公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理的問(wèn)題及對(duì)策研究

周賽　湯浩

摘要：改革發(fā)放后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，勞動(dòng)力和具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)人才的流動(dòng)量越來(lái)越大，改革開(kāi)放帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)導(dǎo)致的國(guó)際間的交往越來(lái)越頻繁。而人員和物資的廣泛流動(dòng)不但帶來(lái)了大量的機(jī)遇，還帶來(lái)了各種威脅和危險(xiǎn)因素。本文以長(zhǎng)沙市的公共衛(wèi)生體系為例，通過(guò)分析長(zhǎng)沙市公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀，找出應(yīng)急管理工作中還存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)的提高應(yīng)急管理能力的建議。

關(guān)鍵詞：危機(jī)；危機(jī)管理；公共衛(wèi)生突發(fā)性事件

21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)社會(huì)發(fā)展迅速，國(guó)際地位顯著提高，迎來(lái)全面建設(shè)小康社會(huì)的新時(shí)期，但是新時(shí)期機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。2003年初，“非典”疫情肆虐全球32個(gè)國(guó)家和地區(qū)，我國(guó)829人（含香港、臺(tái)灣地區(qū)）死于非命；H5N1禽流感疫情開(kāi)始在全球大面積傳播，中國(guó)大陸截至2012年底確診41例，死亡27例。全球15個(gè)國(guó)家總病例數(shù)雖未達(dá)700例，但病死率卻在60%以上[1]。2009年，甲型H1N1流感疫情在墨西哥爆發(fā)并迅速向全球蔓延，截至2009年底，已造成全球12萬(wàn)余人死亡[2]。因此有效應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的突發(fā)事件，加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理研究，成為各級(jí)政府亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之一。公共衛(wèi)生突發(fā)事件指突然發(fā)生的、不可預(yù)測(cè)的，有公共衛(wèi)生屬性的，危害性和影響達(dá)到一定程度的突然事件。正如其他類(lèi)型的突發(fā)事件一樣，公共衛(wèi)生突發(fā)事件也會(huì)給人們帶來(lái)身體和心理上的傷害。如果處理不當(dāng)或不及時(shí)，可能誘發(fā)社會(huì)問(wèn)題，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定[3]。

一、長(zhǎng)沙市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系

1.長(zhǎng)沙市簡(jiǎn)介及公共衛(wèi)生突發(fā)事件管理現(xiàn)狀

長(zhǎng)沙市管轄五區(qū)三縣，共有54個(gè)街道辦事處，81個(gè)鎮(zhèn)，38個(gè)鄉(xiāng)?？偯娣e118195平方公里，其中市區(qū)面積55633平方公里；總?cè)丝?103844萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口約400萬(wàn)人，市區(qū)人口2024646萬(wàn)人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2011年底，長(zhǎng)沙市共有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)2680家，其中醫(yī)院142家、衛(wèi)生院113家，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)12家，婦幼保健機(jī)構(gòu)11家，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)12家，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心51家，診所1615家。共有床位47036張，其中醫(yī)院床位數(shù)36679張，衛(wèi)生院6275張。全市衛(wèi)生技術(shù)人員共53030人，其中執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師19100人，注冊(cè)護(hù)士22956人。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，長(zhǎng)沙市已經(jīng)成了一套相對(duì)成熟的公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理體系。長(zhǎng)沙市衛(wèi)生局是長(zhǎng)沙公共衛(wèi)生管理的直屬單位，內(nèi)設(shè)十四個(gè)機(jī)構(gòu)，其中疾病預(yù)防控制處便是長(zhǎng)沙市公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急指揮中心，專(zhuān)門(mén)處理長(zhǎng)沙市內(nèi)發(fā)生的公共衛(wèi)生突發(fā)性事件。它除了要處理本機(jī)構(gòu)內(nèi)部的日常管理工作外，主要職責(zé)還包括公共衛(wèi)生突發(fā)性事件的預(yù)防、控制、救治、報(bào)告總結(jié)等工作。預(yù)防主要是要制定好公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急策略，降低突發(fā)性事件給公共衛(wèi)生體系和社會(huì)造成的損害；控制主要是指要協(xié)調(diào)各公共衛(wèi)生事業(yè)單位對(duì)突發(fā)事件地區(qū)進(jìn)行隔離或防治，防止事態(tài)蔓延；救治是指應(yīng)組織醫(yī)療機(jī)構(gòu)和人員積極開(kāi)展緊急救援工作，確?；颊呒皶r(shí)得到救治；報(bào)告總結(jié)是指公共衛(wèi)生突發(fā)性事件后，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善應(yīng)急管理策略。

二、長(zhǎng)沙市公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理中的問(wèn)題及原因分析

1.公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理工作仍然存在“重治輕防”思想。因公共衛(wèi)生突發(fā)事件往往事發(fā)突然、難以預(yù)測(cè)，在事件沒(méi)有完全爆發(fā)時(shí)，相關(guān)部門(mén)與群眾極易產(chǎn)生松懈心理。首先，當(dāng)前長(zhǎng)沙市的疾病控制機(jī)構(gòu)仍不健全，相關(guān)防范措施難以落實(shí)；其次，私人診所及民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)缺乏規(guī)范的傳染病登記和上報(bào)制度，增加了傳染病的防控難度；此外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院防疫人員多為外聘人員，工資較低，責(zé)任心不強(qiáng)，人員缺乏穩(wěn)定性。

2.公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入不足。公共衛(wèi)生工作屬于公益性社會(huì)事業(yè)，收益較少甚至沒(méi)有收益，容易出現(xiàn)資金不足，妨礙衛(wèi)生應(yīng)急工作順利開(kāi)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，雖然長(zhǎng)沙市各級(jí)政府對(duì)公共衛(wèi)生事業(yè)的資金投入每年都比前一年有所增加，但相比支出仍然呈現(xiàn)短缺勢(shì)態(tài)。并且，調(diào)查顯示政府和相關(guān)部門(mén)對(duì)在應(yīng)急管理進(jìn)程中的財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管和評(píng)價(jià)存在缺位現(xiàn)象。

3.公共衛(wèi)生服務(wù)專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)滯后。在全面建成小康社會(huì)的大局下，社會(huì)對(duì)于公共衛(wèi)生的要求越來(lái)越高，但是從事公共衛(wèi)生工作的專(zhuān)業(yè)人員數(shù)量卻成為制約公共衛(wèi)生體系健全的短板。長(zhǎng)沙市的統(tǒng)計(jì)結(jié)果就明顯的表現(xiàn)出公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)人員不足、結(jié)構(gòu)不合理、高層次人才缺乏等一系列問(wèn)題。這些問(wèn)題已成為長(zhǎng)沙市衛(wèi)生應(yīng)急工作的瓶頸。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院共有人員4841人，其中衛(wèi)技人員4558人，占總?cè)藛T數(shù)的94%衛(wèi)生技術(shù)人員中，學(xué)歷層次不高。大專(zhuān)以上學(xué)歷914人，占20%，市州衛(wèi)校中專(zhuān)畢業(yè)生1527人，占335%，縣級(jí)衛(wèi)校畢業(yè)1181人，占26%，無(wú)衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)學(xué)歷1024人，占225%。加之缺少應(yīng)急防護(hù)和應(yīng)急救治訓(xùn)練的人員，不能及時(shí)了解和掌握新發(fā)傳染病的防治知識(shí)，沒(méi)有這些專(zhuān)業(yè)化人才的培養(yǎng)，就使得最新的疾病防控措施和技術(shù)無(wú)法深入傳播到基層，無(wú)法從源頭上對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件進(jìn)行防控。

4.信息網(wǎng)絡(luò)不健全。由于公共衛(wèi)生突發(fā)事件的突發(fā)性、意外性，各類(lèi)初期信息難以及時(shí)獲取，從而阻礙了政府和應(yīng)急管理中心迅速對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件做出正確的反應(yīng)，容易引發(fā)大范圍的社會(huì)恐慌。長(zhǎng)沙市已經(jīng)啟用了CDC（Centers for Disease Control）網(wǎng)絡(luò)直報(bào)信息管理系統(tǒng)，雖然這個(gè)系統(tǒng)可以及時(shí)通報(bào)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的相關(guān)信息和進(jìn)展，但是對(duì)在事件發(fā)生的過(guò)程中的控制和救援活動(dòng)幫助較小，缺少相關(guān)信息的公布。所以，總的來(lái)說(shuō)整個(gè)衛(wèi)生系統(tǒng)的資源共享程度不夠。

三、完善長(zhǎng)沙市公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理的對(duì)策建議

首先，明確政府職責(zé)。應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件，政府重視是根本保證。在公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作中，政府應(yīng)處于主導(dǎo)地位。完善公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急體系，建立健全衛(wèi)生應(yīng)急管理體制和運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)與責(zé)任意識(shí)，不斷提高衛(wèi)生應(yīng)急能力。其次，建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的資金投入機(jī)制。我們應(yīng)當(dāng)把突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急策略作為一種特殊的公共產(chǎn)品來(lái)看待，所以政府的財(cái)政支撐應(yīng)該是其主要的資金來(lái)源。公共衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算，并設(shè)立應(yīng)急專(zhuān)項(xiàng)資金，確保公共衛(wèi)生工作能夠順利的開(kāi)展，不會(huì)出現(xiàn)資金短缺的情況。同時(shí)，鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)力量更為廣泛地參與到公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作中來(lái)，一方面，企業(yè)和社會(huì)力量可以為公共衛(wèi)生事業(yè)提供資金和技術(shù)支撐。另一方面，企業(yè)和社會(huì)力量能夠幫助監(jiān)督資金的流向，確保合理有效的利用每一筆資金。第三，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。人才隊(duì)伍建設(shè)是做好衛(wèi)生應(yīng)急工作的前提，也是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要保障。21世紀(jì)需要的是全面發(fā)展的復(fù)合型人才，公共衛(wèi)生事業(yè)人才的需要也是一樣的。從事公共衛(wèi)生事業(yè)的人員必須要有全面的醫(yī)療衛(wèi)生理論知識(shí)，還要有豐富的相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)和靈活的應(yīng)變能力。當(dāng)前長(zhǎng)沙市公共衛(wèi)生人員不足，專(zhuān)業(yè)技能不強(qiáng)，針對(duì)這一現(xiàn)狀，首先應(yīng)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有人員的培訓(xùn)，通過(guò)講座、授課、演練等方式提高其工作能力；其次應(yīng)引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才，采取切實(shí)有效的鼓勵(lì)措施吸引優(yōu)秀人才加入；另外可以通過(guò)與高校合作，支持重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)，針對(duì)新型傳染病展開(kāi)研究，從而增強(qiáng)公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急能力。第四，推動(dòng)應(yīng)急信息化建設(shè)。要加快長(zhǎng)沙市衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。結(jié)合各地區(qū)不同的衛(wèi)生管理要求和目標(biāo)，在現(xiàn)有的公共信息平臺(tái)上，擴(kuò)充公共衛(wèi)生信息資源，建立各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)和各類(lèi)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)有效的網(wǎng)絡(luò)連接，形成全面的公共衛(wèi)生信息庫(kù)，確保政府各相關(guān)部門(mén)和社會(huì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)都能夠共享公共衛(wèi)生信息資源。（作者單位：湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

[1]王永怡，李軍，張玲霞，關(guān)注新發(fā)傳染病，攻堅(jiān)H7N9[J].傳染病信息，2013（2）

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[3]蕭慶倫，從SARS危機(jī)看中國(guó)公共衛(wèi)生體系的重建[EB/OL].http：/finance.sina.com.cn，2003-05-06