基于績(jī)效預(yù)算的環(huán)保資金最優(yōu)化配置研究

趙英慧

摘要：環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金作為財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，其配置、運(yùn)行等各個(gè)環(huán)節(jié)都影響其產(chǎn)出績(jī)效。本文運(yùn)用系統(tǒng)論的相關(guān)知識(shí)梳理了環(huán)保資金績(jī)效的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，從資源配置的視角出發(fā)，借鑒績(jī)效預(yù)算的思想及最優(yōu)化理論，構(gòu)建了環(huán)保資金最優(yōu)化配置的思路，即在績(jī)效預(yù)算的戰(zhàn)略資源分配和項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果的評(píng)價(jià)中，運(yùn)用管理科學(xué)中的決策理論和評(píng)價(jià)理論進(jìn)行定量分析，以確保環(huán)保資金的源頭績(jī)效。

關(guān)鍵詞：環(huán)保資金 配置 最優(yōu)化 績(jī)效預(yù)算

一、引言

環(huán)保資金績(jī)效評(píng)價(jià)作為衡量環(huán)境政策實(shí)施的有效方式，隨著環(huán)境問(wèn)題的凸顯變得愈發(fā)重要。環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效的發(fā)揮是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到事前分配、事中使用及事后評(píng)價(jià)。事前分配即環(huán)保部門(mén)根據(jù)項(xiàng)目申請(qǐng)主體的立項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估、審批的過(guò)程；事中使用即資金申請(qǐng)主體在項(xiàng)目資金到位后，對(duì)資金的運(yùn)用情況；事后評(píng)價(jià)即對(duì)資金整體績(jī)效的審計(jì)（評(píng)價(jià)）。

從審計(jì)的角度來(lái)講，目前，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金的配置績(jī)效缺乏可行的審計(jì)評(píng)價(jià)基準(zhǔn)；從資源配置的角度來(lái)講，環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門(mén)缺乏科學(xué)可行的環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金的配置基準(zhǔn)。作為一種公共資源，環(huán)保資金最優(yōu)化配置目標(biāo)是促使資金按照政府目標(biāo)和公共需求正確配置，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金綜合績(jī)效的最優(yōu)化。對(duì)環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行最優(yōu)化配置，是理論與現(xiàn)實(shí)亟需解決的問(wèn)題。本文借鑒最優(yōu)化理論，利用“績(jī)效預(yù)算”思想，構(gòu)建了環(huán)保資金最優(yōu)化配置的思路。

二、文獻(xiàn)綜述

環(huán)保資金與其他科技、農(nóng)業(yè)資金一樣，其配置屬于預(yù)算資金分配的范疇。在這個(gè)領(lǐng)域中，存在著經(jīng)典的“科依問(wèn)題”：“應(yīng)該在什么基礎(chǔ)上決定將資金X分配給活動(dòng)A而不是活動(dòng)B”。圍繞這一問(wèn)題，預(yù)算資金分配領(lǐng)域中形成了以政治為基礎(chǔ)來(lái)分配資金的政治預(yù)算理論和以經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)來(lái)分配資金的理性預(yù)算理論。武玉坤（2010）認(rèn)為政治和經(jīng)濟(jì)協(xié)同補(bǔ)充，提出將活動(dòng)劃為同質(zhì)性活動(dòng)和異質(zhì)性活動(dòng)，然后在各自范圍內(nèi)分別以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)優(yōu)先和政治基礎(chǔ)優(yōu)先。

目前環(huán)保分配方法主要有項(xiàng)目申報(bào)法、因素法和中央統(tǒng)籌法等三種資金分配方式（孫寧、吳舜澤等；2011）?！笆晃濉币?guī)劃到“十二五”規(guī)劃期間，環(huán)保資金的分配過(guò)程經(jīng)歷了以審批為中心的分配方式到以績(jī)效目標(biāo)為中心的分配方式的轉(zhuǎn)變。但是關(guān)于環(huán)保資金配置的文獻(xiàn)主要有兩大部分，第一部分是從環(huán)保資金的配置流程進(jìn)行研究，提出績(jī)效預(yù)算的思想來(lái)規(guī)范整個(gè)環(huán)保資金的申報(bào)、審批、撥付、監(jiān)督、評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)（李盡法，2009；孫寧，2011）；第二部分是對(duì)環(huán)保資金的配置效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過(guò)設(shè)置投入產(chǎn)出指標(biāo)，采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法對(duì)配置效率進(jìn)行評(píng)價(jià)（黃金枝，2011；何平林，2012）。但是對(duì)于產(chǎn)出指標(biāo)的設(shè)定不夠全面。

由此可見(jiàn)，在環(huán)保資金分配的理論研究和實(shí)務(wù)操作中，雖然已經(jīng)將績(jī)效預(yù)算的思想納入了分配環(huán)節(jié)，但是仍有一系列問(wèn)題尚未解決，其中就包括資金配置的主觀性太強(qiáng)，缺乏科學(xué)、量化的基準(zhǔn)。

三、最優(yōu)化理論、績(jī)效預(yù)算理論及環(huán)保資金最優(yōu)化配置

（一）最優(yōu)化理論

最優(yōu)化理論最早是工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域提出的。它是通過(guò)一系列復(fù)雜的過(guò)程分析，建立數(shù)學(xué)模型，設(shè)定相關(guān)約束條件，運(yùn)用系統(tǒng)理論的原理和數(shù)學(xué)方法，尋求生產(chǎn)或管理目標(biāo)的最優(yōu)化；其目的是被優(yōu)化的對(duì)象達(dá)到資源消耗相對(duì)最低而目標(biāo)和效果最優(yōu)。

（二）績(jī)效預(yù)算理論

美國(guó)預(yù)算管理辦公室對(duì)績(jī)效預(yù)算的定義為：它闡述請(qǐng)示撥款是為了達(dá)到什么樣的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定的計(jì)劃需要花多少錢(qián)，以及用哪些量化的數(shù)據(jù)衡量在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過(guò)程中取得的成績(jī)和完成工作的情況。

我國(guó)財(cái)政部預(yù)算司（2007）對(duì)績(jī)效預(yù)算定義為：以目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算，是以政府公共部門(mén)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度為依據(jù)，進(jìn)行預(yù)算編制、控制以及評(píng)價(jià)的預(yù)算管理模式。

總結(jié)國(guó)內(nèi)外對(duì)于績(jī)效預(yù)算的研究，可以發(fā)現(xiàn)，績(jī)效預(yù)算主要有以下三個(gè)特征：第一，目標(biāo)和總額上的集中控制。第二，手段分權(quán)。即政策制定者決定了大致的支出方向和支出總額后，管理者可以靈活地、創(chuàng)造性地根據(jù)環(huán)境的變化使用資金。第三，結(jié)果導(dǎo)向。在環(huán)保資金的配置環(huán)節(jié)引入績(jī)效預(yù)算的思想，即建立以結(jié)果為導(dǎo)向的目標(biāo)預(yù)算，也就是按照預(yù)算目標(biāo)來(lái)安排預(yù)算。規(guī)范的財(cái)政分配新機(jī)制，能夠解決資金分配和使用過(guò)程中的問(wèn)題。

（三）環(huán)保資金最優(yōu)化配置

環(huán)保資金支出的基本目標(biāo)是通過(guò)履行環(huán)保部門(mén)的公共職責(zé)以及合理配置公共資源，最大限度地實(shí)現(xiàn)國(guó)家總體環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。環(huán)保資金在不同的目標(biāo)和約束條件下，會(huì)有多種配置方法，最優(yōu)化配置即實(shí)現(xiàn)環(huán)保資金支出綜合績(jī)效最優(yōu)時(shí)的配置。

本文基于資源配置的視角，即宏觀管理的層面，借鑒績(jī)效預(yù)算的理論，根據(jù)項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)出績(jī)效決定分配結(jié)構(gòu)。因此，本文需要解決的問(wèn)題主要有兩個(gè)：第一，結(jié)果（產(chǎn)出績(jī)效）是什么，如何衡量。第二，借鑒何種方法來(lái)實(shí)現(xiàn)這種量化的有限資源的分配。

四、環(huán)保資金最優(yōu)化配置思路——一個(gè)框架的構(gòu)建

（一）環(huán)保資金最優(yōu)化配置思路

在環(huán)保資金的使用過(guò)程中，會(huì)涉及到很多主體，包括環(huán)保部門(mén)、資金使用方、各級(jí)監(jiān)管部門(mén)、審計(jì)部門(mén)等。圖2主要列示了利用績(jī)效預(yù)算的思想構(gòu)建環(huán)保資金配置基準(zhǔn)的思路，主要包括：

1.三方關(guān)系。環(huán)保部門(mén)通過(guò)配置基準(zhǔn)將資金配置給資金使用方，審計(jì)部門(mén)對(duì)資金使用方行使監(jiān)督職能，同時(shí)關(guān)注環(huán)保部門(mén)的配置績(jī)效與資金使用方的資金使用績(jī)效。因此，審計(jì)部門(mén)對(duì)配置環(huán)節(jié)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)環(huán)保部門(mén)來(lái)說(shuō)是其配置標(biāo)準(zhǔn)。

2.核心是績(jī)效預(yù)算思想。在實(shí)際環(huán)保資金申報(bào)中，資金使用方通過(guò)編制申請(qǐng)書(shū)和可行性報(bào)告申請(qǐng)環(huán)保資金，環(huán)保部門(mén)通過(guò)選擇進(jìn)行立項(xiàng)審批。本文構(gòu)建的環(huán)保資金配置的主要思想是將產(chǎn)出績(jī)效作為分配資金的依據(jù)，并且考慮當(dāng)?shù)氐恼咭?guī)劃和具體環(huán)境情況。

3.關(guān)于數(shù)據(jù)庫(kù)?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)的建立是實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置基準(zhǔn)的必備條件，環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)是提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)庫(kù)。

（二）環(huán)保資金的產(chǎn)出績(jī)效

環(huán)保資金配置是一個(gè)綜合決策問(wèn)題，需要將當(dāng)?shù)靥囟ǖ沫h(huán)境、資源、人口和其他社會(huì)條件因素與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的選擇結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，需要加強(qiáng)管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)和政策學(xué)的聯(lián)系，并進(jìn)一步與政治學(xué)掛鉤，在各個(gè)政策領(lǐng)域之間需要按照優(yōu)先性進(jìn)行排序?？?jī)效預(yù)算思想下的環(huán)保資金最優(yōu)化配置問(wèn)題，即結(jié)果導(dǎo)向下的資金分配，重點(diǎn)是解決環(huán)保資金產(chǎn)出績(jī)效的界定和衡量。環(huán)保資金的產(chǎn)出績(jī)效是一個(gè)“綜合績(jī)效”，它主要包括：

1.經(jīng)濟(jì)效益。環(huán)保資金投入產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，指的是為實(shí)現(xiàn)特定環(huán)境目標(biāo)所付出的資金所產(chǎn)生的價(jià)值，主要包括投資項(xiàng)目帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和減少的污染損失和治理費(fèi)用。

2.環(huán)境效益。環(huán)保資金投入帶來(lái)的環(huán)境效益，指的是投資所帶來(lái)的環(huán)境變化，這些變化可能是正面的影響，也可能是負(fù)面的影響。例如對(duì)水、空氣、土壤的污染增加或減少；各種廢棄物排放量的變化；主要環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)的變化。

3.社會(huì)效益。環(huán)保資金投入帶來(lái)的社會(huì)效益，是從社會(huì)角度評(píng)價(jià)其直接產(chǎn)生的效果。主要體現(xiàn)在人文景觀的維護(hù)、居民發(fā)病率的減低等。

（三）最優(yōu)化方法的選擇

在績(jī)效預(yù)算思路下，如果對(duì)預(yù)算綜合績(jī)效有了界定和定量描述，就可以根據(jù)綜合績(jī)效來(lái)確定有限資金的配置次序，這是本文提出的環(huán)保資金最優(yōu)化配置的核心。對(duì)于實(shí)現(xiàn)方法的選擇，其實(shí)轉(zhuǎn)化成了在有限的資源約束條件下的效益最大化的方法選擇的問(wèn)題，是需要考慮理論和技術(shù)可行性的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。方法的選擇也取決于對(duì)綜合績(jī)效的可量化程度，可量化程度越好，越可以借鑒數(shù)學(xué)、經(jīng)濟(jì)型的決策模型來(lái)實(shí)現(xiàn)。

在實(shí)際的環(huán)保資金配置中，結(jié)果導(dǎo)向型是分配資金的指導(dǎo)思路，可是環(huán)保部門(mén)仍要考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、戰(zhàn)略部署、環(huán)保政策傾向；此外，環(huán)保部門(mén)決策的科學(xué)性也受制于技術(shù)資料的先進(jìn)性和可獲得性等，因此如何在構(gòu)建以及應(yīng)用環(huán)保資金績(jī)效審計(jì)基準(zhǔn)、選擇最優(yōu)化方法的過(guò)程中考慮這些方面的影響也是值得探討的問(wèn)題。

（四）實(shí)現(xiàn)環(huán)保資金最優(yōu)化配置的建議

要實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算下的環(huán)保資金最優(yōu)化配置，需要從以下方面改進(jìn)：

1. 環(huán)保資金宏觀管理系統(tǒng)的不斷完善。環(huán)保資金從來(lái)源、分配到使用是一個(gè)系統(tǒng)化的流程，僅在配置環(huán)節(jié)就涉及申報(bào)、審批、分配等多個(gè)環(huán)節(jié)，并且在運(yùn)行過(guò)程中需要環(huán)保部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、申請(qǐng)主體的參與。在績(jī)效預(yù)算的思路下，更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)保資金運(yùn)行整個(gè)流程的預(yù)算管理，確立宏觀預(yù)算決策體系，使得環(huán)保部門(mén)在流程上為科學(xué)、量化決策提供一個(gè)好的運(yùn)行環(huán)境。

2.綜合績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的量化。環(huán)保資金的產(chǎn)出績(jī)效是包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境績(jī)效的綜合績(jī)效。對(duì)于環(huán)保支出項(xiàng)目綜合績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)要全面，并且可量化。而社會(huì)、環(huán)境類(lèi)評(píng)價(jià)指標(biāo)因?yàn)樯婕懊姹容^廣，量化是一個(gè)需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

3.信息化平臺(tái)的建設(shè)和環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)手段的不斷提高?？茖W(xué)量化的分配和評(píng)價(jià)都離不開(kāi)信息化的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)和環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)等相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)。宏觀政策和微觀管理之間缺乏技術(shù)工具作為連接橋梁，也會(huì)導(dǎo)致定量的決策分析和效率評(píng)價(jià)缺乏?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果需要涉及經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)的各項(xiàng)指標(biāo)，因此在收集數(shù)據(jù)時(shí)，某些數(shù)據(jù)比如環(huán)境監(jiān)測(cè)類(lèi)的數(shù)據(jù)庫(kù)，需要環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)水平的不斷提高。X

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