省以下財政轉(zhuǎn)移支付保障義務(wù)教育發(fā)展的績效、問題與改進

姚繼軍 張新平

(南京師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，南京 210097)

分稅制改革后，伴隨著事權(quán)的下放與財權(quán)的上收，地方政府相對有限的財政保障能力與教育事業(yè)發(fā)展需求間的矛盾愈發(fā)突出。尤其在農(nóng)村稅費改革后，國家取消了農(nóng)村教育費附加和教育集資等行政事業(yè)性收費和政府性基金，雖然減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但也加劇了基層政府財政的“空殼化”，使本已捉襟見肘的縣鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費更加短缺。為彌補地方政府在教育發(fā)展方面的經(jīng)費缺口，國家加大了財政的義務(wù)教育投入力度。2001年國務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》和2003年國務(wù)院《關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育的決定》等文件確立了“以縣為主”的財政投入體制；2005年，國務(wù)院頒布《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，實施中央和地方分項目、按比例分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障的“新機制”，大幅提高了公共財政對農(nóng)村義務(wù)教育的保障力度；2010年公布的《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要(2010—2020年)》提出，將義務(wù)教育全面納入財政保障范圍，實施國務(wù)院和地方各級政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實的投入體制。

隨著義務(wù)教育經(jīng)費統(tǒng)籌層次逐步提高，上級財政轉(zhuǎn)移支付往往成為省以下地方政府義務(wù)教育經(jīng)費的主要來源。國家審計署2012年公布的針對縣級財政資金的專項審計報告表明，所調(diào)查的54個縣公共財政支出的49.39%依賴于上級轉(zhuǎn)移支付，其中，中西部45個縣的公共財政支出對上級財政轉(zhuǎn)移支付的依賴程度高達61.66%，其公共財政總支出中的77.23%又被用于滿足國家有關(guān)教育、農(nóng)業(yè)等法定支出的增長要求及中央有關(guān)部門達標(biāo)增支政策安排的支出。[1]由此可見，上級轉(zhuǎn)移支付在基層財政收支過程中扮演了極其重要的角色。我們認(rèn)為，省以下的財政轉(zhuǎn)移支付，是考察財政是否充分發(fā)揮充足、公平、有效保障義務(wù)教育發(fā)展職能的重要維度。對省以下財政轉(zhuǎn)移支付保障地方義務(wù)教育發(fā)展的績效進行科學(xué)評價，剖析其中存在的不足，不僅具有重要的理論研究價值，也是進一步深化制度改革的基礎(chǔ)。

一、取得的成效

近些年，尤其是2005年實施“新機制”以來，我國通過強化縱向的財政轉(zhuǎn)移支付，調(diào)整了中央與地方的義務(wù)教育財政保障責(zé)任劃分，進一步加大了財政對義務(wù)教育的投入力度，有力地推進了義務(wù)教育的發(fā)展。

第一，地方義務(wù)教育生均經(jīng)費支出水平迅速提高。表1中列出了2002—2011年地方義務(wù)教育生均經(jīng)費支出的變化情況。無論是地方初中生均經(jīng)費支出還是小學(xué)生均經(jīng)費支出，均快速增長。尤其是在“新機制”實施后，地方義務(wù)教育生均經(jīng)費支出增速明顯加快，2007年的增幅甚至達上年的30%左右，其后雖有所回落，但2008、2009、2011年的增幅仍達20%以上。伴隨著投入力度的加大，地方義務(wù)教育經(jīng)費短缺的狀況得以部分緩解。

表1 地方義務(wù)教育生均經(jīng)費增長情況(2002—2011)

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》。

第二，財政預(yù)算經(jīng)費支出比重提高，公共財政保障水平不斷提高。實行“新機制”后，農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政的保障范圍。為彌補縣級及以下財政的經(jīng)費缺口，中央及省級政府還將“兩免一補”、公用經(jīng)費及校舍維修費等也通過財政渠道解決。這使得地方財政性教育經(jīng)費的支出比重大幅提升。2005年后，公共財政預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費比重快速上升，到2011年，地方小學(xué)、初中經(jīng)費支出中，超過80%均由公共財政預(yù)算經(jīng)費支出(見圖1)，義務(wù)教育經(jīng)費支出的公共性特征愈發(fā)凸顯。

圖1 地方義務(wù)教育財政預(yù)算經(jīng)費支出占義務(wù)教育總經(jīng)費支出的比重(2002—2011)

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》。

第三，城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費差距大幅縮小。“新機制”實施的初衷，主要是解決 “以縣為主”體制下因縣鄉(xiāng)財政能力不足而導(dǎo)致的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入問題。就政策的實施效果而言，“新機制”基本實現(xiàn)了提高農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障水平，縮小城鄉(xiāng)差距的政策目標(biāo)。圖2計算了地方農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費與地方義務(wù)教育生均經(jīng)費的比值，這一比值越接近于100%，表明城鄉(xiāng)間義務(wù)教育經(jīng)費保障水平的差距越小。計算結(jié)果表明，2002—2011年間，城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費投入差距正在穩(wěn)步縮小，到2011年，小學(xué)、初中的比值均已超過90%。新近的一些研究發(fā)現(xiàn)，在一些經(jīng)濟發(fā)達省份，農(nóng)村中小學(xué)的生均經(jīng)費甚至超過了城市。[2]財政轉(zhuǎn)移支付在均等城鄉(xiāng)教育經(jīng)費方面的效果十分明顯。

此外，“新機制”實施后，伴隨著轉(zhuǎn)移支付力度的加大與“兩免一補”等政策的落實到位，地方辦學(xué)過程中的教育亂收費得以有效遏制，弱勢群體受教育權(quán)利的保障水平不斷提高。與此同時，由于確立了中央與地方分項目、按比例分擔(dān)的轉(zhuǎn)移支付模式，使得政府間財政對教育的轉(zhuǎn)移支付，開始逐步步入規(guī)范化管理的軌道，為進一步完善公共財政制度奠定了基礎(chǔ)。[3]82

圖2 地方農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費與地方義務(wù)教育生均經(jīng)費的比值(2002—2011)

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》。

二、存在的問題

盡管取得了以上成效，但也毋庸諱言，建立一個符合我國國情的財政充分保障義務(wù)教育發(fā)展的制度體系是個長期的過程。從目前的情況看，省以下財政轉(zhuǎn)移支付在保障地方義務(wù)教育發(fā)展方面，仍存在不少問題。

第一，地方義務(wù)教育經(jīng)費仍然存在較大缺口。卜紫洲等人應(yīng)用Evidence-based方法，對我國縣級財政教育投入充足度進行考察，結(jié)果表明，2002—2006年間我國縣級財政教育投入充足度僅能達到最低支出標(biāo)準(zhǔn)的80%左右，存在20%的缺口。[4]2012年，中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付中的教育轉(zhuǎn)移支付已達2 681.09億元，[5]但各地方政府普遍反映經(jīng)費缺口仍很大。一些西部省份盡管是上級轉(zhuǎn)移支付重點扶持的對象，但其薄弱的基層財政依然無法給予義務(wù)教育發(fā)展以充足保障。如新疆基于區(qū)域內(nèi)基層統(tǒng)計數(shù)據(jù)的估算表明，到2020年，95個縣(市、區(qū))全面完成學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和推進均衡發(fā)展任務(wù)的資金缺口高達490億元。[6]即便是在經(jīng)濟發(fā)達的廣東省，由于人口規(guī)模大、外來人口子女就學(xué)人數(shù)眾多、上級轉(zhuǎn)移支付數(shù)額不足等原因，義務(wù)教育的保障水平也十分低，2012年廣東省在公共財政教育支出占比已達19.16%的情況下，小學(xué)生生均經(jīng)費仍只排全國倒數(shù)第二名，初中排全國倒數(shù)第一名。[7]

第二，轉(zhuǎn)移支付均等地方政府教育供給能力的作用有待加強。尹恒利用2000—2005年的縣級數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)一些因素法轉(zhuǎn)移支付項目，雖定位于向財力弱的地區(qū)傾斜，但其均等縣級財力的效果并不理想，上級轉(zhuǎn)移支付一定程度上忽視了地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化。[8]黃斌重點分析了“以縣為主”和“新機制”改革對縣際財政教育支出差異的影響，發(fā)現(xiàn)雖然兩次改革對縮小縣際生均教育事業(yè)費差異有一定效果，但也造成了教育支出水平處于中上和中下水平縣級單位的支出分化，而縣際間財力差異的不斷擴大，又抵消了改革在均等教育支出方面所取得的成效。[9]王善邁等人在用學(xué)生數(shù)對縣際生均經(jīng)費差異進行加權(quán)后，發(fā)現(xiàn)我國義務(wù)教育經(jīng)費支出差異的變化受省際差異和省內(nèi)差異的共同影響，其中，省內(nèi)差異的影響有逐漸增強的趨勢。[3]59這些研究均表明，省以下財政轉(zhuǎn)移支付在均等縣鄉(xiāng)政府財力，縮小教育投入差異方面仍有較大改進空間。

第三，轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范，使用效率有待進一步提高。就總量而言，目前的財政轉(zhuǎn)移支付總量規(guī)模并不算小，但由于在標(biāo)準(zhǔn)計算、過程管理、責(zé)任監(jiān)督等方面均存在缺陷，大量上級轉(zhuǎn)移支付往往沉淀在中間環(huán)節(jié)，難以到達財政困難最嚴(yán)重的地方。2007年國家審計署在對全國54個縣的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費專項審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有8個縣未按規(guī)定落實應(yīng)承擔(dān)資金，總計少承擔(dān)資金1 350萬元，占應(yīng)承擔(dān)資金的72%；有29個縣的財政、教育部門滯留應(yīng)撥付到中小學(xué)的農(nóng)村義務(wù)教育資金1.1億元，占其同類經(jīng)費總額的45%。[10]省以下教育轉(zhuǎn)移支付被大量截留、占用及不規(guī)范使用，經(jīng)費使用效率低下。

三、原因分析

分稅制改革后，中央與省財政逐步加大了對下的財政轉(zhuǎn)移支付力度，以解決因財權(quán)上移而導(dǎo)致的基層財政“空殼化”問題，這對改善基層政府公共服務(wù)供給狀況起到了積極作用。但正如前文所分析的那樣，相對于大幅增長的財政教育轉(zhuǎn)移支付，其績效卻并不能令人完全滿意。從省以下財政在教育保障過程中普遍存在的經(jīng)費短缺、分配不均與效率不高等問題來看，對財政轉(zhuǎn)移支付的研究仍需深化。

由于我國轉(zhuǎn)移支付主要通過縱向的財政撥付實現(xiàn)，因此對省以下的義務(wù)教育經(jīng)費保障情況進行分析，需要同時考察中央與省兩級政府的財政轉(zhuǎn)移支付，這樣我們才能判斷，在財政轉(zhuǎn)移支付的鏈條上，到底是哪個環(huán)節(jié)出了問題。[11]表2計算了中央財政對地方進行轉(zhuǎn)移支付后，中央、省級財政收支占全國財政總收支的比例。結(jié)果表明，在接收了中央轉(zhuǎn)移支付以后，地方財政并未出現(xiàn)嚴(yán)重的失衡，其收入占比還高于支出占比。這表明，就整體而言，中央對省一級的財政轉(zhuǎn)移支付基本發(fā)揮了補足地方收支缺口的功能，它并不是省以下地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的主要原因。以上問題，更多地還是由于省級以下地方政府使用和管理上級轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費不當(dāng)所致。

表2 中央轉(zhuǎn)移支付后中央、地方財政收支占全國財政總收支的比例(2008—2012) 單位：%

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國財政年鑒》。

現(xiàn)有的研究，比較一致的看法是，轉(zhuǎn)移支付在保障義務(wù)教育發(fā)展的過程中，其本身存在著制度缺陷。諸如政府間財政責(zé)任不明確、轉(zhuǎn)移支付額度計算方法不科學(xué)、經(jīng)費劃撥與使用過程監(jiān)管不力等問題，都使得在向基層政府實施義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的過程中，經(jīng)費的使用效果難以達到政策預(yù)期。在這方面，現(xiàn)有的研究文獻已經(jīng)做了比較充分的闡述，本文不再贅述。

除此之外，在中國獨特的財政分權(quán)與行政集權(quán)相結(jié)合的制度框架下，地方政府官員出于追求政績與職位晉升的需要，往往在教育投入問題上具有較強的機會主義行為動機，這同樣是造成以上問題的重要原因。[12]

改革開放后，中央政府通過建立以經(jīng)濟增長指標(biāo)為核心的政績考核體系及以此為基礎(chǔ)的官員晉升機制，在經(jīng)濟與社會管理方面進行分權(quán)化改革的同時，實現(xiàn)了對地方官員的有效約束與激勵。[13]但這同時使中國的地方政府面對著獨特的激勵結(jié)構(gòu)。與西方聯(lián)邦制地方政府更多地因選民壓力而表現(xiàn)出“對下負(fù)責(zé)”的特征相比，中國的“府間競爭”更多地表現(xiàn)出“對上負(fù)責(zé)”的特征，其行為動力很大程度上來源于政治晉升激勵而非地方居民提高福利水平的需要。[14]義務(wù)教育投資和能迅速體現(xiàn)“政績”的經(jīng)濟建設(shè)投資相比，外部性強，見效緩慢，往往無法有效調(diào)動地方政府的財政投入積極性。[15]

第一，這種激勵扭曲造成了地方政府的財政支出偏離本應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任。李祥云等人在財政分權(quán)的視角之下，對中國縣級義務(wù)教育財政支出不足的原因進行了分析，他們發(fā)現(xiàn)由于缺少足夠的教育投入激勵，縣級政府在財政投入保障的次序上，往往首先考慮的是財政供養(yǎng)人口和社會穩(wěn)定，然后是服務(wù)于地方經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)建設(shè)，諸如教育這樣的公共服務(wù)開支往往會被這兩類開支擠占。在引入了地區(qū)虛擬變量后的回歸分析表明，這種擠占教育經(jīng)費的現(xiàn)象還存在著地區(qū)差異，即中西部的縣級義務(wù)教育支出主要被財政供養(yǎng)人口支出擠占，而東部地區(qū)則被基礎(chǔ)建設(shè)支出擠占。[16]

第二，提高了經(jīng)費監(jiān)管難度。由于在這樣的激勵機構(gòu)下，對地方政府最有力度的約束與激勵主要來自于上級政府的政績考核和職務(wù)委任，因此對地方公共服務(wù)水平與質(zhì)量感受最深的地方居民，反而難以對地方政府使用和管理上級轉(zhuǎn)移支付的行為施加決定性影響。同時，由于政府間客觀存在著信息不對稱，這就使得來自上級政府的財政監(jiān)管，在實施的過程中往往會面臨諸多困難。Liu 等人通過對西部某貧困縣的個案研究發(fā)現(xiàn)，即便采取了?？钯~戶管理這樣相對嚴(yán)格的監(jiān)管措施，基層政府仍可通過增加人員和辦公開支的方式來挪用教育、農(nóng)業(yè)的專項轉(zhuǎn)移支付。在Liu等人考察的西部某縣中，地方政府為了利用快速增長的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付，將大量財政供養(yǎng)人員安置到教育部門，以“節(jié)約”本級財政人員經(jīng)費支出。2002—2004年間，該縣將60%的新職工安排進并不缺人的學(xué)校，其中有相當(dāng)部分根本就不是教師，而是各類管理人員。那些偏遠(yuǎn)山區(qū)的學(xué)校，盡管缺少教師，卻無法得到有效的補充。[17]這種“隱性”擠占教育轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費的做法，不但大幅增加了監(jiān)管難度，也使得大量教育專項轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費處于增錢不增效的低效運行狀態(tài)。

第三，現(xiàn)有研究還發(fā)現(xiàn)，在沒有解決基層政府教育投入激勵不足問題的前提下，簡單地增加財政對教育的轉(zhuǎn)移支付反而可能進一步降低地方基層政府利用自身財力提高教育保障水平的積極性。張歡等人通過分析109個農(nóng)業(yè)縣在農(nóng)村稅費改革前后教育經(jīng)費支出的變化情況發(fā)現(xiàn)，在上級轉(zhuǎn)移支付力度大幅增加后，縣級財政教育支出的努力程度反而下降了，教育經(jīng)費支出占縣級財政支出的比例不升反降。[18]劉亮等人基于河北省36個縣的數(shù)據(jù)，重點分析了教育專項轉(zhuǎn)移支付對縣級教育投入的影響，計算表明，上級政府教育轉(zhuǎn)移支付每增加1萬元，縣級財政教育投入會減少1.563760萬元，教育專項轉(zhuǎn)移支付的擠出效應(yīng)十分明顯。[19]

第四，經(jīng)費管理行政色彩濃郁，影響經(jīng)費分配的公平性。周飛舟基于對黑龍江省縣級義務(wù)教育專項資金使用情況的分析，發(fā)現(xiàn)由于項目分配并未納入制度化管理，對其合理性、公平性及使用效率缺少可信的評估機制，基層政府往往會采取虛報需求或夸大本級財政的困難等非制度手段，來獲得更多的義務(wù)教育專項資金。而在“跑”項目的過程中，擁有經(jīng)費分配權(quán)的部門與個人的尋租行為，不但為違規(guī)與腐敗提供了滋生的土壤，往往還使得經(jīng)費的分配過程成為拉關(guān)系、走后門、請客送禮的交易過程，導(dǎo)致本已有限的教育經(jīng)費分配更加不均，大量轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費無法到達真正需要的地方。[20]

四、政策建議

基于以上的分析，我們認(rèn)為，可從兩個主要的方面來采取改進措施。

一方面，進一步完善省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度。第一，減少轉(zhuǎn)移支付中間環(huán)節(jié)，積極推進省直管縣改革。如前所述，省以下的轉(zhuǎn)移支付是發(fā)生經(jīng)費截留、挪用的主要環(huán)節(jié)，減少中間環(huán)節(jié)將有效避免這一問題。張光在考察轉(zhuǎn)移支付對浙江、湖北、陜西三省縣鄉(xiāng)財政教育支出影響的過程中發(fā)現(xiàn)，相對于經(jīng)濟發(fā)展水平，省以下政府間財政制度的安排對縣鄉(xiāng)財政教育支出的影響要更為顯著。浙江省由于采取了省直管縣的體制，政府間的財政關(guān)系相對湖北、陜西而言，更向縣鄉(xiāng)政府傾斜，縣級財政獲得了更多的上級轉(zhuǎn)移支付，能夠更為從容地安排縣域內(nèi)的教育支出。[21]第二，以縣為對象，在綜合考慮財政能力、教育需求、地區(qū)特征等因素的基礎(chǔ)上，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付模型，定量計算轉(zhuǎn)移支付額度，避免這一過程中的主觀性和隨意化。就模型的功能而言，既要補償基層政府因財力不足而導(dǎo)致的教育經(jīng)費缺口，同時也要發(fā)揮激勵基層政府利用自有財力進行教育投入的作用，遏止基層政府利用信息不對稱索取更多上級轉(zhuǎn)移支付的機會主義行為，提高基層財政教育投入的努力程度。[22]第三，加強對義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管，大力推進相關(guān)政策法規(guī)的制定。目前我國對數(shù)額龐大的轉(zhuǎn)移支付進行規(guī)范管理的，僅有1995年國家財政部門制定的《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》這一部部門規(guī)章。該辦法行政色彩濃厚，缺少剛性約束，已嚴(yán)重滯后于現(xiàn)今的轉(zhuǎn)移支付管理形勢。如何通過法律、法規(guī)的完善來規(guī)范財政對義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管，使之步入制度化、法治化的軌道，已成當(dāng)務(wù)之急。

另一方面，應(yīng)在一個分權(quán)化的制度框架內(nèi)，通過改進地方政府治理來完善省以下財政對義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付。與當(dāng)前通過提高財政集中度來解決地方教育供給不足與失衡的政策努力方向不同，主流的財政與公共品供給理論認(rèn)為，地方政府在了解地方資源稟賦和居民的福利需求方面，比中央政府具備更大的信息優(yōu)勢，因此分權(quán)有利于提高資源的配置效率，[23]而地方政府間為爭取政治和經(jīng)濟競爭優(yōu)勢而展開的“標(biāo)尺競爭”，又使公共品的供給能夠得到優(yōu)化，從而更好地滿足地方居民的需求。[24]丁維莉等人認(rèn)為，盡管存在著一些問題，財政的分權(quán)體制仍不失為當(dāng)前激勵地方政府提高教育供給質(zhì)量和效率的有效機制。[25]基于前文的分析，我們認(rèn)為，簡單地上收義務(wù)教育財權(quán)，未見得是解決問題的最好辦法。要解決義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付過程中基層政府的道德風(fēng)險問題，必須對其激勵結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化。第一，應(yīng)健全并完善全面合理、科學(xué)高效的地方政府官員政績考核體系，提高教育在地方官員政績考核與職務(wù)晉升中的權(quán)重。第二，強化對基層政府的問責(zé)，嚴(yán)格杜絕截留、占用、挪用義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付；對經(jīng)費使用過程中的違規(guī)行為，要及時追責(zé)，提高地方政府機會主義行為的成本。第三，推進地方政府政務(wù)公開和強化公眾監(jiān)督，增加財政轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費使用透明度，適當(dāng)擴大地方民眾參與政府管理的機會。由于地方民眾對自身教育福利狀況有著更直觀、更深切的感受，民眾參與度與話語權(quán)的提升，無疑將使地方政府在義務(wù)教育經(jīng)費保障方面，更加關(guān)注民眾的需求。

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