環(huán)境規(guī)制政策工具相對作用評價
——以水污染治理為例

郭 慶

(山東財經(jīng)大學經(jīng)濟學院，山東 濟南 250014)

伴隨著經(jīng)濟高速增長，我國環(huán)境壓力不斷增大，環(huán)境污染損失增速已超過GDP增速。[1]與此同時，環(huán)境問題也日益受到政府部門的重視?！笆晃濉逼陂g，污染減排指標首次作為約束性指標寫入了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要，在“十二五”規(guī)劃綱要中作為約束性指標的節(jié)能減排指標進一步增多。同時，我國環(huán)境保護制度也在不斷完善，環(huán)境規(guī)制政策工具種類不斷增多。因此，環(huán)境規(guī)制政策是否有效改善了環(huán)境，哪種政策工具在規(guī)制中效果顯著，不但是一個存在爭議的問題，也是今后完善環(huán)境規(guī)制政策、實現(xiàn)環(huán)境規(guī)制目標首先要解決的問題。本文運用計量方法，定量分析了各種環(huán)境規(guī)制政策工具在規(guī)制中的相對作用，為進一步完善我國的環(huán)境規(guī)制提供了對策建議。

一、環(huán)境規(guī)制效果評價方法綜述

環(huán)境規(guī)制過程是多種政策綜合運用的過程。在世界各國的環(huán)境規(guī)制實踐中，先后運用過命令與控制政策、經(jīng)濟激勵政策和公眾參與政策等不同類型的政策工具。為了取得良好的規(guī)制效果，各國往往還采用相應的經(jīng)濟社會政策如產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策等配合環(huán)境規(guī)制政策的運用。因此，如何準確評價環(huán)境規(guī)制政策的效果，尤其是界定各種政策工具在環(huán)境規(guī)制中的相對作用，是理論研究與規(guī)制實踐中的一個難題。相關研究通常采用構建指標體系或計量方法進行實證分析。在構建指標體系時，一般是選取多個環(huán)境指標或通過加權平均構建綜合指標體系，然后通過比較各個指標的變化，或者使用DEA方法、主成分分析法等評價環(huán)境規(guī)制效果。例如，Allen等(1995)[2]構建了包括問題、壓力、狀態(tài)和反應四類指標的環(huán)境指數(shù)矩陣來度量環(huán)境政策的績效。然而，Mazur(2010)[3]指出，無論是用中間產(chǎn)出指標(被規(guī)制者行為指標)還是最終產(chǎn)出指標(環(huán)境狀況指標)來度量政策效果，指標的變化都是多種影響因素作用的結果。例如，即使在環(huán)境規(guī)制政策不變的條件下，貿(mào)易結構、生產(chǎn)技術等因素的變化也會使企業(yè)排污行為發(fā)生改變，并進而影響到環(huán)境狀況的變化。因此，在使用中間產(chǎn)出指標或最終產(chǎn)出指標衡量環(huán)境規(guī)制績效時，如何解釋指標的變化，并將其與環(huán)境規(guī)制政策對應起來，成為政策效果評價中的難點。運用計量方法對政策效果進行評價的文獻包括兩類，一類是對環(huán)境規(guī)制政策整體效果進行評價，一類是對具體政策工具的運用效果進行評價。張紅鳳等(2009)[4]、李斌和郭慶(2010)[5]通過擬合環(huán)境庫茲涅茨曲線對規(guī)制政策效果進行了評價。張成等(2011)[6]則通過構建環(huán)境規(guī)制強度指標考察了環(huán)境規(guī)制政策整體上對技術進步的影響。對環(huán)境規(guī)制政策整體效果的研究在厘清環(huán)境規(guī)制的經(jīng)濟社會影響，進而確定最優(yōu)規(guī)制水平方面具有重要作用，但是無法據(jù)此判斷各種環(huán)境規(guī)制政策工具的相對作用。

在對具體政策工具應用效果的評價中，部分研究使用微觀的企業(yè)數(shù)據(jù)分析了特定政策工具對企業(yè)行為的激勵作用。Dasgupta等(1997)[7]利用企業(yè)數(shù)據(jù)對水污染減排成本的估計，Wang和Wheeler(2000，2005)[8][9]利用企業(yè)數(shù)據(jù)對排污收費制度執(zhí)行效果的研究等，都證明了排污收費等單一規(guī)制政策工具在激勵企業(yè)減排方面具有良好作用。然而，在微觀上具有良好作用的政策工具不一定能在宏觀層面發(fā)揮良好作用。Baumol和Oates(1988)[10]證明，在完全競爭條件下，盡管補貼能使企業(yè)削減排放，但由于補貼會鼓勵企業(yè)進入或阻礙企業(yè)退出，從而會使行業(yè)的排放量超過沒有財政激勵時的應有水平，補貼在限制企業(yè)排放上越成功，刺激的行業(yè)排放量就越多。因此，對規(guī)制政策效果的評價還需要用宏觀數(shù)據(jù)加以檢驗。

目前，用宏觀數(shù)據(jù)進行的研究，得出的結論存在相互矛盾。Shibli和Markandya(1995)[11]等研究認為, 中國的排污收費制度受人為因素影響較大，政策執(zhí)行在地區(qū)間差異較大，征收率過低，因此缺乏激勵作用。而Wang和Wheeler(1996)[12]利用省際數(shù)據(jù)針對上述結果進行的研究卻表明，排污收費政策具有良好的激勵作用。實際上，由于環(huán)境績效的變化是多種政策作用下的共同結果，在沒有有效控制其他政策變量影響的條件下，針對單一政策工具得出的結論，其準確性值得商榷。李永友和沈坤榮(2008)[13]通過將多個政策納入同一框架，利用省際面板數(shù)據(jù)進行的多元計量分析較好地解決了上述問題，但是該研究中沒有考慮監(jiān)督因素的影響。郭慶(2012)[14]認為，有效的監(jiān)督是保證環(huán)境規(guī)制目標實現(xiàn)的必要條件，各類環(huán)境規(guī)制政策能否充分發(fā)揮激勵作用，在很大程度上依賴于是否存在完善的環(huán)境規(guī)制監(jiān)督體系。因此，本文在李永友和沈坤榮(2008)的基礎上，進一步引入監(jiān)督政策變量，并相應調整控制變量，以期得出更準確的結論。

二、環(huán)境規(guī)制政策工具相對作用的計量分析

(一)模型構建與變量選擇

我國在污染減排實踐中提出了結構減排、技術減排、工程減排和政策減排等幾種不同的減排途徑，涉及的具體規(guī)制政策可以分為三大類：一類是命令與控制政策，如結構減排中的行業(yè)準入、環(huán)境政策中的污染治理投資、三同時制度等；另一類是經(jīng)濟激勵政策，如排污收費、技術減排中的補貼政策等；第三類是公眾參與政策，如信訪、信息公開、媒體監(jiān)督等。有關環(huán)境庫茲涅茨曲線假說的研究指出，除政策因素之外，影響污染排放水平的主要因素還包括：由經(jīng)濟增長所導致的規(guī)模效應；由產(chǎn)業(yè)結構調整所產(chǎn)生的結構效應；由對外經(jīng)濟活動引發(fā)的貿(mào)易效應。李永友和沈坤榮(2008)[13]模型中通過控制地區(qū)因素、外商投資水平、上級政府影響和相鄰地區(qū)排污影響，考察了排污費、污染減排補助、環(huán)境標準和可交易許可證等政策的實施效果。本文綜合考慮政策的應用范圍、政策工具的代表性和數(shù)據(jù)的可獲得性，選擇工業(yè)污染治理投資、排污費和信訪制度三種政策工具分別作為代表命令與控制政策、經(jīng)濟激勵政策和公眾參與政策的變量，選擇經(jīng)濟規(guī)模、經(jīng)濟結構、經(jīng)濟開放程度和技術進步水平作為控制變量。同時，在模型中引入監(jiān)督力度變量，以考察激勵政策與監(jiān)督政策的相對作用。相對于其他污染物的治理，我國對水污染的治理起步較早，能夠獲得較充分的數(shù)據(jù)，而且在水污染治理中大部分政策工具都得到了運用，因此本文以水污染為例研究各類政策工具的效果，并構建多元回歸模型如下：

Y=α0+α1X1+α2X2+α3X3+α3X4+α5X5+α6X6+α7X7+α8X8+α9X9+ε

其中，Y是廢水排放達標率，該指標是工業(yè)廢水達標排放量與工業(yè)廢水排放量之比，達標率越高減排效果越好；X1是GDP，該變量反映了經(jīng)濟規(guī)模，相關研究顯示，經(jīng)濟規(guī)模越大污染排放量越大，如果污染主要是由達不到排放標準的企業(yè)造成的，則達標率相應較低；X2是工業(yè)生產(chǎn)總值與GDP之比，該變量反映了經(jīng)濟結構情況，工業(yè)所占比重越高，工業(yè)廢水排放量越大，如果污染主要是由達不到排放標準的企業(yè)造成的，則達標率相應較低；X3是進出口占GDP比重，該變量反映了經(jīng)濟的開放程度，進出口對環(huán)境的影響并不確定，部分相關研究認為貿(mào)易導致了污染密集型產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展水平較低的國家聚集，也有部分研究認為不存在上述現(xiàn)象，因此，其對達標率的影響并不確定，需要通過實證研究進行驗證；X4是專利數(shù)，該變量反映了技術進步情況，運用先進的清潔技術有助于提高排放達標率；X5是工業(yè)污染治理投資，該變量同時反映了命令與控制政策和項目減排的效果，較高的投資額反映出政府對環(huán)境治理的關注，意味著較嚴格的管制，同時部分污染治理投資是以項目的形式進行，若減排項目多，則同期治理投資也相應較多；X6是排污費征收額，該變量是經(jīng)濟激勵政策的反映，較高的征收額意味著較強的激勵；X7是信訪人次，該變量反映了公眾參與的程度；X8是環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察人員數(shù)，該變量反映了環(huán)境監(jiān)督力度，并間接反映了命令與控制政策的執(zhí)行力度。

(二)數(shù)據(jù)處理與回歸結果分析

本研究使用1995-2011年的省際面板數(shù)據(jù)，相關數(shù)據(jù)來源于1996-2012年《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國環(huán)境年鑒》。其中，GDP、工業(yè)生產(chǎn)總值、進出口額、工業(yè)污染治理投資總額和排污費征收額均換算成以2000年不變價格計算的實際值，專利數(shù)以專利件數(shù)與當年實際GDP之比表示，水污染信訪人次使用每萬人中的信訪人次，環(huán)保人員數(shù)為每萬人中環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察人員數(shù)。由于西藏自治區(qū)的相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)不全，而且其經(jīng)濟結構具有一定特殊性，因此本研究不含西藏自治區(qū)。為保持數(shù)據(jù)的一致性，對重慶和四川的數(shù)據(jù)進行了合并處理。各變量及其描述性統(tǒng)計值見表1。

經(jīng)Hausman檢驗，隨機效應模型優(yōu)于固定效應模型，因此本文選擇隨機效應模型進行面板數(shù)據(jù)回歸，回歸結果如表2所示。

由回歸結果可知：

1．經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟結構對排放達標率的影響不顯著

分別代表經(jīng)濟規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結構的變量——實際GDP和實際工業(yè)生產(chǎn)總值與GDP之比的回歸系數(shù)不顯著，這說明在其他影響因素不變的條件下，經(jīng)濟規(guī)模的擴張或工業(yè)化程度的提高不會必然導致工業(yè)廢水排放達標率的下降。換言之，只要實施有效的環(huán)境規(guī)制政策、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)內部結構、采用先進技術，無論經(jīng)濟發(fā)展水平和工業(yè)化程度的高低，都可以實現(xiàn)較高的環(huán)境治理效率。因此，所謂的由于經(jīng)濟發(fā)展需要而放松環(huán)境規(guī)制的觀念是沒有依據(jù)的。值得注意的是，本研究選擇工業(yè)廢水排放達標率作為被解釋變量，在環(huán)境標準和其他因素保持不變的情況下，即使達標率維持較高水平，隨著經(jīng)濟規(guī)模的擴張和工業(yè)化程度的提高，工業(yè)廢水排放總量和達標排放量還是有可能提高。由于環(huán)境容量存在一定的閾值，污染超過特定的環(huán)境容量閾值將導致不可逆的環(huán)境破壞，因此在經(jīng)濟發(fā)展過程中當環(huán)境污染總量達到一定程度時，必須實行總量控制。

表1 各變量的描述性統(tǒng)計值

表2 環(huán)境規(guī)制政策工具相對作用估計結果

注：*、**、*** 分別表示在10%、5%、1%顯著水平下顯著。

2． 對外經(jīng)濟活動對排放達標率影響不顯著

盡管部分相關研究認為國際貿(mào)易等對外經(jīng)濟活動導致了我國環(huán)境污染的加劇，認為發(fā)達國家消費我國生產(chǎn)的環(huán)境、資源密集型產(chǎn)品，導致了污染由發(fā)達國家向我國的轉移。但是從排放達標率的角度看，對外經(jīng)濟活動并沒有對達標率產(chǎn)生顯著影響。因此，在經(jīng)濟開放程度越來越高的情況下，適當提高環(huán)境標準、實施更有激勵作用的環(huán)境政策，可以同時實現(xiàn)擴大對外經(jīng)濟規(guī)模和保護環(huán)境的雙重目標。

3． 技術進步有助于污染減排

單位GDP專利件數(shù)的參數(shù)估計值為正且顯著，表明在其他變量保持不變的情況下，單位GDP專利件數(shù)與工業(yè)廢水排放達標率正相關，即單位GDP專利件數(shù)每增加1單位，工業(yè)廢水排放達標率約提高2.42%。因此，技術減排在我國節(jié)能減排中具有重要的作用。

4． 環(huán)境規(guī)制政策是減少污染的重要影響因素

在四個政策變量中，工業(yè)污染治理投資總額、水污染信訪人次和環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察人員數(shù)的參數(shù)估計值為正且顯著，這說明：首先，工業(yè)污染治理投資有利于工業(yè)廢水的治理，隨著工業(yè)污染治理投資總額的增加，工業(yè)廢水排放達標率將明顯提高，每增加1億元工業(yè)污染治理投資，可使工業(yè)廢水排放達標率提高約0.48%；其次，公眾參與是促進環(huán)境改善的重要影響因素，每萬人中水污染信訪增加1人次將使工業(yè)廢水排放達標率提高約6.3%；第三，有效的監(jiān)督是提高環(huán)境規(guī)制效率的關鍵，每萬人中環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察人員增加1人，工業(yè)廢水排放達標率將大幅提升約18.39%。

5． 我國目前污染減排主要依靠命令與控制政策，經(jīng)濟激勵政策作用有限

在政策變量中，與命令與控制政策相關的工業(yè)污染治理投資和環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察人員數(shù)的參數(shù)估計都為正且顯著，尤其是環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察人員數(shù)的系數(shù)高達18.39%，這充分說明政府的監(jiān)督處罰和對污染治理的行政干預是目前實現(xiàn)污染減排目標的最重要政策工具。而代表經(jīng)濟激勵政策的排污費征收額系數(shù)為負，與理論研究的預期結果相反，這不但印證了相關實證研究指出的——由于排污收費標準過低且在征收過程中存在較大隨意性，排污收費政策不但無法有效遏制污染甚至在一定程度上激勵了企業(yè)的排污行為，而且也說明經(jīng)濟激勵政策在我國污染減排中作用非常有限。

三、結論與對策建議

運用省際面板數(shù)據(jù)對環(huán)境規(guī)制政策工具相對作用的實證分析，得出了與大多數(shù)利用微觀數(shù)據(jù)進行的研究和單一政策工具研究不同的結論。

(一)進一步加強監(jiān)督和制定更為嚴格的命令與控制政策是目前提高環(huán)境規(guī)制效率的重要手段

本文實證研究顯示，我國環(huán)境規(guī)制中監(jiān)督的作用明顯大于激勵的作用，命令與控制政策的作用大于經(jīng)濟激勵政策和公眾參與政策的作用。因此，雖然多數(shù)研究文獻強調應通過運用經(jīng)濟激勵政策來提高環(huán)境規(guī)制效率，并減少命令與控制政策的應用范圍，但是本文認為近期改善環(huán)境規(guī)制效果應主要通過進一步加強監(jiān)督和制定更為嚴格的命令與控制政策來實現(xiàn)。具體包括：通過技術手段提高監(jiān)督的精確性和徹底性，增加環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察的資金和人員投入，完善對相關部門的監(jiān)督考核機制，健全環(huán)境統(tǒng)計制度，提高環(huán)境標準等。

(二)消除制約經(jīng)濟激勵政策和公眾參與政策發(fā)揮作用的阻礙因素是構建環(huán)境規(guī)制長效機制的關鍵

經(jīng)濟激勵和公眾參與政策之所以在我國環(huán)境規(guī)制中沒有發(fā)揮理論上應有的作用，主要原因在于相關制度設計存在缺陷，阻礙了其作用的發(fā)揮。目前對行政訴訟主體和對象的限制使公眾無法對不合理的環(huán)境規(guī)制政策、規(guī)制行為進行監(jiān)督制約；環(huán)境訴訟主體和賠償方面的規(guī)定不合理導致公眾無法對部分環(huán)境損害提起訴訟或無法得到充分賠償；環(huán)境聽證制度不完善、對環(huán)保組織(NGOs)發(fā)展的限制、信息公開制度不健全等都制約了公眾參與環(huán)境規(guī)制的途徑。因此，完善行政訴訟、環(huán)境訴訟、環(huán)境聽證、環(huán)境信訪和信息公開制度，消除各種阻礙經(jīng)濟激勵與公眾參與政策發(fā)揮作用的因素，才能建立環(huán)境規(guī)制長效機制，真正有效利用各種環(huán)境規(guī)制政策工具。

(三)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境規(guī)制不存在必然沖突

各種關于環(huán)境規(guī)制與經(jīng)濟發(fā)展之間關系的研究得出的結論存在相互矛盾。本文實證研究顯示，在既定的環(huán)境規(guī)制水平下，經(jīng)濟變量對環(huán)境變量沒有顯著影響。換言之，經(jīng)濟發(fā)展與嚴格的環(huán)境規(guī)制之間不一定存在必然沖突，而且技術進步還有利于實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的雙贏。因此，從經(jīng)濟與社會政策的配合角度而言，政府沒有必要擔心嚴格的環(huán)境規(guī)制會與經(jīng)濟發(fā)展或開展對外經(jīng)濟活動存在沖突，應通過整合經(jīng)濟政策和環(huán)境政策，尤其是通過促進技術進步來實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

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