中國(guó)反壟斷立法進(jìn)程反思

羅家清

摘要：中國(guó)反壟斷立法歷經(jīng)多年，這漫長(zhǎng)的立法過(guò)程令人深思。終于在2007年8月頒布《反壟斷法》，但是至今尚不完善。首先，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等相關(guān)法律與該法存在諸多不協(xié)調(diào)之處；其次，該法大多數(shù)條款內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)約、抽象，可操作性不強(qiáng)；再次，該法規(guī)定的法律責(zé)任較輕，缺乏必要的威懾性；最后，與該法配套的相關(guān)制度立法位階低，權(quán)威性不高。

關(guān)鍵詞：反壟斷；可操作性；權(quán)威性；威懾性

中圖分類(lèi)號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16723198（2014）08014901

反壟斷法在美國(guó)被稱(chēng)為“自由企業(yè)大憲章”，在德國(guó)被稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)憲法”，在日本被認(rèn)為是“經(jīng)濟(jì)法的核心”。到二十世紀(jì)末，世界上已有100多個(gè)國(guó)家制定了反壟斷法，其中不僅包括了美、日、德、英等發(fā)達(dá)國(guó)家，而且還包括韓國(guó)、印度、巴基斯坦、保加利亞等發(fā)展中國(guó)家。在中國(guó)，1987年8月，按照國(guó)務(wù)院的指示，有關(guān)部門(mén)就起草了《禁止壟斷與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)條例草案》。后因指導(dǎo)思想發(fā)生變化，該項(xiàng)法規(guī)未能出臺(tái)。1993年我國(guó)出臺(tái)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，將反壟斷問(wèn)題納入其中，可以說(shuō)是我國(guó)反壟斷立法的初步探索。后來(lái)，反壟斷法先后被列入第八屆、第九屆、第十屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃。在經(jīng)濟(jì)法學(xué)界，制定反壟斷法已成為學(xué)者們的共識(shí)。然而，直至2007年8月，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議終于通過(guò)了《反壟斷法》。至今，反壟斷立法依然有諸多不完善之處。縱觀二十余年的立法進(jìn)程，我們必須深入檢討，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以利于完善相關(guān)立法，推進(jìn)社會(huì)主義法治進(jìn)程。

1《反壟斷法》“難產(chǎn)”之檢討

從1987年有關(guān)部門(mén)起草《禁止壟斷與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)條例草案》開(kāi)始，至2007年8月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《反壟斷法》，前后歷時(shí)長(zhǎng)達(dá)二十年，這漫長(zhǎng)的立法過(guò)程本身就值得深思。在上世紀(jì)九十年代中國(guó)開(kāi)始建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之前，政府及社會(huì)各界人士大多對(duì)反壟斷的重要性和必要性缺乏清醒而全面的認(rèn)識(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，一些大型國(guó)有企業(yè)資金實(shí)力雄厚，其生產(chǎn)的產(chǎn)品或提供的服務(wù)在行業(yè)內(nèi)市場(chǎng)份額較大，具有市場(chǎng)支配地位。但是，這種地位往往不是通過(guò)正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得的，而是由政府投資或受政府特殊政策“保護(hù)”而形成的。這些企業(yè)甚至還具有一定的行政級(jí)別，其領(lǐng)導(dǎo)人也具有一定的行政級(jí)別，他（她）們與政府部門(mén)存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，在國(guó)家法律、政策的制定過(guò)程中擁有較大的話語(yǔ)權(quán)。憑借市場(chǎng)支配地位，還有政府的各種支持，能夠長(zhǎng)期獲得穩(wěn)定的豐厚利潤(rùn)，這樣的大型國(guó)有企業(yè)自然不希望反壟斷。隨著中國(guó)對(duì)外開(kāi)放政策的實(shí)施，跨國(guó)公司紛紛進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，憑借雄厚的資本、豐富的經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)及先進(jìn)的技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，再加之曾長(zhǎng)期享有的稅收等方面的“超國(guó)民待遇”，在中國(guó)“攻城略地”，“勢(shì)如破竹”。國(guó)內(nèi)大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手要么“繳械投降”，要么就“壯烈犧牲”。這就造成了某些行業(yè)為外資所壟斷的局面，如計(jì)算機(jī)通訊業(yè)、飛機(jī)制造業(yè)、化妝品及電梯、醫(yī)藥行業(yè)的美資壟斷；汽車(chē)行業(yè)的德資和法資壟斷；儀器行業(yè)、儀表行業(yè)亦有類(lèi)似的外資壟斷現(xiàn)象。而且，西方發(fā)達(dá)國(guó)家乃至很多發(fā)展中國(guó)家普遍重視反壟斷的情況下，而中國(guó)曾長(zhǎng)期缺乏反壟斷法，所以這些外資巨頭對(duì)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)簡(jiǎn)直是趨之若鶩！它們憑借壟斷地位獲取超額利潤(rùn)，當(dāng)然不希望中國(guó)反壟斷！很多地方政府，通常將招商引資當(dāng)作重要的政績(jī)，對(duì)反壟斷的認(rèn)識(shí)也嚴(yán)重不足。還有不少政府官員和學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該通過(guò)行政措施在較短的時(shí)間內(nèi)組建一批大型的本土企業(yè)（主要是國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)），這樣才能走出國(guó)門(mén)，在國(guó)際市場(chǎng)上與跨國(guó)公司競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員曾多次強(qiáng)調(diào)要做大做強(qiáng)國(guó)有企業(yè)！在此情況下，何談反壟斷？總之，長(zhǎng)期以來(lái)，由于種種原因，在中國(guó)政府、企業(yè)乃至學(xué)界有很難多人對(duì)壟斷的含義沒(méi)有完全弄清楚，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到反壟斷的必要性和重要性。同時(shí)，反壟斷必然要觸及一些既得利益階層的利益，再加之反壟斷的復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性、艱巨性，所以盡管廣大民眾及一些中小企業(yè)備受壟斷之苦，《反壟斷法》竟然歷經(jīng)二十年，才“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”。

2其他相關(guān)法律與《反壟斷法》存在諸多不協(xié)調(diào)之處

2007年8月30日全國(guó)人大常委會(huì)制定《反壟斷法》，次年8月1日起實(shí)施。這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本法律終于頒布實(shí)施，這在中國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程中具有歷程碑意義！但是，此前制定的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等相關(guān)法律有不少相關(guān)條款與《反壟斷法》存在不一致，甚至相抵觸等不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。例如，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中規(guī)定的限制競(jìng)爭(zhēng)行為種類(lèi)較少，僅有公用企業(yè)或依法獲得獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者、政府及其所屬部門(mén)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，搭售或附加不合理的交易條件，串通招標(biāo)投標(biāo)等。由于制定該法時(shí)，《反壟斷法》尚未出臺(tái)，實(shí)際上《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》也扮演了反壟斷的角色。這在當(dāng)時(shí)可以理解，但是，令人費(fèi)解的是，直至近七年后的今天，這些條款仍未修訂或廢止！《反壟斷法》中也未明確規(guī)定如何處理這種不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。另外，對(duì)于一些依法具有市場(chǎng)支配地位的大型企業(yè)，如電信、鐵路、石化、金融等行業(yè)的全國(guó)性的總公司，應(yīng)該通過(guò)立法明確規(guī)定。日本在這方面便制定了大量的具體法律，與該國(guó)《禁止私人壟斷及確保公正交易法》形成互補(bǔ)。我國(guó)以前制定了一些相關(guān)的行業(yè)監(jiān)管法律，如鐵路法、商業(yè)銀行法等，但是由于歷史的原因，當(dāng)時(shí)的法律主要是強(qiáng)調(diào)相關(guān)企業(yè)的特有地位，對(duì)其權(quán)利規(guī)定較多，而對(duì)其義務(wù)規(guī)定較少。這顯然與反壟斷法的立法目的有沖突，但是這種不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象仍然普遍存在。

3《反壟斷法》及其配套的具體制度不完善

3.1《反壟斷法》規(guī)定的法律責(zé)任較輕

《反壟斷法》規(guī)定的壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中三種壟斷行為所承擔(dān)的法律責(zé)任是民事責(zé)任、行政責(zé)任。其中，行政責(zé)任主要是沒(méi)收非法所得，罰款數(shù)額為相關(guān)企業(yè)上年度銷(xiāo)售額的1%至10%。在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)幾乎從來(lái)沒(méi)有按上述最高比例10%來(lái)實(shí)施處罰。如2013年8月合生元等6家被判定為價(jià)格壟斷的奶粉企業(yè)收到了國(guó)家發(fā)改委開(kāi)出的史上最大罰單—6.69億元。合生元由于“違法行為嚴(yán)重、不能積極主動(dòng)整改”，遭受的處罰力度最大，罰款金額達(dá)1.63億元，為上一年度銷(xiāo)售額6%。對(duì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，反壟斷法僅僅規(guī)定由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給與處分。而國(guó)外反壟斷法規(guī)定的法律責(zé)任普遍較重。以歐盟的企業(yè)合并控制制度為例，歐盟在1997年和本世紀(jì)初修改了相關(guān)規(guī)則，加大了處罰力度。根據(jù)歐盟理事會(huì)1/2003號(hào)規(guī)則，歐盟委員會(huì)為了實(shí)現(xiàn)終止違法行為的目的，可以采取與違法行為相適應(yīng)且能夠有效地促使違法者停止違法行為的行為救濟(jì)或結(jié)構(gòu)救濟(jì)的方式。同時(shí)，新規(guī)則還提高了對(duì)違法行為的處罰金額，新規(guī)則將過(guò)去持續(xù)罰款制度中每天罰款的固定標(biāo)準(zhǔn)，改為按上一經(jīng)營(yíng)年度營(yíng)業(yè)額的一定比例?？梢?jiàn)，盡管中國(guó)反壟斷法引進(jìn)了歐盟按營(yíng)業(yè)額的一定比例罰款的規(guī)則，但是，歐盟實(shí)行的是持續(xù)罰款制度，如作出違法行為而不改正者，違法行為每持續(xù)一天即視為一個(gè)新的違法行為，累計(jì)計(jì)算罰款數(shù)額。這樣嚴(yán)厲的罰款制度產(chǎn)生了較大的威懾性。美國(guó)、日本、韓國(guó)等很多國(guó)家甚至針對(duì)壟斷行為，還規(guī)定了監(jiān)禁等刑事責(zé)任。

3.2《反壟斷法》配套的具體制度位階低

相對(duì)于國(guó)外的反壟斷法，我國(guó)《反壟斷法》條文較少，內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)約，可操作性不強(qiáng)，不能適應(yīng)反壟斷執(zhí)法的需要，這就必須制定一系列相關(guān)的配套法規(guī)。但是，自《反壟斷法》頒布后，多年來(lái)，國(guó)家只制定了一部反壟斷領(lǐng)域的行政法規(guī)—《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》。該法規(guī)只有短短的5條，對(duì)銀行、保險(xiǎn)、證券、期貨等特殊行業(yè)、領(lǐng)域的相關(guān)問(wèn)題也未直接作出具體規(guī)定。反壟斷法的具體實(shí)施主要依靠其他配套的具體制度，這些制度主要由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)—商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家工商總局制定，如《經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)辦法》、《反價(jià)格壟斷規(guī)定》、《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》等。依據(jù)《立法法》，這些規(guī)定、辦法等屬于規(guī)章，在國(guó)家法律體系中位階最低，法律效力也最低，權(quán)威性不高。而且，中國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性，因此，反壟斷法的實(shí)施阻力重重。參考文獻(xiàn)

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