論融資性擔(dān)保公司的法律監(jiān)管

摘 要：企業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)資金的支持，而中小企業(yè)資金的有限性決定了其在發(fā)展過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生融資需求。中小企業(yè)融資途徑的不暢，以及融資性擔(dān)保公司在融資方面具有的安全和規(guī)范等優(yōu)勢(shì)，促成了融資性擔(dān)保公司的產(chǎn)生與發(fā)展。面對(duì)融資性擔(dān)保公司的自身屬性及其發(fā)展過(guò)程中的失范現(xiàn)象，我們應(yīng)當(dāng)從監(jiān)管主體、監(jiān)管措施、監(jiān)管程序等方面對(duì)其加強(qiáng)法律監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：融資性擔(dān)保公司；金融風(fēng)險(xiǎn)；法律監(jiān)管

一、融資性擔(dān)保公司存在的必要性

根據(jù)《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》第二條的規(guī)定，融資性擔(dān)保公司是指依法設(shè)立，經(jīng)營(yíng)融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司和股份有限公司?？梢?jiàn)，融資性擔(dān)保公司具有安全性、流動(dòng)性、 收益穩(wěn)定性等相關(guān)特征。

中小企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，資信狀況不佳，擔(dān)保物不足，信用觀念不強(qiáng)等內(nèi)部原因，加上對(duì)中小企業(yè)融資提供支持的法規(guī)政策不完善，社會(huì)融資門(mén)檻過(guò)高等外部原因，導(dǎo)致了中小企業(yè)融資難。在我國(guó)，投資于中小企業(yè)的資本供給是不足的，存在嚴(yán)重的融資缺口。而中小企業(yè)又存在財(cái)務(wù)制度不健全，自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力差等問(wèn)題，其獲取信貸后的監(jiān)督成本非常高，金融機(jī)構(gòu)普遍對(duì)中小企業(yè)“惜貸”。因此，為了使市場(chǎng)配置達(dá)到最佳效果，就需要政府進(jìn)行適度的引導(dǎo)和干預(yù)，彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，使社會(huì)對(duì)信用的需求迅速增加，也隨之促使了擔(dān)保行業(yè)的產(chǎn)生，融資擔(dān)保公司也就隨之建立。

二、對(duì)融資性擔(dān)保公司進(jìn)行法律監(jiān)管的必要性

1.融資性擔(dān)保公司具有脆弱性和高風(fēng)險(xiǎn)性。與其他工商業(yè)企業(yè)相比，融資性擔(dān)保公司具有脆弱性和高風(fēng)險(xiǎn)性。這主要由以下因素決定：

第一，產(chǎn)品的特殊性。金融企業(yè)經(jīng)營(yíng)的是建立在信用基礎(chǔ)上的虛擬產(chǎn)品。信用是與公眾的信心相聯(lián)系，而普通公眾的信心卻取決于各種因素，只要一種因素發(fā)生變化，就可能導(dǎo)致信心的變化，從而導(dǎo)致信用乃至金融市場(chǎng)的變化，因此融資性擔(dān)保公司其本身產(chǎn)品的特殊性決定了金融市場(chǎng)的不穩(wěn)定性。

第二，信息的不對(duì)稱性。金融機(jī)構(gòu)信息的不對(duì)稱會(huì)帶來(lái)以下問(wèn)題：首先，金融機(jī)構(gòu)可以借機(jī)謀取不正當(dāng)利益。其次，信息不對(duì)稱影響了客戶的選擇。普通的金融客戶無(wú)法了解金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況，因此無(wú)法根據(jù)自己的判斷選擇更優(yōu)質(zhì)公司。最后，可能造成金融市場(chǎng)的恐慌。由于金融客戶無(wú)法真正了解金融機(jī)構(gòu)的真實(shí)經(jīng)營(yíng)情況，若當(dāng)某一金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，人們自然會(huì)懷疑其他金融機(jī)構(gòu)是否存在同樣的問(wèn)題，隨之金融客戶就產(chǎn)生恐慌。

第三，金融問(wèn)題的傳染性。金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的開(kāi)放性，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)之間具有大量的業(yè)務(wù)往來(lái)，特別是實(shí)行金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)之后，金融機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)交叉越來(lái)越廣泛，融資性擔(dān)保公司和銀行的合作就是其中一種，如果融資性擔(dān)保公司出現(xiàn)問(wèn)題，就會(huì)將問(wèn)題傳染給銀行，從而就出現(xiàn)了系統(tǒng)性的金融問(wèn)題。華鼎事件使得多數(shù)銀行陷入困局。

2.融資性擔(dān)保公司在經(jīng)營(yíng)中存在失范現(xiàn)象。國(guó)內(nèi)擔(dān)保行業(yè)的快速發(fā)展，擔(dān)保公司數(shù)量的逐年增多，擔(dān)保行業(yè)出現(xiàn)業(yè)務(wù)不規(guī)范，操作不合理的情況。這集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，公司內(nèi)部調(diào)控制度存在缺陷，許多公司對(duì)自身的擔(dān)保資金的來(lái)源和用途，擔(dān)保比例和結(jié)構(gòu)，以及對(duì)提供擔(dān)保的中小企業(yè)的信用狀況和評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有明確的制度和詳細(xì)操作，加上風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施不到位，使自己陷于信用危機(jī)中。目前，有許多擔(dān)保公司交叉持股，其經(jīng)常在多家銀行從事?lián)I(yè)務(wù)，由于信息不透明，銀行很難把握的擔(dān)保公司的資本運(yùn)作，影響了他們之間的合作。

第二，主營(yíng)業(yè)務(wù)收益低，主從業(yè)務(wù)業(yè)倒置現(xiàn)象嚴(yán)重。融資性擔(dān)保公司對(duì)外提供擔(dān)保的數(shù)量一般可以放大到注冊(cè)資本的五到十倍，但是公司內(nèi)部的不穩(wěn)定性，可能導(dǎo)致大量的壞賬。許多擔(dān)保公司主營(yíng)業(yè)務(wù)收益低，就熱衷于大項(xiàng)目和高風(fēng)險(xiǎn)，高利潤(rùn)的投資項(xiàng)目或者將資金投入證券市場(chǎng)，增加經(jīng)營(yíng)的不確定性。

第三，擔(dān)保機(jī)構(gòu)和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)合作不對(duì)等。建立互利共贏，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)以及平等地位的合作關(guān)系是擔(dān)保機(jī)構(gòu)在開(kāi)展業(yè)務(wù)時(shí)最佳的途徑，但是事與愿違，由于擔(dān)保機(jī)構(gòu)本身存在的問(wèn)題，銀行對(duì)其信任度有待商榷，因此不得不提高合作門(mén)檻，制約其擔(dān)保能力，導(dǎo)致融資性擔(dān)保公司很難開(kāi)展業(yè)務(wù)。

第四，存在大量的違法違規(guī)問(wèn)題。融資性擔(dān)保公司的存在主要是解決中小企業(yè)貸款難的問(wèn)題，但是一些融資性擔(dān)保公司一經(jīng)注冊(cè)成立，其不是為了解決中小企業(yè)的貸款問(wèn)題，而是為了從事一些違法違規(guī)行為，例如非法挪用注冊(cè)資金，參與民間借貸，違法經(jīng)營(yíng)票據(jù)貼現(xiàn)等，導(dǎo)致資本金嚴(yán)重不實(shí)，降低了融資性擔(dān)保公司的市場(chǎng)信用，增加銀行壞賬率，干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

三、融資性擔(dān)保公司的法律監(jiān)管現(xiàn)狀及不足

融資性擔(dān)保公司從事涵蓋有關(guān)信用的業(yè)務(wù)，行業(yè)準(zhǔn)入限制較少，其發(fā)展前景受到眾多企業(yè)和其他投資者的青睞，成為新的投資熱點(diǎn)。但在表面繁榮的背后，不斷暴露出來(lái)的一些嚴(yán)重問(wèn)題，迄今為止，針對(duì)融資性擔(dān)保公司的最高立法是銀監(jiān)會(huì)等七部委聯(lián)合發(fā)布的部門(mén)規(guī)章《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），其他相關(guān)規(guī)定也多是不同部門(mén)和不同地方頒布的監(jiān)管規(guī)章和規(guī)范性文件。這些監(jiān)管規(guī)定內(nèi)容交叉重復(fù)，有的甚至相互沖突，無(wú)力對(duì)整個(gè)擔(dān)保行業(yè)形成全面有效約束，法律威懾力明顯不足。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)前對(duì)融資性擔(dān)保公司的法律監(jiān)管主要存在以下問(wèn)題：

1.監(jiān)管主體不明確。按照《暫行辦法》的規(guī)定，融資擔(dān)保公司的監(jiān)管主體是由銀監(jiān)會(huì)等多部門(mén)組成的部際聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)，而省級(jí)以下融資擔(dān)保公司的監(jiān)管主體則由所屬省級(jí)人民政府自行確定。省級(jí)以下融資擔(dān)保公司的審批和監(jiān)管，監(jiān)管主體不統(tǒng)一，主要涉及各級(jí)政府金融辦，工信部門(mén)，發(fā)改委等部門(mén)負(fù)責(zé)。也存在一些地方財(cái)政出資的擔(dān)保公司，他們與財(cái)政部門(mén)存在監(jiān)管被監(jiān)管關(guān)系。這種復(fù)雜而混亂的監(jiān)管體系造成了混亂的監(jiān)管局面，使得融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管力度大打折扣。

2.監(jiān)管措施不完善。 第一，信用評(píng)級(jí)體系不完善。當(dāng)今我國(guó)努力推進(jìn)誠(chéng)信社會(huì)，但是對(duì)于信用評(píng)級(jí)的制度、標(biāo)準(zhǔn)和體系都不健全。一方面缺少高層次，高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)；另一方面，融資性擔(dān)保公司在我國(guó)是一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，其相關(guān)制度，管理水平等都處于一個(gè)試探的階段，對(duì)于其內(nèi)部評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)建立是難上加難。因而，一些中小企業(yè)在選擇融資性擔(dān)保公司為其進(jìn)行擔(dān)保時(shí)沒(méi)有明確的方向。endprint

第二，信息披露機(jī)制存在漏洞。相關(guān)信息的透明度可以保障金融市場(chǎng)的和諧穩(wěn)定。信息披露的時(shí)間性，全面性以及準(zhǔn)確性都是融資性擔(dān)保公司穩(wěn)健發(fā)展的有力保障。但是由于公司內(nèi)部調(diào)控制度存在缺陷和問(wèn)題，大部分公司不愿披露有關(guān)信息，在信息披露方面的法律法規(guī)，規(guī)章制度都存在空白。這一方面增加了監(jiān)管主體的壓力，監(jiān)管成本也投入很大；另一方面，銀行作為資金的提供方，需要確認(rèn)融資性擔(dān)保公司的資本金，規(guī)模等相關(guān)信息，但是由于信息披露機(jī)制的缺陷導(dǎo)致其難以得到，所以，銀行也很與其開(kāi)展相關(guān)貸款業(yè)務(wù)。

3.監(jiān)管程序懈怠。融資性擔(dān)保公司屬于金融機(jī)構(gòu)，具有高風(fēng)險(xiǎn)性以及金融問(wèn)題的傳染性，因此需要建立一個(gè)長(zhǎng)期有效的監(jiān)管機(jī)制。然而，監(jiān)管部門(mén)對(duì)于融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管意識(shí)不強(qiáng)，監(jiān)管程序往往懈怠。監(jiān)管程序的啟動(dòng)機(jī)制具有隨意性，是政府部門(mén)依職權(quán)還是申請(qǐng)人申請(qǐng)啟動(dòng)呢，往往沒(méi)有明確規(guī)定；其次政府部門(mén)往往忽視監(jiān)管調(diào)查程序，這使得融資性擔(dān)保公司的權(quán)利保障受到很大的挑戰(zhàn)；最后，監(jiān)管決定的送達(dá)程序欠缺合理性等等。

4.法律責(zé)任不明確。融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管部門(mén)通常都是政府的有關(guān)部門(mén)，融資性擔(dān)保公司承擔(dān)的一般是行政責(zé)任，只有在觸犯了刑法的有關(guān)規(guī)定時(shí)，才承擔(dān)刑事責(zé)任。目前，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)融資性擔(dān)保公司擁有相關(guān)的行政權(quán)力，主要依據(jù)《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定等。可以說(shuō)，對(duì)融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管不力，與融資性擔(dān)保行政責(zé)任制度不完善不無(wú)關(guān)系。

四、完善融資性擔(dān)保公司法律監(jiān)管的對(duì)策

融資性擔(dān)保公司的快速發(fā)展，使其在市場(chǎng)中占有重要的地位，因此我們需要通過(guò)立法保障其在市場(chǎng)中的地位。立法機(jī)構(gòu)應(yīng)抓緊制定階位較高的法律，并在該法律中規(guī)定融資性擔(dān)保公司監(jiān)管一章，對(duì)融資擔(dān)保公司的相關(guān)環(huán)節(jié)，流程中涉及的進(jìn)行規(guī)定，確保其能在法律的保障下健康發(fā)展。同時(shí)將對(duì)其有相關(guān)規(guī)定的規(guī)章制度進(jìn)行整合，形成一套完整的法律體系，是融資性擔(dān)保公司的法律監(jiān)管真正做到有法可依。總體上，主要圍繞以下幾個(gè)方面進(jìn)行法律監(jiān)管：

1.明確監(jiān)管主體。對(duì)于融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管主體主要呈現(xiàn)一種部門(mén)和地域各管各的現(xiàn)狀，不同的監(jiān)管主體對(duì)融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)各不相同，這樣可能導(dǎo)致監(jiān)管的不公平，因此，我們確立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管部門(mén)，制定統(tǒng)一的監(jiān)管制度，保證融資性擔(dān)保公司被合理監(jiān)管。所以，我們首先在中央成立一個(gè)對(duì)擔(dān)保公司獨(dú)立監(jiān)管的部門(mén)，并形成從中央到地方的各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的監(jiān)管。解決目前融資擔(dān)保行業(yè)復(fù)雜混亂的局面。

2.完善監(jiān)管措施。第一，建設(shè)信用評(píng)級(jí)，減少交易風(fēng)險(xiǎn)。誠(chéng)信不但是一個(gè)人，更是一個(gè)公司，一個(gè)社會(huì)的根本，因此我們要全面推進(jìn)誠(chéng)信社會(huì)，建設(shè)信用評(píng)級(jí)制度。而且我們要成立一些高標(biāo)準(zhǔn)，具有權(quán)威性的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)中的參與者（主要是企業(yè)）進(jìn)行評(píng)估，形成全面，系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，為融資性擔(dān)保公司在開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)合作時(shí)，給銀行和企業(yè)一個(gè)參照，擴(kuò)大三者的合作空間。推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，營(yíng)造良好的融資擔(dān)保運(yùn)行環(huán)境，從而減少交易風(fēng)險(xiǎn)。

第二，加強(qiáng)信息披露，擴(kuò)大合作空間。增強(qiáng)信息的透明度，能很好的完善監(jiān)管措施，因此我們需要建立良好的安全信息資源，有效解決銀行，企業(yè)和擔(dān)保公司三者之間的信息不對(duì)稱的問(wèn)題。加強(qiáng)信息披露，能使融資性擔(dān)保公司更好的了解貸款中的重要信息，促使融資擔(dān)保中的相關(guān)元素實(shí)現(xiàn)積極的轉(zhuǎn)變，有效提高融資性擔(dān)保公司的經(jīng)營(yíng)，緩解中小企業(yè)貸款難的壓力。同時(shí)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)制定強(qiáng)制性的披露的相關(guān)規(guī)定，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的參與者對(duì)融資性擔(dān)保公司的本身的各個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)融資性擔(dān)保公司的監(jiān)督力度，使其在各個(gè)方面更加科學(xué)規(guī)范。

3.完善監(jiān)管程序。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該建立一套完整的監(jiān)管程序，實(shí)施長(zhǎng)期的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于實(shí)際金融活動(dòng)中發(fā)生的事情，其監(jiān)管程序的啟動(dòng)應(yīng)該依職權(quán)啟動(dòng)，監(jiān)管部門(mén)每個(gè)月或者每個(gè)季度對(duì)融資性擔(dān)保公司進(jìn)行檢查，對(duì)其財(cái)務(wù)賬本，人員素質(zhì)等，確保公司健康正軌的發(fā)展，同時(shí)對(duì)于已經(jīng)發(fā)生問(wèn)題的融資性擔(dān)保公司，監(jiān)管部門(mén)自己組成一個(gè)突發(fā)情況小組，對(duì)于已發(fā)生問(wèn)題的公司進(jìn)行調(diào)查，著手解決問(wèn)題，是損害降到最低。同時(shí)要嚴(yán)格設(shè)置一個(gè)監(jiān)管調(diào)查程序，使得融資性擔(dān)保公司的權(quán)利得到保障。最后，監(jiān)管決定的送達(dá)程序要符合相關(guān)規(guī)定，要在一定時(shí)期內(nèi)將相關(guān)決定書(shū)送至相關(guān)權(quán)利人手中。保障相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益。

4.明確法律責(zé)任。前文論及，我國(guó)現(xiàn)在的相關(guān)法律對(duì)融資性擔(dān)保公司的法律責(zé)任規(guī)定不明確，不完善，因此我們需要明確規(guī)定相關(guān)的法律責(zé)任。對(duì)融資性擔(dān)保公司在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的違規(guī)的行為，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)采取不同的行政處罰，并且加大力度，同時(shí)將法律責(zé)任也落實(shí)到個(gè)人。

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作者簡(jiǎn)介：潘淑（1989.7- ），浙江永嘉人，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：市場(chǎng)監(jiān)管endprint