新農(nóng)保地方財(cái)政責(zé)任：差異下的選擇
——基于山東省的實(shí)證研究

畢紅霞 薛興利 焦民赤

(山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東 泰安 271018)

一、引言

據(jù)《山東省2010年人口普查資料》統(tǒng)計(jì)，山東省農(nóng)村60歲及以上老年人口占全省農(nóng)村人口的比重為17.1%，不僅高于全省平均的老齡化水平，而且老年群體集中于農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村老年人口占全省老年人口總數(shù)的58.6%，農(nóng)村老齡化問題凸顯。由于家庭和土地養(yǎng)老功能逐步弱化，農(nóng)民養(yǎng)老更加依賴于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)保)。作為一項(xiàng)重大惠民措施，該制度有賴于政府尤其是地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼。但與之相對(duì)應(yīng)的是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性導(dǎo)致各地方財(cái)政收入水平以及對(duì)制度的支持能力也不相同，因此地方財(cái)政對(duì)補(bǔ)貼的分擔(dān)不可能制定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)[1]。而且，不同生活環(huán)境下農(nóng)民的養(yǎng)老保障需求也具有差異性，客觀上也需要與之相適應(yīng)的財(cái)政支持措施。

對(duì)此，學(xué)術(shù)界有了一定的關(guān)注。楊翠迎、米紅(2007)提出了分別適合于農(nóng)民工、失地農(nóng)民、純農(nóng)戶和計(jì)生戶的新農(nóng)保模式。畢紅霞、薛興利(2009)根據(jù)多重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)將全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)的新農(nóng)保分為四個(gè)層次，并設(shè)計(jì)了各層次的財(cái)政支持政策取向、責(zé)任分工。華黎(2011)從財(cái)政支持新農(nóng)保制度改進(jìn)的視角，對(duì)新農(nóng)保財(cái)政供給體制進(jìn)行了優(yōu)化。總體而言，這些研究從宏觀層面上對(duì)財(cái)政要不要支持、能不能支持新農(nóng)保進(jìn)行了較為充分的回答，但是對(duì)地方政府如何進(jìn)行財(cái)政支持的闡述尚不夠細(xì)致?；诖?，本文以山東省數(shù)據(jù)為例，對(duì)其新農(nóng)保建設(shè)情況進(jìn)行地域性劃分，以探討地方政府對(duì)新農(nóng)保財(cái)政支持的選擇策略，這將對(duì)財(cái)政支持資金的優(yōu)化使用和制度保障功能的發(fā)揮具有重要推動(dòng)作用。

二、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的地域劃分

(一)指標(biāo)變量

新農(nóng)保制度建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)性工程，其發(fā)展程度受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和農(nóng)民意愿等多方面因素的影響。由于我國(guó)的新農(nóng)保帶有典型的國(guó)家政策驅(qū)動(dòng)性，如政府參保補(bǔ)貼、財(cái)政負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金等，使得農(nóng)民意愿等個(gè)人主觀因素對(duì)制度的影響程度降低，而與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和老齡化程度密切相關(guān)。地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平主要反映在人均GDP、地區(qū)財(cái)政收入、農(nóng)民收入和生活消費(fèi)水平等指標(biāo)上：人均GDP反映了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿Γ?cái)政收入水平?jīng)Q定著地方政府對(duì)新農(nóng)保財(cái)政支持的能力，收入水平反映了農(nóng)民的自我保障和繳費(fèi)能力，生活消費(fèi)水平?jīng)Q定了養(yǎng)老的基本需求。地區(qū)老齡化程度可通過老年人口比重和老年人口撫養(yǎng)比來反映：老年人口比重反映了地區(qū)老年人口的數(shù)量和規(guī)模，老年人口撫養(yǎng)比反映了對(duì)老年人口供養(yǎng)的負(fù)擔(dān)程度。

按照上述分析，本文選取了地區(qū)人均GDP、人均財(cái)政收入、農(nóng)民人均純收入、農(nóng)民人均生活消費(fèi)支出、農(nóng)村60歲及以上人口比重和農(nóng)村老年人口撫養(yǎng)比6個(gè)指標(biāo)，利用聚類分析法，根據(jù)指標(biāo)在地域間的相似性和差異性，對(duì)2012年山東省17地市數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，確定新農(nóng)保發(fā)展的地域分類，并進(jìn)一步探討不同區(qū)域的財(cái)政支持重點(diǎn)。

各地區(qū)指標(biāo)數(shù)據(jù)具體情況如表1所示。

表1 山東省各地區(qū)新農(nóng)保指標(biāo)數(shù)據(jù) 單位：元，%

資料來源：人均生產(chǎn)總值和人均財(cái)政收入通過《山東統(tǒng)計(jì)年鑒(2013)》計(jì)算得出，農(nóng)民人均純收入和農(nóng)民人均生活消費(fèi)支出來源于《山東農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒(2013)》，農(nóng)村60歲以上人口比和農(nóng)村老年人口撫養(yǎng)比來源于《山東省2010年人口普查數(shù)據(jù)》。

(二)基于聚類分析法的地域劃分

聚類分析是對(duì)樣品以某種相似性為度量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類的一種計(jì)量方法。本文選取的6類指標(biāo)變量均為離散型，可以利用SPSS15.0軟件分層次聚類。根據(jù)數(shù)據(jù)分析需要，選定了離差平方和(Ward’s Method)和明科夫斯基(Murkowski)距離，并采用Z—SCORE方法進(jìn)行數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)換，按照3簇進(jìn)行歸類(即將地區(qū)分為三類)，最終得出聚類分析譜系圖1。該圖可進(jìn)一步解讀為：

圖1 山東省17地市新農(nóng)保聚類分析譜系圖

1.一類地區(qū)包括煙臺(tái)、威海、濟(jì)南、青島、淄博、濱州和東營(yíng)7市，可稱之為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由山東半島的重點(diǎn)地市組成①。這些地市也有一定的差異性：東營(yíng)市人均生產(chǎn)總值、人均財(cái)政收入為全省最高，農(nóng)民人均純收入也位于前列，財(cái)政補(bǔ)助能力和農(nóng)民繳費(fèi)能力均非常高；濱州總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平雖高于二、三類地區(qū)位于山東省前列，但與一類地區(qū)其他6市相比存在著一定差距；威海和煙臺(tái)農(nóng)村60歲以上人口超過了20%，老年人口撫養(yǎng)比也突破30倍，老齡化程度高，社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重。

2.二類地區(qū)包括日照、萊蕪、泰安、棗莊、濟(jì)寧、德州、聊城、濰坊、臨沂9地市，可稱之為一般地區(qū)。除了日照和濰坊屬于半島外，其他7市均位于內(nèi)陸。9地市中，濰坊的農(nóng)民收入水平較高，位于全省第6位，但財(cái)政收入能力有限；臨沂、德州、聊城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入處于較低水平，人均財(cái)政收入不足2000元，但人口老齡化程度也比較低，社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕。

3.三類地區(qū)僅包括菏澤市，可稱之為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。其人均GDP和人均財(cái)政收入僅為山東省平均水平的1/3左右，農(nóng)民人均純收入較平均水平低2000余元。因此，無論是政府對(duì)新農(nóng)保的財(cái)政補(bǔ)助能力，抑或是農(nóng)民的參保繳費(fèi)能力，都有極大的局限性。

(三)不同地域新農(nóng)保建設(shè)特點(diǎn)分析

進(jìn)一步將三類地區(qū)的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行整理與計(jì)算(見表2)，可發(fā)現(xiàn)不同區(qū)域類別新農(nóng)保制度發(fā)展具有顯著差異。

表2 山東省新農(nóng)保建設(shè)層次劃分結(jié)果及指標(biāo)數(shù)據(jù) 單位：元，%

資料來源：根據(jù)表1數(shù)值，分類取平均值計(jì)算得出。

1.一類(經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá))地區(qū)新農(nóng)保建設(shè)特點(diǎn)

(1)農(nóng)民養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)成本高。一類地區(qū)農(nóng)民人均純收入為10925.58元，分別是全省農(nóng)民平均收入水平和三類地區(qū)平均水平的1.14倍和1.53倍。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，隨著收入水平的提高，人們的需求不再局限于基本生活需要，而是更高水平物質(zhì)生活的滿足以及精神生活的豐富，因而該類地區(qū)農(nóng)民的消費(fèi)支出水平也會(huì)更高，年人均達(dá)到6361.07元，高于二類地區(qū)平均水平1400元、三類地區(qū)2200余元。從養(yǎng)老角度而言，高消費(fèi)支出導(dǎo)致農(nóng)民的養(yǎng)老成本同比增高，由此一來，低水平的財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老效用也不明顯。

(2)對(duì)高層次的新農(nóng)保制度依賴性強(qiáng)。該類地區(qū)人口增長(zhǎng)率低，家庭平均人口數(shù)僅為2.9人(見表3)，家庭的養(yǎng)老功能明顯弱化。伴隨著農(nóng)村家庭小型化以及家庭養(yǎng)老功能的弱化，農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老問題在該地區(qū)變得更加現(xiàn)實(shí)和嚴(yán)峻，60歲及以上老年人口家庭空巢率為19.50%，遠(yuǎn)高于二、三類地區(qū)。除了與非空巢家庭有著一般的養(yǎng)老需求外，空巢家庭大多還面臨著養(yǎng)老缺乏保障、缺少精神撫慰、照料服務(wù)供求矛盾突出等問題[2]，因此對(duì)新農(nóng)保的需求不再局限于基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而有著較高層次的需求和依賴。同時(shí)，該類地區(qū)城市化水平高，失地農(nóng)民多，土地的社會(huì)保障功能已經(jīng)淡化甚至消失，客觀上也需要新農(nóng)保發(fā)揮保障作用。

山東省各地市農(nóng)村平均家庭

表3 戶規(guī)模及老年空巢家庭率 單位：人，%

資料來源：《山東2010年人口普查資料》，其中“老年空巢家庭率”根據(jù)60歲以上單身老人戶和60歲以上只有一對(duì)老夫婦戶占鄉(xiāng)村家庭總戶數(shù)計(jì)算得出。

(3)老齡化問題更加突出。由表2可以看出，老齡化的程度與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)。一類地區(qū)農(nóng)村60歲以上人口比重已達(dá)到19.81%，高出國(guó)際10%的參考標(biāo)準(zhǔn)近1倍，其中威海、煙臺(tái)、青島等市1987年就進(jìn)入了老齡化社會(huì)，比其他地區(qū)提前了10年左右。另外，80歲以上高齡老人占比過高是老齡化的又一個(gè)表現(xiàn)。據(jù)《山東省2010年人口普查資料》數(shù)據(jù)，7地市的均值為2.59%，其他地市大多為1%左右。導(dǎo)致老齡化程度高的原因可能在于：地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，醫(yī)療服務(wù)更加完善，對(duì)農(nóng)民健康的保障作用增強(qiáng)；農(nóng)民收入水平高，更加注重身體保健，使壽命得以有效延長(zhǎng)；計(jì)劃生育政策執(zhí)行到位，人口出生率低，勞動(dòng)力數(shù)量減少。老齡化程度的提高顯著增加了地區(qū)養(yǎng)老壓力，老年人口撫養(yǎng)比目前已達(dá)到29.76，高于山東省平均水平4個(gè)百分點(diǎn)(見表2)。

(4)新農(nóng)保籌資可依賴的渠道廣泛。新農(nóng)保強(qiáng)調(diào)“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合”的基金籌集方式，即個(gè)人、集體和政府都負(fù)有籌資責(zé)任。從政府角度看，該類地區(qū)人均國(guó)民生產(chǎn)總值76696元，分別是二、三類地區(qū)的2倍和4.09倍；人均財(cái)政收入4984.64元，分別是二、三類地區(qū)的2.17倍和3.72倍。這充分說明該類地區(qū)政府具備了較強(qiáng)的籌資能力，對(duì)新農(nóng)保的經(jīng)濟(jì)保障作用明顯。從集體角度看，除濱州和濟(jì)南兩地，其他地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況較好，這可以從集體工業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重而窺見一斑(見表4)，完全可以起到養(yǎng)老資金的補(bǔ)充作用。從農(nóng)民個(gè)人角度看，較高的人均收入水平有效稀釋了參保繳費(fèi)的壓力，選擇更高層次的保險(xiǎn)繳費(fèi)成為可能。

表4 山東省各地市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo) 單位：億元，%

資料來源：《山東農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒(2012)》。

2.二類(一般)地區(qū)新農(nóng)保建設(shè)特點(diǎn)

(1)對(duì)新農(nóng)保的需求缺乏穩(wěn)定性。二類地區(qū)是全省農(nóng)民工的主要輸出地，大批農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力選擇去全國(guó)一、二線城市謀求發(fā)展機(jī)會(huì)，使得該地區(qū)依靠家庭養(yǎng)老存在著一定的困難；同時(shí)，主要?jiǎng)趧?dòng)力的外出給家庭土地勞作也帶來了困難，土地收入占家庭總收入的比重下降，土地養(yǎng)老功能弱化。這些問題的存在使二類地區(qū)與一類地區(qū)對(duì)新農(nóng)保具有同樣的需求。但這種需求因產(chǎn)生原因不同又有本質(zhì)的變化：一類地區(qū)農(nóng)民因?yàn)橛心芰ω?fù)擔(dān)繳費(fèi)，所以可以進(jìn)行高層次保障的選擇；二類地區(qū)農(nóng)民雖然有需求，但自身繳費(fèi)能力不強(qiáng)。這種差異性表現(xiàn)在對(duì)制度需求方面就是，對(duì)新農(nóng)保需求的程度缺乏穩(wěn)定性。

(2)適合農(nóng)民工的養(yǎng)老保障制度有待建立。如前所述，二類地區(qū)是農(nóng)民工的主要輸出地，在二類地區(qū)中，農(nóng)民打工收入占家庭總收入的比重在10%以上(見表5)。在以戶籍制度為代表的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系下，包括養(yǎng)老保障在內(nèi)的農(nóng)民工社會(huì)保障問題長(zhǎng)期被忽視，處于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)民基本養(yǎng)老保障的夾縫。因此，從農(nóng)民工輸出地的角度完善農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保障制度成為二類地區(qū)迫切的現(xiàn)實(shí)需要。

表5 山東省各地市農(nóng)村居民人均總收入構(gòu)成 單位：元，%

資料來源：《山東農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒(2012)》。

(3)新農(nóng)?；I資渠道較窄。從政府角度看，該類地區(qū)農(nóng)民人均財(cái)政收入僅為2297.42元，不到一類地區(qū)的一半，政府能否成為新農(nóng)保建設(shè)的經(jīng)濟(jì)后盾具有不確定性。另外，該類地區(qū)集體工業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重在1%以下，集體經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)民參保補(bǔ)貼的能力和水平極為有限。再者，由于農(nóng)民收入水平較低而物價(jià)上漲過快，客觀上降低了農(nóng)民選擇較高繳費(fèi)層次的能力。綜合而言，新農(nóng)保籌資可以依賴的渠道相對(duì)狹窄。

3.三類(經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá))地區(qū)新農(nóng)保建設(shè)特點(diǎn)

(1)農(nóng)民自我養(yǎng)老能力差但養(yǎng)老成本較低。菏澤在山東省內(nèi)屬于典型的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，2012年農(nóng)民年人均純收入為7119.47元，這一收入水平只占一類地區(qū)平均水平的65%左右，加之近年物價(jià)不斷增長(zhǎng)引起的貨幣購(gòu)買力降低，此收入水平不足以滿足農(nóng)民未來的養(yǎng)老資金需求，自我養(yǎng)老能力較低。另外，該地區(qū)農(nóng)村60歲以上人口養(yǎng)老資金來源中，領(lǐng)取最低生活保障金的比例是3%，而全省平均水平為2.4%，進(jìn)一步說明老年貧困人口比重較大，其養(yǎng)老問題更加需要關(guān)注。

不過，伴隨著農(nóng)民低收入的是低消費(fèi)，年人均生活消費(fèi)支出僅為4140.11元，這說明該地區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老成本較低，較低層次的養(yǎng)老保障水平即能明顯解決該地區(qū)老人的養(yǎng)老問題。

(2)家庭養(yǎng)老在短期內(nèi)仍是可依賴的主要養(yǎng)老方式。菏澤市與山東省其他地市相比，具有一個(gè)明顯特征——家庭中子女較多，戶均人口數(shù)為3.2人，對(duì)于老人而言，最大的實(shí)惠莫過于可以“養(yǎng)兒防老”。而且，該地區(qū)家族觀念濃厚，多數(shù)老人會(huì)與子女生活在一起，農(nóng)村空巢家庭戶占農(nóng)村家庭總戶數(shù)的比重為三類地區(qū)中最低，只有14.45%，故家庭養(yǎng)老是可以依賴的有效養(yǎng)老方式之一。

(3)政府擔(dān)當(dāng)新農(nóng)保最后支付人角色“強(qiáng)人所難”。菏澤市人均GDP只有18730元，一、二類地區(qū)的水平分別是其4.09倍和2.04倍，而全省人均GDP水平最高的東營(yíng)已高達(dá)130811元，是其6.98倍。同時(shí)，菏澤人均財(cái)政收入僅有1341.49元，為山東省平均水平的1/3左右，財(cái)政對(duì)新農(nóng)保的保障能力顯然不足。不過菏澤的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力絲毫不遜于二類地區(qū)，集體工業(yè)總產(chǎn)值占總產(chǎn)值的比重達(dá)到1.04倍，優(yōu)于絕大多數(shù)二類地區(qū)，使其成為新農(nóng)?？梢砸蕾嚨幕I資來源之一。

三、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持選擇

綜上分析，可以得出如下結(jié)論：鑒于各地區(qū)新農(nóng)保建設(shè)環(huán)境、農(nóng)民養(yǎng)老需求和政府財(cái)政收入能力的差異性，新農(nóng)保分層次發(fā)展是較為適宜的選擇。與此相適應(yīng)，有限的財(cái)政也應(yīng)實(shí)行分類支持才能提高資金運(yùn)用效率。

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)“靈活激勵(lì)與引導(dǎo)投入”

1.發(fā)揮財(cái)政“多繳多得”和“長(zhǎng)繳多得”的參保激勵(lì)作用，尤其是引導(dǎo)農(nóng)民通過“多繳多得”，選擇高層次的繳費(fèi)和保障標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的早日接軌。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民人均收入較高，高層次繳費(fèi)也不足以形成負(fù)擔(dān)。

2.鼓勵(lì)各地市創(chuàng)新符合地區(qū)實(shí)際的繳費(fèi)與補(bǔ)助形式。這符合區(qū)域內(nèi)各地市大致環(huán)境趨同又各有不同的發(fā)展特點(diǎn)。青島和淄博兩地對(duì)此已進(jìn)行了初步探索：青島市試行市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)補(bǔ)貼責(zé)任制；淄博針對(duì)不同年齡的參保人員，采取繳費(fèi)、領(lǐng)取、養(yǎng)老和計(jì)生補(bǔ)貼相結(jié)合的參保方式。

3.財(cái)政引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)的支持比例。對(duì)于青島、煙臺(tái)等集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好的地區(qū)，政府應(yīng)該充分利用稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿，引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)通過增加區(qū)域養(yǎng)老設(shè)施供給、定點(diǎn)困難老人幫扶等方式，加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老的支持力度。

4.注重農(nóng)村服務(wù)性養(yǎng)老設(shè)施的投入。發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政除了可以通過繳費(fèi)補(bǔ)貼和基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放支持新農(nóng)保外，還應(yīng)注重農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)，完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，這是應(yīng)對(duì)高齡化和空巢化的重要途徑。

(二)一般地區(qū)“效率優(yōu)先與適度補(bǔ)貼”

1.財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)以適度性為原則。財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不宜過高，以不造成財(cái)政負(fù)擔(dān)為限，因?yàn)橐粋€(gè)過分依賴政府財(cái)政支持的制度勢(shì)必會(huì)影響制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和財(cái)政的可持續(xù)[3]。對(duì)于經(jīng)濟(jì)保障能力尚可的地市，可采用“長(zhǎng)繳多得”的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民在能夠承受的繳費(fèi)檔次內(nèi)，以長(zhǎng)期穩(wěn)定繳費(fèi)享有制度的優(yōu)惠。

2.加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金與財(cái)政支持資金的管理。欠發(fā)達(dá)地區(qū)投保檔次一般較低，每年收取保費(fèi)較少，如何通過高效率的基金運(yùn)營(yíng)而增強(qiáng)基金實(shí)力是值得思考的。同時(shí)，由于財(cái)政支持資金本身匱乏，保證資金的及時(shí)、足額到位也顯得尤為重要。

3.重視解決農(nóng)民工和空巢老人等特殊群體的養(yǎng)老保障問題。農(nóng)民工的養(yǎng)老保障重在解決保險(xiǎn)在地區(qū)間的轉(zhuǎn)移接續(xù)以配合農(nóng)民工的流動(dòng)性特征?？粘怖先俗鳛檗r(nóng)民工主要聚居地的衍生群體，其養(yǎng)老保障也尤為迫切，財(cái)政應(yīng)增加農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的投入，創(chuàng)新老年人幫扶、社區(qū)養(yǎng)老等多種養(yǎng)老方式，解決外出務(wù)工子女的后顧之憂。

(三)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)“制度普及與重點(diǎn)補(bǔ)貼”

1.以“低標(biāo)準(zhǔn)，廣覆蓋”為原則，通過省級(jí)財(cái)政和基層財(cái)政的“入口”補(bǔ)貼，引導(dǎo)農(nóng)村積極參保、續(xù)保，使最基本水平的新農(nóng)保制度能得以推廣和存續(xù)。同時(shí)，要保證按時(shí)、足額發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)金，在“出口”保障老年人口基本生活的同時(shí)，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)制度的認(rèn)可和依賴。

2.財(cái)政引導(dǎo)家庭發(fā)揮養(yǎng)老補(bǔ)充作用。如前所述，菏澤市家庭人口數(shù)較其他地區(qū)多，在農(nóng)民無法獲得高層次養(yǎng)老保障的情況下，在未來較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，家庭養(yǎng)老仍是該地區(qū)農(nóng)民可依賴的主要養(yǎng)老方式。財(cái)政可以通過設(shè)立家庭養(yǎng)老補(bǔ)貼基金等方式引導(dǎo)農(nóng)民居家養(yǎng)老。

3.優(yōu)先支持低收入群體參保。財(cái)政應(yīng)較大比例甚至完全承擔(dān)絕對(duì)貧困人口的財(cái)政代繳部分，使之能享有最基本的保障。對(duì)于其他低收入群體，財(cái)政可通過“入口”的適量補(bǔ)貼，以激發(fā)個(gè)人繳費(fèi)自主性為前提，引導(dǎo)低收入群體積極參保。

四、其他政策與建議

(一)明晰地方政府財(cái)政支持責(zé)任

要想確保財(cái)政對(duì)新農(nóng)保補(bǔ)貼責(zé)任的可持續(xù)性，就必須確保財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任的合理性。地方政府可根據(jù)財(cái)政支出能力、地區(qū)人口特征，明晰政府間財(cái)政支持模式，如：省、市、縣均衡補(bǔ)貼的4-3-3模式，適用于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)；省級(jí)補(bǔ)貼為主的5-3-2模式，適用于落后地區(qū)；縣級(jí)補(bǔ)貼為主的2-3-5模式，適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地市[4]。

(二)構(gòu)建財(cái)政支持績(jī)效考評(píng)機(jī)制

為了有效約束地方政府對(duì)新農(nóng)保財(cái)政投入的及時(shí)、足額發(fā)放，可設(shè)置新農(nóng)保制度建設(shè)績(jī)效考評(píng)制度，作為地方政府總體績(jī)效考評(píng)的構(gòu)成部分?？荚u(píng)內(nèi)容可包括：財(cái)政支出占本級(jí)財(cái)政支出的比重、財(cái)政支持資金投入增長(zhǎng)水平、財(cái)政資金到位情況等[5]。

(三)完善財(cái)政資金使用監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制是新農(nóng)保制度運(yùn)行的重要保障，除了完善行政監(jiān)督和司法監(jiān)督外，更應(yīng)重視社會(huì)監(jiān)督：加強(qiáng)信息公開化建設(shè)，使農(nóng)民及時(shí)了解新農(nóng)保政策；動(dòng)員多元社會(huì)力量參與監(jiān)督，可以綜合運(yùn)用報(bào)紙和電視臺(tái)等媒介、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介、社區(qū)組織等非政府組織的監(jiān)督力量。

【注】

①根據(jù)《山東半島城市群總體規(guī)劃》，濟(jì)南、青島、淄博、濰坊、東營(yíng)、煙臺(tái)、威海、濱州、日照轄區(qū)及鄒平縣構(gòu)成了山東半島城市群。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄧大松，薛惠元.新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推行中的難點(diǎn)分析——兼析個(gè)人、集體和政府的籌資能力[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2010,(01).

[2]全國(guó)老齡辦農(nóng)村空巢家庭老年人狀況調(diào)查研究課題組.全國(guó)農(nóng)村空巢和類空巢家庭老年人狀況調(diào)查[J].中國(guó)社會(huì)工作，2009,(02).

[3]楊翠迎，郭光芝，馮廣剛.新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任及其可持續(xù)性研究——基于養(yǎng)老金支出視角的分析[J].社會(huì)保障研究，2013,(01).

[4]畢紅霞，薛興利.財(cái)政支持農(nóng)村社保的差異性及其有限責(zé)任[J].改革，2011,(02).

[5]趙燕妮.政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的財(cái)政責(zé)任[J].保險(xiǎn)研究，2012,(03).