關(guān)于完善我國社區(qū)調(diào)解制度的經(jīng)驗借鑒和建議

楊傳

摘 要：社區(qū)調(diào)解是以社區(qū)地域為基礎(chǔ)，盡可能將社區(qū)內(nèi)部的矛盾與糾紛在內(nèi)部解決，以避免矛盾與糾紛的擴(kuò)大化的社區(qū)治理方式。其目標(biāo)是通過將矛盾與糾紛從根本上解決以整合社區(qū)資源、滿足居民需求、推動社區(qū)發(fā)展。我國社區(qū)調(diào)解制度在我國當(dāng)前社會發(fā)展中具有重要意義，但是在制度設(shè)計和實踐等方面存在很多問題，應(yīng)該借鑒國外經(jīng)驗和根據(jù)我國國情加以改進(jìn)，以更好地發(fā)揮社區(qū)調(diào)解在糾紛化解和維護(hù)穩(wěn)定等方面的積極意義。

關(guān)鍵詞：司法制度；社區(qū)調(diào)解；和諧社會；糾紛解決

社會需要穩(wěn)定，只有穩(wěn)定才能得到更好地發(fā)展。維護(hù)社會的穩(wěn)定同時也需要合理地化解各種社會矛盾。此時，就需要有一種合理的方式疏通民意、暢通內(nèi)部的矛盾宣泄體制。近年來，我國對于社區(qū)調(diào)解工作的重視程度日趨提高，全國關(guān)于社區(qū)調(diào)解與人民調(diào)解的一系列高規(guī)格會議先后在北京召開，一系列旨在提高社區(qū)調(diào)解工作質(zhì)量與準(zhǔn)確的規(guī)范性文件應(yīng)運(yùn)而生。2011年頒布的《中華人民共和國人民調(diào)解法》，標(biāo)志著人民調(diào)解的制度化和法制化進(jìn)入一個新的階段，我們的社區(qū)調(diào)解制度也能做到有法可依，它的正當(dāng)性與權(quán)威性也得到了增強(qiáng)。本文以我國社區(qū)調(diào)解制度為研究對象，闡述了社區(qū)調(diào)解制度的重要意義，然后就如何借鑒國外有關(guān)經(jīng)驗和改進(jìn)相關(guān)問題提出自己的看法和建議。

一、社區(qū)調(diào)解制度的意義及其完善的必要性

（一）社會矛盾的化解離不開社區(qū)調(diào)解

在現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的過程中，我們的物質(zhì)文化生活有了極大的豐富、人民生活的選擇性也不斷擴(kuò)充，但是，伴隨著選擇的增多，社會生活各方面的潮流涌動，人們的生活發(fā)生著巨大的變化，人們接受到的信息也千奇百怪，人民的欲望閘門也得到了打開，在漫漫的信息流中和物質(zhì)流，普通的民眾不知道何去何從，掌握大量資源的人可盡情發(fā)揮資源帶給他們的福利。這些都導(dǎo)致了社會矛盾大量增加，且形式五花八門。

在眾多解決矛盾的制度中，相對司法制度和行政調(diào)解而言，社區(qū)調(diào)解制度更具有針對性或定向性。畢竟在同一個社區(qū)生活的居民生活的層次與能接觸到的社會視野具有更大的趨同性，也更能設(shè)身處地地為其著想，為其解決問題和矛盾，這是社區(qū)調(diào)解制度在解決民間糾紛過程中所具有的優(yōu)勢。各級政府也意識到社區(qū)調(diào)解制度的重要功能。

（二）社區(qū)調(diào)解和緩解司法的訟累

“長期以來，人們對于法治的理解存在一個理念誤區(qū)，即認(rèn)為通過法院訴訟程序解決糾紛是一種正統(tǒng)的手段，訴訟可以解決一切糾紛，而調(diào)解是解決糾紛的一種非法制化手段， 不符合法治建設(shè)的要求。”^[1]正是由于這種觀念的影響，中國在法治建設(shè)的初期有段時間限制甚至排斥社區(qū)調(diào)解制度的適用，人們更愿意將自己的糾紛交給法院判決。國家也放低了訴訟的門檻，人們可以更為便捷地進(jìn)入訴訟程序，這些都導(dǎo)致我國法院的訴訟案件瘋漲，大量的案件堆積，而待審的案件越來越多，使得法院都在盡力地結(jié)案，而不是考慮恰當(dāng)?shù)亟鉀Q矛盾，片面地追求結(jié)案率。

根據(jù)我們的調(diào)研和統(tǒng)計，湖北省咸豐縣某法院僅去年一年平均每位法官每天就要處理1.3個案子，司法負(fù)擔(dān)不堪其重。不僅如此，這種現(xiàn)象還導(dǎo)致了法院的司法資源嚴(yán)重不足，判案的質(zhì)量不高，法院判的案子的公信力下降，影響了司法的神圣性，導(dǎo)致了上訴案件大量增多等負(fù)面影響。一些地方法院為了解決相關(guān)問題，也越過法律的底線，把案件壓著，這些也導(dǎo)致了我國在法院判決以后仍發(fā)生很多的群體性事件，社會糾紛沒有得到預(yù)期的解決，反而加劇社會矛盾的多發(fā)。

近年來，由于訴訟爆炸帶來的司法成本、由于法院訴訟糾紛解決機(jī)制固有的一些無法改變的弊端，人們也開始認(rèn)識到了走法律訴訟程序并不是唯一的方式，也不是最好的方式。當(dāng)一些案子通過社區(qū)調(diào)解規(guī)范得到很好的解決，以及政府的有力保證和支持，人們開始以企盼的眼光重新看待非訴訟糾紛解決機(jī)制，特別是在我國實現(xiàn)法治、構(gòu)建和諧社會的過程中，我們的民眾開始對非訴訟糾紛解決機(jī)制重新作出新的評價。我國社區(qū)調(diào)解規(guī)范制度的適用推廣存在一定的阻力。同時，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，在深受傳統(tǒng)“和合文化”影響的中國，以調(diào)解為代表的在法院以外的各種非訴訟糾紛解決方式始終具有生命力。即使是從改革開放我國強(qiáng)調(diào)法治以來，調(diào)解也一直發(fā)揮著自身獨(dú)特的作用，仍然在我國的糾紛解決體系中占有不可替代的地位。

眾所周知，社會的糾紛解決機(jī)制存在的價值是一個實踐問題而非理論預(yù)設(shè)，更不是紙上談兵的空想，它的作用需要得到現(xiàn)實社會的認(rèn)可與肯定。從法院訴訟機(jī)制本身分析，雖然它與非訴訟糾紛解決機(jī)制相比，具有權(quán)利實現(xiàn)的強(qiáng)制性和復(fù)雜的程序保障等優(yōu)勢。但訴訟在解決糾紛特別是民事糾紛方面也存在若干不足，最突出的是：解決糾紛的成本高、周期長、程式化。這些短處都導(dǎo)致訴訟有其先天的缺陷，并且我國的司法干預(yù)多發(fā)的情況下，人民會擔(dān)心司法的公正性等后天問題?！岸窃V訟糾紛解決機(jī)制追求當(dāng)事人之間的協(xié)商與溝通，推崇他們之間的關(guān)系穩(wěn)定與和諧，在解決糾紛時具有成本低、效率高、柔性強(qiáng)的優(yōu)點；特別是它具有的對人們心靈的教化作用以及人文關(guān)懷是法院訴訟不能比的”，^[2]這也是社區(qū)調(diào)解制度能夠存在并得以推廣利用的價值所在。

二、多元糾紛解決機(jī)制的國際發(fā)展趨勢

20 世紀(jì)60 年代以來， 在第三次科技革命的推動下，世界經(jīng)濟(jì)形勢與國際社會的日新月異的變化，為適應(yīng)普世價值觀和個人利益追求多元化的現(xiàn)實必要性， 更加豐富的糾紛解決的方式和程序可供選擇， 訴訟程序之外的各種替代性糾紛解決方式逐步成為一種世界潮流和全球發(fā)展趨勢?！疤娲约m紛解決機(jī)制是一種開放性的糾紛解決機(jī)制， 包括訴訟之外的調(diào)解、仲裁、和解、談判、中立評估、裁決等多種糾紛解決方式?！?sup>[3]當(dāng)今世界范圍內(nèi)的多元糾紛解決機(jī)制呈現(xiàn)出糾紛解決主體的多元化，糾紛解決方式的多樣性，糾紛解決的社會化和產(chǎn)業(yè)化以及糾紛解決人員的職業(yè)化等發(fā)展趨勢。而社區(qū)調(diào)解規(guī)范制度在相關(guān)的替代性糾紛解決機(jī)制中占有重要的地位，是替代性糾紛里面最重要的、也是最能貼近民意、也最能將矛盾內(nèi)部消化、最節(jié)省資源的糾紛解決方式。接下來本文將對美國和英國兩個較為典型的國家的社區(qū)調(diào)解做法和經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)，以資我國借鑒。endprint

（一）美國社區(qū)調(diào)解的做法與經(jīng)驗

美國社區(qū)調(diào)解是一種非正式的與司法糾紛解決機(jī)制不同的糾紛解決機(jī)制。美國社區(qū)調(diào)解的核心理念和最終目標(biāo)都是希望社區(qū)居民主動參與糾紛的解決，掌握糾紛解決的自主權(quán)和主動權(quán)。通過整理資料與分析，我們可把美國社區(qū)調(diào)解的特點及其經(jīng)驗概括為以下八個方面：第一，社區(qū)調(diào)解機(jī)構(gòu)主要使用經(jīng)過培訓(xùn)的社區(qū)志愿者提供調(diào)解服務(wù)，志愿者不要求具有學(xué)歷背景和職業(yè)資格；第二，社區(qū)調(diào)解機(jī)構(gòu)可以是私人非盈利機(jī)構(gòu)也可以是公共機(jī)構(gòu)，每個機(jī)構(gòu)都有一個管理委員會或者咨詢委員會；第三，社區(qū)調(diào)解機(jī)構(gòu)的管理員會或者咨詢委員會、工作人員和志愿者均來自他們所服務(wù)的社區(qū)，具有廣泛的代表性；第四，社區(qū)調(diào)解為社區(qū)公眾提供直接進(jìn)入調(diào)解的機(jī)會，并努力減少各種障礙，方便公眾參加調(diào)解；第五，社區(qū)調(diào)解機(jī)構(gòu)向公眾提供免費(fèi)調(diào)解服務(wù)或者收取少量費(fèi)用；第六，提倡、促進(jìn)和教育社區(qū)公眾發(fā)展合作型的社區(qū)關(guān)系以積極實現(xiàn)社區(qū)環(huán)境的系統(tǒng)性改變；第七，積極開展教育活動，喚醒公眾對社區(qū)調(diào)解價值和實踐的認(rèn)識；第八，在糾紛出現(xiàn)的早期階段為糾紛的早期解決，避免糾紛升級提供對話平臺，并在糾紛的任何階段為糾紛雙方提供訴訟外糾紛調(diào)解服務(wù)。完善的制度與實施機(jī)制保證了美國社區(qū)調(diào)解制度的很好實施，也使得其在現(xiàn)實運(yùn)用中發(fā)揮著很好的作用。

（二）英國社區(qū)調(diào)解的做法與經(jīng)驗

英國法院在沃爾夫推行司法改革以后開始重視建構(gòu)多元糾紛解決機(jī)制，這其中就包括社區(qū)調(diào)解機(jī)制的完善。英國的社區(qū)調(diào)解制度具有以下顯著特點： 一是英國的社區(qū)調(diào)解制度是隨著民事司法改革運(yùn)動的不斷推進(jìn)而發(fā)展的， 鼓勵居民在一些民事糾紛上，盡量使用非訴方式；二是政府主導(dǎo)并推動社區(qū)調(diào)解制度的推廣與使用，并賦予行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)司法職能，讓政府在社區(qū)調(diào)解中居于一個指路人與引導(dǎo)者；英國政府在一項法令中要求不管對方當(dāng)事人是否應(yīng)允， 所有的政府部門及具管轄下的機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)考慮在適當(dāng)?shù)陌讣羞\(yùn)用替代性的糾紛解決方式；三是英國設(shè)立了數(shù)量豐富且方便很廣的社區(qū)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)， 為非訴訟方式及和解提供法律援助， 從而鼓勵民眾在糾紛訴諸法院之前使用非訴訟方式解決問題，節(jié)約司法資源；四是法院通過各種制度化來促進(jìn)替代性糾紛解決方式，將矛盾在社區(qū)盡量化解， 要求無論對方當(dāng)事人是否同意， 所有的政府部門應(yīng)掂量事情的可能調(diào)解性。由于英國政府的大力推動與引導(dǎo)，英國的司法訴訟壓力有了極大的緩解，很多糾紛就在通過社區(qū)調(diào)解等非訴方式得到了很好的解決，而且以這種友好的方式結(jié)束矛盾，比訴訟這種法庭對抗更能實現(xiàn)司法目的和糾紛解決。

三、我國社區(qū)調(diào)解存在的問題及改進(jìn)建議

社區(qū)調(diào)解的長遠(yuǎn)目標(biāo)是增強(qiáng)社區(qū)居民行使自己民主權(quán)利的能力，提高自我管理能力，以及公民意識與法制意識。以推進(jìn)司法民主化的進(jìn)程，建設(shè)和諧社區(qū)，進(jìn)而建立和諧穩(wěn)定的社會為目標(biāo)。目前，我國當(dāng)今的社區(qū)調(diào)解方式主要存在以下的問題：第一、我國的人民調(diào)解機(jī)構(gòu)從形式上了看來都是受到來自于政府機(jī)關(guān)的控制與影響，而不是應(yīng)然意義上的群眾自治機(jī)構(gòu)，缺少獨(dú)立自主性；第二、糾紛當(dāng)事人在糾紛調(diào)解過程中的自我決定權(quán)受到很大限制，在我國的調(diào)解過程中，糾紛雙方的自主權(quán)常常不能得到尊重和維護(hù)，調(diào)解過程中調(diào)解員經(jīng)常替糾紛雙方做出決定的事情；第三，我國人民調(diào)解機(jī)構(gòu)中調(diào)解員自身存在很多問題：調(diào)解員角色定位不準(zhǔn)確，有意無意把自己的意志強(qiáng)加于人；調(diào)解員大多只是依靠耐心和簡單、重復(fù)的說教等單一技能調(diào)解糾紛，普遍缺乏相應(yīng)的知識、技能和培訓(xùn)；調(diào)解員來源單一，不具有廣泛的代表性，不利于協(xié)助不同階層的糾紛雙方解決糾紛。

縱然我國人民調(diào)解制度其缺陷與不足，但我們?nèi)圆荒芎雎云湓诨馍鐣m紛、穩(wěn)定社區(qū)秩序方面產(chǎn)生的重要作用，在推進(jìn)和諧社會建設(shè)的進(jìn)程中應(yīng)利用社區(qū)人民調(diào)解這種本土法律資源，借鑒西方法治發(fā)達(dá)國家的行之有效的經(jīng)驗進(jìn)行發(fā)展和完善，進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)調(diào)解制度的積極作用。針對我國社區(qū)調(diào)解制度及其實踐存在的問題，本文提出以下三點改進(jìn)建議：

首先，應(yīng)當(dāng)有組織地宣傳社區(qū)調(diào)解知識和技能，提高居民自我認(rèn)識糾紛以及自我解決糾紛的能力?！懊绹鐓^(qū)調(diào)解的核心理念和最終目標(biāo)都是希望社區(qū)居民主動參與糾紛的解決，掌握糾紛解決的自主權(quán)和主動權(quán)”，^[4]從而發(fā)揮居民們自我解紛的作用。目前我國處于社會轉(zhuǎn)型時期，成熟穩(wěn)定的社區(qū)服務(wù)意識尚在形成過程中，因此有必要廣泛宣傳和積極引導(dǎo)在社區(qū)調(diào)解的意識和知識技能，形成良好的社區(qū)輿論環(huán)境，為社區(qū)調(diào)解制度的健康發(fā)展奠定思想基礎(chǔ)。

其次，逐步改造和完善社區(qū)調(diào)解的組織機(jī)構(gòu)。社區(qū)調(diào)解的組織機(jī)構(gòu)是調(diào)解糾紛的有效載體，是社區(qū)居民參加調(diào)解的平臺，應(yīng)避免因為對行政機(jī)關(guān)的隸屬而影響糾紛雙方對其中立性和公正性的質(zhì)疑，進(jìn)而影響糾紛雙方愿意接受社區(qū)調(diào)解組織調(diào)解的積極性和主動性。同時，國家應(yīng)逐步減少并放松對社區(qū)人民調(diào)解機(jī)構(gòu)的各種控制，著力扶植新型自治性社區(qū)人民調(diào)解機(jī)構(gòu)的發(fā)展和完善，建立穩(wěn)定的組織機(jī)構(gòu)保證其順利運(yùn)行。

最后，社區(qū)調(diào)解組織應(yīng)該在逐步擺脫行政權(quán)力控制的同時還要主動建立與法院的聯(lián)系，與之形成良性互動關(guān)系。調(diào)解與審判雖然是對立的糾紛解決方式，但是，法院與調(diào)解組織部對立，相反他們之間的關(guān)系是互補(bǔ)互動的。“社區(qū)調(diào)解機(jī)構(gòu)積極預(yù)防并調(diào)解社區(qū)鄰里糾紛和婚姻家庭糾紛等簡單的民間糾紛，減少糾紛進(jìn)入法院的數(shù)量，幫助法院分流案件，緩解法院案件積壓和訴訟壓力，法院從資金、技能培訓(xùn)等方面支持社區(qū)調(diào)解機(jī)構(gòu)的發(fā)展”，[5]這些都減輕了法院的訴訟壓力。

總之，在構(gòu)建和諧社會的宏觀大目標(biāo)下，構(gòu)建和諧的社區(qū)則是基礎(chǔ)。而構(gòu)建和諧的社區(qū)，則需要社區(qū)調(diào)解規(guī)范能更好地發(fā)揮作用。在新的歷史環(huán)境下，系統(tǒng)規(guī)定民間性、行政性、司法性的社區(qū)調(diào)解等多元糾紛解決機(jī)制，完善我國社區(qū)調(diào)解制度具有更強(qiáng)的現(xiàn)實性價值或?qū)嵺`意義。

[參考文獻(xiàn)]

[1]陳潔.社區(qū)人民調(diào)解制度發(fā)展探索[J].法制與社會， 2009（14）.

[2]鄭建立等.傾情調(diào)解，邊塵不驚[J].人民調(diào)解，2014（1）.

[3]吳曉燕等.美國社區(qū)調(diào)解制度的特點與啟示[J].國際研究，2009（3）.

[4]范愉等.委托調(diào)解比較研究[J].清華法學(xué)，2013（7）.

[5]龍飛.多元糾紛解決機(jī)制的國際解決發(fā)展趨勢[J].中國審判新聞周刊，2013（23）.

本文獲國家創(chuàng)新項目經(jīng)費(fèi)資助，系2013年度大連理工大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項目：“社會轉(zhuǎn)型期社區(qū)調(diào)解規(guī)范的創(chuàng)新與實踐”的成果。

（作者單位：大連理工大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)部，遼寧 大連 116024）endprint