi)發(fā)評(píng)估署（SADEV）實(shí)施，愛(ài)爾蘭則在外交部設(shè)立了一個(gè)獨(dú)立的咨詢委員會(huì)以進(jìn)行更獨(dú)立和更有價(jià)值的評(píng)估。 德國(guó)也正在計(jì)劃建立一個(gè)獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)以提高評(píng)價(jià)的獨(dú)立性及合法性。 WTO貿(mào)易援助的監(jiān)督和評(píng)價(jià)也同樣如此，在貿(mào)易援助過(guò)程中，由OECD的CRS數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)統(tǒng)計(jì)援助資金流，這無(wú)疑是一個(gè)非常有力的監(jiān)督手段。

隨著中國(guó)對(duì)外援助工作的不斷推進(jìn)，對(duì)外援助監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制的長(zhǎng)期缺失勢(shì)必造成對(duì)外援助活動(dòng)的低效，最終妨礙對(duì)外援助宗旨和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外，對(duì)外援助既是重要的外交行為，又是不可或缺的國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作行為，援外活動(dòng)能否取得預(yù)設(shè)的戰(zhàn)略效果很大程度上取決于對(duì)外援助的有效性，而對(duì)外援助的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制則是援助實(shí)效的根本保證。因此，借鑒WTO的貿(mào)易援助評(píng)價(jià)制度，探討我國(guó)如何更好地參與2015年后國(guó)際發(fā)展議程框架下的貿(mào)易援助，并研究構(gòu)建我國(guó)援外活動(dòng)的監(jiān)督及評(píng)價(jià)體系，是目前援外工作的當(dāng)務(wù)之急。

（二）貿(mào)易援助被納入2015年后國(guó)際發(fā)展議程對(duì)中國(guó)的挑戰(zhàn)

應(yīng)當(dāng)指出的是，在WTO貿(mào)易援助體系中，貿(mào)易援助的實(shí)施成果由援助資金的籌集、貿(mào)易指標(biāo)的衡量等方面決定。而在聯(lián)合國(guó)發(fā)展議程中，除了前述WTO所關(guān)注的貿(mào)易指標(biāo)之外，通過(guò)貿(mào)易所帶來(lái)的發(fā)展福利更是聯(lián)合國(guó)發(fā)展議程關(guān)注的重點(diǎn)。鑒于貿(mào)易援助與2015年后國(guó)際發(fā)展議程存在的緊密聯(lián)系，實(shí)施貿(mào)易援助所取得的進(jìn)展也勢(shì)必成為2015年后國(guó)際發(fā)展議程的評(píng)價(jià)對(duì)象。我國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家和最大的新興經(jīng)濟(jì)體，在未來(lái)的國(guó)際社會(huì)中必然會(huì)發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，進(jìn)而必然會(huì)承擔(dān)與其地位相應(yīng)的國(guó)際責(zé)任。因此，中國(guó)在參與2015年后國(guó)際發(fā)展議程框架下的貿(mào)易援助時(shí)，由于我國(guó)本身有關(guān)援外活動(dòng)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制并不完善，在提升貿(mào)易援助實(shí)施的效果及其評(píng)價(jià)方面，也勢(shì)必會(huì)面臨相應(yīng)的挑戰(zhàn)。

第一，如何應(yīng)對(duì)2015年后國(guó)際發(fā)展議程框架下的貿(mào)易援助全球監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。秘書長(zhǎng)在報(bào)告中指出，對(duì)于目標(biāo)進(jìn)展的監(jiān)督將是聯(lián)合國(guó)2015年后國(guó)際發(fā)展議程討論中新關(guān)注的領(lǐng)域。 2012年7月聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)成立的高級(jí)別名人小組（HLP）在經(jīng)過(guò)調(diào)查研究之后，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)精確的數(shù)據(jù)，對(duì)每個(gè)新制定的目標(biāo)和指標(biāo)都配備與其相應(yīng)的獨(dú)立、嚴(yán)格的監(jiān)督系統(tǒng)，從多個(gè)層面來(lái)分析這些發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)，從而使這項(xiàng)監(jiān)督工作不僅成為一項(xiàng)制約性工具，更是成為推動(dòng)進(jìn)步和提升合作的方式。 全球監(jiān)督機(jī)制分為三個(gè)層面，第一個(gè)層面通過(guò)審查發(fā)展報(bào)告來(lái)完成，第二個(gè)層面通過(guò)定期召開(kāi)高級(jí)別全球論壇方式加以討論，第三個(gè)層面主要通過(guò)區(qū)域匯報(bào)和同行評(píng)審的方式進(jìn)行。 由此可見(jiàn)，在2015年后國(guó)際發(fā)展議程中，不僅是貿(mào)易援助或是官方發(fā)展援助，而且其他所有發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)的實(shí)施進(jìn)展都將以數(shù)據(jù)化、量化的方式納入全球監(jiān)督和評(píng)價(jià)系統(tǒng)，并定期接受檢驗(yàn)和同行評(píng)審。但我國(guó)目前援外活動(dòng)的監(jiān)督評(píng)價(jià)制度并不完善，援外活動(dòng)和南南合作的透明度也有待提高，并未建立類似的發(fā)展援助數(shù)據(jù)庫(kù)用以監(jiān)督相應(yīng)的指標(biāo)，如何應(yīng)對(duì)2015年后國(guó)際發(fā)展議程框架下的貿(mào)易援助全球監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制提出的要求，是我國(guó)今后參與該議程所面臨的問(wèn)題之一。

第二，如何應(yīng)對(duì)2015年后國(guó)際發(fā)展議程框架下的貿(mào)易援助問(wèn)責(zé)機(jī)制。建立有力的問(wèn)責(zé)機(jī)制是目前2015年后國(guó)際發(fā)展議程討論中的重要議題，在高級(jí)別名人小組的建議報(bào)告中，要求尊重責(zé)任界限，信任各自的合作伙伴并履行承諾，并在適當(dāng)?shù)募?jí)別執(zhí)行問(wèn)責(zé)機(jī)制。 在締造新型全球伙伴關(guān)系時(shí)，所有參與方都承擔(dān)著相應(yīng)責(zé)任，發(fā)達(dá)國(guó)家必須履行其對(duì)發(fā)展中國(guó)家作出的承諾。 同時(shí)，高級(jí)別名人小組也坦承，當(dāng)前的發(fā)展中國(guó)家與先前的發(fā)展中國(guó)家的成分大為不同，如存在大型新興經(jīng)濟(jì)體和最貧窮的國(guó)家，除了南北援助之外，發(fā)展中國(guó)家正通過(guò)南南合作的方式進(jìn)行合作，發(fā)展能力會(huì)變得越來(lái)越強(qiáng)大。這也意味著，在不遠(yuǎn)的將來(lái)，大型的新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)于全球發(fā)展的影響會(huì)越來(lái)越受重視，而這些經(jīng)濟(jì)體今后在全球范圍內(nèi)促進(jìn)發(fā)展的角色和責(zé)任也將越來(lái)越多地被強(qiáng)調(diào)。我國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體，是否需要作出相應(yīng)的合作發(fā)展承諾，并將貿(mào)易援助和發(fā)展指標(biāo)納入2015年后國(guó)際發(fā)展議程可能包含的問(wèn)責(zé)機(jī)制中去，也是中國(guó)面臨的難題。

第三，如何提高2015年后國(guó)際發(fā)展議程設(shè)定的貿(mào)易援助實(shí)效問(wèn)題。無(wú)論是21世紀(jì)初啟動(dòng)的聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)，還是目前正在探討的2015年后國(guó)際發(fā)展議程，都是以成果為導(dǎo)向的發(fā)展進(jìn)程。打造新型全球合作伙伴關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是以團(tuán)結(jié)、合作、相互尊重為基礎(chǔ)，利用國(guó)家間的互幫互助、互相合作，通過(guò)“先富帶動(dòng)后富”式的努力實(shí)現(xiàn)全球共同、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。因此，2015年后國(guó)際發(fā)展議程的核心環(huán)節(jié)就在于能否促成新型全球合作伙伴關(guān)系，而官方發(fā)展援助的援助實(shí)效實(shí)際上是新型全球合作伙伴關(guān)系能否有效促成和實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)目標(biāo)的關(guān)鍵。在此背景下，對(duì)貿(mào)易援助的援助實(shí)效及其間接促成的目標(biāo)和指標(biāo)的評(píng)價(jià)就具有了重要意義。在今后的貿(mào)易關(guān)聯(lián)援助中，中國(guó)究竟能否切實(shí)提高援助有效性，以及能否通過(guò)貿(mào)易援助實(shí)效來(lái)實(shí)現(xiàn)與自身相關(guān)的各項(xiàng)目標(biāo)和指標(biāo)，也是可能面臨的重要問(wèn)題。

三、構(gòu)建中國(guó)特色的援外評(píng)價(jià)體系

貿(mào)易援助活動(dòng)的開(kāi)展使得國(guó)際社會(huì)更加重視貿(mào)易關(guān)聯(lián)援助對(duì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的作用，而貿(mào)易援助評(píng)價(jià)制度在貿(mào)易援助開(kāi)展過(guò)程中也發(fā)揮了極為重要的作用。正是由于存在較為完善的貿(mào)易援助監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系，才使得貿(mào)易援助活動(dòng)有條不紊地展開(kāi)，進(jìn)而為今后更深入地開(kāi)展貿(mào)易關(guān)聯(lián)援助奠定基礎(chǔ)。

（一）WTO貿(mào)易援助評(píng)價(jià)制度對(duì)我國(guó)對(duì)外援助評(píng)價(jià)體系的啟示

如上所述，在中國(guó)對(duì)外援助制度構(gòu)建中，無(wú)論是在WTO體系內(nèi)開(kāi)展貿(mào)易援助活動(dòng)，還是參與2015年后國(guó)際發(fā)展議程框架下的貿(mào)易援助活動(dòng)，或者是開(kāi)展其他國(guó)際發(fā)展援助，對(duì)外援助評(píng)價(jià)和監(jiān)督制度必定是其中重要的組成部分——沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必將導(dǎo)致腐敗，也必將是低效的。因此，盡管WTO貿(mào)易援助評(píng)價(jià)制度并非盡善盡美，但這并不妨礙我們從如上的較為完善的援助評(píng)價(jià)制度中獲得啟示并進(jìn)行合理借鑒：

首先，必須構(gòu)建邏輯體系完整的援外監(jiān)督體系。我國(guó)對(duì)外援助制度的評(píng)價(jià)體系在邏輯架構(gòu)上應(yīng)當(dāng)是較為完善的，結(jié)合貿(mào)易援助評(píng)價(jià)制度及中國(guó)的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為中國(guó)援外制度中的評(píng)價(jià)和監(jiān)督的內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)包括：對(duì)于資金流量的監(jiān)督、對(duì)于資金使用的監(jiān)督、對(duì)于項(xiàng)目管理和質(zhì)量的監(jiān)督、對(duì)于我國(guó)援外工作人員廉潔性的監(jiān)督以及援外項(xiàng)目產(chǎn)出的評(píng)價(jià)和監(jiān)督、對(duì)于援外項(xiàng)目對(duì)受援國(guó)發(fā)展所產(chǎn)生影響的評(píng)價(jià)等。從對(duì)外援助的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)看，不僅應(yīng)當(dāng)有執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)督，還應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一的決策機(jī)構(gòu)的事前監(jiān)督，以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的事后監(jiān)督等。從對(duì)外援助監(jiān)管所涉及的對(duì)象來(lái)看，不僅應(yīng)當(dāng)包括對(duì)政府部門的監(jiān)督，還應(yīng)當(dāng)包括對(duì)如項(xiàng)目承包公司等項(xiàng)目實(shí)施主體以及受援國(guó)相關(guān)部門的監(jiān)督。只有構(gòu)建了完善的監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系，才能保證中國(guó)對(duì)外援助資金得到有效利用，中國(guó)對(duì)外援助才能產(chǎn)生預(yù)期效果。

其次，定量與定性監(jiān)督相結(jié)合。我國(guó)對(duì)外援助的歸口單位雖然是商務(wù)部對(duì)外援助司，但許多其他部門如財(cái)政部、外交部、農(nóng)業(yè)部、科技部等在各自職責(zé)范圍內(nèi)均行使相應(yīng)的對(duì)外援助職權(quán)，這就使得援外的資金有效監(jiān)管存在較大困難。在此情況下，中國(guó)可以參照OECD以及WTO的做法，通過(guò)建立一個(gè)援外資金數(shù)據(jù)庫(kù)的方式來(lái)對(duì)資金流向進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。根據(jù)援助方式、援助項(xiàng)目以及援助部門的不同，在數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行分類，任何一個(gè)部門只要實(shí)施了對(duì)外援助相關(guān)活動(dòng)，使用對(duì)外援助經(jīng)費(fèi)，就將該經(jīng)費(fèi)按照不同的用途納入相應(yīng)的類別中。通過(guò)這種定量監(jiān)督的方式，既能精確統(tǒng)計(jì)我國(guó)的援外資金，又能夠增加對(duì)外援助的透明度，對(duì)援外資金的使用進(jìn)行有效監(jiān)控。除了定量監(jiān)督以外，還應(yīng)當(dāng)實(shí)行定性監(jiān)督制度，即通過(guò)對(duì)于援外部門以及受援國(guó)合作部門的援助報(bào)告以及問(wèn)卷調(diào)查的方式，對(duì)于我國(guó)對(duì)外援助的方式、資金以及成果進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)。

再次，依賴獨(dú)立的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，注重成效管理。在我國(guó)對(duì)外援助監(jiān)督和評(píng)價(jià)制度構(gòu)建中，應(yīng)當(dāng)要求援外部門以援助成效為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行援助實(shí)效評(píng)價(jià)，通過(guò)援外部門的自我援助評(píng)價(jià)，及時(shí)公布對(duì)外援助實(shí)施情況，定期發(fā)布中國(guó)對(duì)外援助報(bào)告，衡量對(duì)外援助的成果，也作為之后進(jìn)行對(duì)外援助的新起點(diǎn)。在自我評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，由獨(dú)立的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、會(huì)談等方式，向受援國(guó)了解我國(guó)對(duì)援助項(xiàng)目的計(jì)劃、實(shí)施過(guò)程以及實(shí)施效果的反饋，對(duì)援外活動(dòng)作出外部評(píng)價(jià)。

最后，提升監(jiān)督力度，互相負(fù)責(zé)，提高援助實(shí)效。我國(guó)應(yīng)完善對(duì)外援助的監(jiān)督維度，對(duì)援外活動(dòng)的監(jiān)督包括權(quán)力機(jī)構(gòu)的監(jiān)督以及公眾的監(jiān)督。權(quán)力機(jī)構(gòu)的監(jiān)督主要是指立法機(jī)構(gòu)即全國(guó)人大及人大常委會(huì)的監(jiān)督，人大主要從預(yù)算、決算、援外項(xiàng)目審批以及援外報(bào)告對(duì)援外部門進(jìn)行監(jiān)督，而公眾監(jiān)督則主要指非官方機(jī)構(gòu)，包括媒體、公民等對(duì)援外部門進(jìn)行監(jiān)督。此外，我國(guó)還應(yīng)及時(shí)、透明、全面地提供關(guān)于援助資金流的各種信息以使受援國(guó)當(dāng)局得以向其公民和立法機(jī)構(gòu)提交全面的預(yù)算報(bào)告，并與受援國(guó)一同進(jìn)行援助實(shí)效的共同評(píng)價(jià)?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”，基于對(duì)我國(guó)和受援國(guó)相互負(fù)責(zé)的態(tài)度，提升對(duì)外援助活動(dòng)的透明度，不斷提高對(duì)外援助有效性，實(shí)現(xiàn)我國(guó)對(duì)外援助的宗旨。

（二）立足2015年后國(guó)際發(fā)展議程建構(gòu)有中國(guó)特色的對(duì)外援助評(píng)價(jià)體系

為進(jìn)一步推進(jìn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的進(jìn)程，也更好地落實(shí)今后的2015年后國(guó)際發(fā)展議程，聯(lián)合國(guó)目前正研討的全球監(jiān)督體系構(gòu)建方向與本文所探討的貿(mào)易援助的監(jiān)督評(píng)價(jià)體系具有極大的相似性。聯(lián)合國(guó)還倡議建立有力的問(wèn)責(zé)制度，這種問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立也與作為WTO貿(mào)易援助所應(yīng)遵循的《巴黎宣言》中的相互問(wèn)責(zé)原則有異曲同工之妙。至于官方發(fā)展援助的提高援助實(shí)效的要求，則是WTO貿(mào)易援助開(kāi)展以來(lái)一直所追求的以成效管理原則為基礎(chǔ)的援助目標(biāo)。既然我國(guó)參與2015年后國(guó)際發(fā)展議程框架下的貿(mào)易援助所面臨的挑戰(zhàn)與WTO貿(mào)易援助的評(píng)價(jià)機(jī)制有如此高的關(guān)聯(lián)度，因此可以借鑒上述WTO貿(mào)易援助監(jiān)督評(píng)價(jià)制度及其相應(yīng)原則，來(lái)探討中國(guó)在參與2015年后國(guó)際發(fā)展議程框架下的貿(mào)易援助問(wèn)題方面的應(yīng)對(duì)措施。

首先，針對(duì)2015年后國(guó)際發(fā)展議程可能建立和不斷完善的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)明確的是這不僅是對(duì)貿(mào)易援助或是官方發(fā)展援助資金流的監(jiān)督和評(píng)審，而是就整個(gè)議程所涉及的目標(biāo)、指標(biāo)等進(jìn)程的全面監(jiān)測(cè)和評(píng)審。這種監(jiān)督依賴于多方面數(shù)據(jù)的收集和統(tǒng)計(jì)，既可以采用問(wèn)卷調(diào)查的方式進(jìn)行直接收集，也可以利用各國(guó)政府現(xiàn)有的官方數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。因此，為能更好地應(yīng)對(duì)全球監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立類似于OECD的CRS數(shù)據(jù)庫(kù)的對(duì)外援助數(shù)據(jù)庫(kù)，將貿(mào)易援助資金流和相應(yīng)的貿(mào)易數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，在條件允許的情況下，依據(jù)今后2015年后國(guó)際發(fā)展議程擬定的各項(xiàng)目標(biāo)和指標(biāo)，在數(shù)據(jù)庫(kù)中補(bǔ)充與這些目標(biāo)相應(yīng)的指標(biāo)，進(jìn)行實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)。對(duì)外援助數(shù)據(jù)庫(kù)的構(gòu)建是我國(guó)今后應(yīng)對(duì)各類指標(biāo)全球監(jiān)督的必要手段，也能為我國(guó)今后制定正確的外交和對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略提供及時(shí)、精確的數(shù)據(jù)依據(jù)。

其次，針對(duì)問(wèn)責(zé)機(jī)制問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持貿(mào)易援助的“共同但有區(qū)別”原則，在力所能及和適度的條件下開(kāi)展貿(mào)易援助。如前所述，相互問(wèn)責(zé)原則是貿(mào)易援助所應(yīng)遵循的基本原則，既體現(xiàn)了受援國(guó)和援助國(guó)間的緊密伙伴關(guān)系，又充分體現(xiàn)兩者在援助事項(xiàng)上的相互監(jiān)督與相互負(fù)責(zé)。盡管目前無(wú)論是聯(lián)合國(guó)還是OECD的官方發(fā)展援助，或者是WTO的貿(mào)易援助，都尚未形成一種強(qiáng)制執(zhí)行援助承諾的共識(shí)和機(jī)制。但是相互問(wèn)責(zé)原則的產(chǎn)生和演進(jìn)為受援國(guó)要求援助國(guó)兌付援助承諾提供了國(guó)際法上的可能。另外，由于聯(lián)合國(guó)體系下的問(wèn)責(zé)機(jī)制既可能是對(duì)發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展進(jìn)程的問(wèn)責(zé)，同時(shí)也可能是對(duì)于援助承諾和兌付的問(wèn)責(zé)。因此，在當(dāng)前國(guó)際社會(huì)不斷強(qiáng)調(diào)南南合作和新興經(jīng)濟(jì)體援助作用的背景下，中國(guó)必須在對(duì)外援助中堅(jiān)持“共同但有區(qū)別”原則，從自身國(guó)情出發(fā)，依據(jù)國(guó)力提供力所能及的援助，而不應(yīng)隨意作出承諾，避免陷入被動(dòng)尷尬的局面；還應(yīng)注重充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，最大限度地結(jié)合受援國(guó)的實(shí)際需要開(kāi)展援助，做到量力而行、盡力而為，這既是中國(guó)提供對(duì)外援助的原則，也是中國(guó)實(shí)施貿(mào)易援助的原則。

第三，針對(duì)貿(mào)易援助的援助實(shí)效問(wèn)題，一方面應(yīng)當(dāng)規(guī)范我國(guó)貿(mào)易援助行為，另一方面還應(yīng)構(gòu)建完善的對(duì)外援助監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。在實(shí)施貿(mào)易援助活動(dòng)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)做好援助前的調(diào)研工作，如明確哪些國(guó)家需要予以重點(diǎn)援助，其中又有哪些領(lǐng)域更具優(yōu)先性，這些國(guó)家無(wú)法進(jìn)行貿(mào)易的限制有哪些等等。在貿(mào)易援助的具體實(shí)施方面，應(yīng)完善對(duì)外援助的實(shí)施程序，保證對(duì)外援助行為的合法性，秉承相互問(wèn)責(zé)和成效管理原則，在各個(gè)領(lǐng)域提供力所能及的援助，結(jié)合實(shí)際情況不斷完善中國(guó)特色援外評(píng)價(jià)體系，努力促成援助目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

[責(zé)任編輯：楊 立]