基于BSC的稅務組織績效考評指標體系構建

陳軍++楊海光

【摘 要】 我國稅務組織正處于職能轉型期，公眾的維權意識更趨成熟，對稅務組織的管理現代化和工作服務質量提出了更高要求。將平衡計分卡（BSC）應用于構建稅務組織的績效考評指標體系，能較好地解決現行績效管理中存在的問題，是較為適用于稅務組織的考評方法。

【關鍵詞】 稅務組織； BSC； 績效考評

中圖分類號：F272.5 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）15-0067-04

一、研究的背景和現狀

績效管理最初被運用于企業(yè)的人力資源管理中，并在長期的企業(yè)管理實踐中得到不斷豐富、完善，于20世紀70年代形成了績效管理體系。更加科學的績效管理體系在越來越多的現代企業(yè)管理實踐中取得了顯著成效，為完成企業(yè)戰(zhàn)略目標和企業(yè)發(fā)展提供了有力保障，在企業(yè)類組織中發(fā)揮著巨大作用。20世紀80年代，為了滿足社會公眾對政府公共服務質量和公信力等方面的訴求，進而提高公共管理部門的績效，西方國家政府公共部門開始重視并實施績效管理。隨著公共管理運動的興起，我國政府的管理理念也發(fā)生著深刻變化，績效管理作為一種先進的管理理念和管理方法得到重視。近年來，我國政府對公共部門的績效評估進行了理論研究和實踐的初步探索，但是針對政府公共部門績效管理指標體系的構建理論研究顯得相對不足，仍有待深入研究。

稅務部門作為政府的重要經濟職能部門，肩負著組織財政收入、促進社會再分配、發(fā)揮宏觀調控等職能，其工作績效的好壞對政府的整體績效有著直接影響。因此，建立一套科學的、與稅務組織發(fā)展戰(zhàn)略相適應的績效考評體系既是建設公共服務型稅務組織的需要，也是稅務管理現代化的需要，對于稅務組織的績效考評實踐開展具有重要的指導意義。而建立科學的績效考評體系，首要的是選擇、建立績效評價標準的思路框架和采用科學的績效考評方法。

從2002年起，我國稅務部門開始逐步探索實施以目標管理為核心的績效考評體系，其主要思路是以結果為導向，實現自上而下的目標分解來構建指標體系。例如國家稅務總局組織制定了《稅收征管質量效率考核評價指標體系》，其中地稅層面的管理指標就有110個。指標內容分別是執(zhí)法規(guī)范的考核指標、納稅遵從度評價指標、稅收征收率評價指標、征收成本的評價指標以及社會滿意度指標。該指標體系覆蓋了整個稅收征管流程的各個環(huán)節(jié)，是迄今為止稅務組織最為系統(tǒng)、全面的評價指標體系。但在實際操作中，這套指標體系存在許多漏洞和問題。例如，有些指標屬于重復設計，有些指標操作性不強，有些指標難以考核，并且存在目標難以量化、具體化，偏重結果、忽略工作過程、忽視可持續(xù)發(fā)展，對稅收服務品質、稅收成本、團隊學習與成長關注不夠，激勵作用不足等。這些問題不解決，績效管理就容易出現偏差，將制約稅務組織的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，我國稅務組織正處于職能轉型期，公眾的維權意識更趨成熟，對稅務組織的管理現代化和工作服務質量要求更高，對其工作績效的評價也注入了新的內容。綜上所述，要制定一套更加科學合理的稅務組織績效考評標準，寄希望于直接套用現有的考核方法，顯然有難度。因此，有必要探討采用更為科學的績效考評方法來制定稅務組織的績效考評指標體系。筆者認為，平衡計分卡（BSC）能較好地解決現行績效管理中存在的問題，是較為適用于稅務組織的考評方法。

二、BSC對稅務組織績效考評指標體系適用性的分析

（一）BSC原理

1990年，哈佛商學院教授Robert S. Kaplan和復興全球戰(zhàn)略集團總裁David P. Norton提出了一種囊括整個企業(yè)組織活動的績效指標的計分卡理念，即平衡計分卡（The Balanced Score Card，BSC）。它打破了傳統(tǒng)單一使用財務指標衡量業(yè)績的方法，而是將企業(yè)績效評價井然有序地分為財務、客戶、內部業(yè)務流程、學習與成長四個維度。BSC把戰(zhàn)略放在了公司管理過程的核心地位，把組織的使命和策略轉變?yōu)橐惶浊昂筮B貫的系統(tǒng)績效評價量度，把復雜而籠統(tǒng)的業(yè)務轉化為精確的目標，藉以尋求財務與非財務之間的平衡、短期目標與長期目標之間的平衡、外部和內部的平衡、結果和過程平衡、管理業(yè)績和經營業(yè)績的平衡。BSC能反映組織綜合經營狀況，使績效評價趨于平衡和完善，利于組織長期發(fā)展。

平衡計分卡被《哈佛商業(yè)評論》評為75年來最具影響力的管理工具之一。

（二）BSC的考評理念與政府績效評價的科學發(fā)展思想不謀而合

BSC的考評理念與政府績效評價的價值取向無論從思考問題的高度還是平衡與和諧的追求上，二者都有共同之處。

新公共服務理論強調政府應從戰(zhàn)略的高度思考問題，行動要具有民主性。黨中央提出要加快行政管理體制改革，建設服務型政府，落實科學發(fā)展觀，促進社會的和諧發(fā)展。近年來，國家稅務總局面對政府轉型的新形勢，明確提出了新時期的治稅思想要由“監(jiān)督打擊”向“管理服務”轉變。為了實現這一目標，政府在進行績效評價時首先要以長遠和平衡的視角對社會的發(fā)展作出遠景規(guī)劃，思考其在社會發(fā)展中應承擔的使命。BSC分別從財務、客戶、內部流程和學習成長這四個視角向組織內各層次的人員傳遞組織的戰(zhàn)略以及每一步驟中他們各自的使命，最終幫助組織實現其目標。因此，應用BSC原理構建服務型稅務組織績效考評標準能夠及時、客觀、全面地反映政府戰(zhàn)略目標實施的結果和程度。BSC不僅是一個評估模型，也是一套管理系統(tǒng)，它能夠整合員工的能力和具體知識以實現政府和稅務組織的戰(zhàn)略目標。

BSC的思想符合科學發(fā)展的價值取向。BSC與傳統(tǒng)績效評價方法最大的區(qū)別就在于它完全改變了財務指標一統(tǒng)天下、評估指標極端失衡的狀況。它在財務指標的基礎上又引入了顧客、內部流程、學習與成長這三個方面的指標，通過這三個指標的引入，構成了內部與外部、結果與過程、長期與短期等多種平衡，為組織績效管理提供了科學全面的評估依據，促使政府關注自己的顧客即公眾和服務，并謀求不斷地進步，從而有效地克服了傳統(tǒng)績效評價方法只關注經濟指標的缺陷。這與當前政府績效評價和諧發(fā)展的價值取向不謀而合。BSC的考評理念十分符合我國政府提出的科學發(fā)展觀導向，是實現科學發(fā)展觀的有效途徑。endprint

（三）BSC有助于全面提升稅務組織的服務質量及組織核心能力

稅務組織引入企業(yè)的BSC方法構建或改進現有的績效考評指標體系來加強績效考評管理，將以前只重視完成稅收收入單一目標轉變到重視稅收收入、納稅服務、征管內部業(yè)務流程、征管人員素質等對組織戰(zhàn)略有重大影響的多目標上來。BSC使稅務部門的角色從執(zhí)行稅收法律轉向為加強內部管理，提高為納稅人服務的質量，有利于順利實現稅務組織的核心價值，從而為建立現代化、服務型的稅務組織提供堅強的保證。因此，BSC把遠景目標轉化為一套可持續(xù)發(fā)展的績效管理制度，有助于培育和提升稅務組織的核心能力。

（四）稅務部門具備實施BSC的基本條件

平衡計分卡的實施要求組織具備一定的基礎條件。

一是要求對稅收管理過程及結果進行標準化管理。要對績效結果作出正確的考評判斷，除了建立科學的指標體系，還要求稅務組織進行規(guī)范化的管理。稅務部門法制化、規(guī)范化、信息化程度較高，很多工作都可根據組織的戰(zhàn)略需要進行標準化管理，制定詳細的崗位職責、工作標準和流程、責任追究制度。

二是要求稅務組織能提供高質量的數據資源。實施有效的稅收管理績效評價要求具備高度的稅收信息化程度，有專業(yè)的數據處理中心，有相應的保障數據質量和安全的制度和措施。稅務部門是開展網絡信息化建設較早的政府部門，從20世紀90年代開始進行了三期金稅工程的建設，已經形成一個較完備的稅務管理信息系統(tǒng)，為績效數據采集和處理提供了條件。

三是要求稅務組織內部形成良好的績效文化氛圍。近幾年，稅務總局明確將建設“服務型稅務機關”作為發(fā)展方向，將建設“學習型組織”作為發(fā)展的內在動力。因此，稅務組織形成了良好的績效文化氛圍，從上到下各級稅務工作人員逐步提高了服務意識和科學管理意識，并在日常工作中主動實踐上級的要求。

雖然稅務組織具備實施BSC評價的基本條件，但稅務部門作為政府部門，仍然存在管理水平低、考核流于形式、考評結果激勵作用不足等問題。

三、應用BSC理論重新構建稅務組織績效評價指標體系

（一）基于BSC理論重新構建稅務組織績效評價指標體系的思路

稅務組織作為國家重要的經濟管理職能部門，以“為國聚財、為民收稅”為神圣使命，完成稅收收入目標和嚴格高效執(zhí)行各項稅收法律法規(guī)是其根本任務。單純的行政管理方式無法達到管理者與被管理者的有效溝通，也難以有效調動基層稅務人員的主動性和積極性。稅務組織經過幾年的績效評價運行，有了一些經驗，取得了一些成績，但也暴露出一些不足。如原有的績效考核指標體系和考核辦法不盡科學合理，在考核項目的設置上，內容太多、太細，淡化了稅收工作的目標；考核忽視了地區(qū)之間的差異和工作的個性化特征，不利于基層因地制宜發(fā)揮創(chuàng)造開展工作；考核過程不夠透明，有“暗箱操作”的嫌疑等。

建立新的績效評價指標體系，就必須立足于工作實際，引進以“目標管理”和“過程控制”為核心的績效管理理念和行為模式，應用通暢的網絡和成熟的業(yè)務應用系統(tǒng)信息化平臺，構建基于BSC理論的符合地稅部門實際的績效管理模式。

稅務組織的工作既有政府其他組織的共性，也存在其自身獨有的特點。稅務組織績效評價指標體系設計的總體思路是：在科學分析政府及稅務組織績效內涵、稅務組織的使命及其價值實現邏輯過程的基礎上，分析目前稅務組織實際應用中各類指標體系存在的利弊，以有效引導稅務組織完成使命為導向，確立指標體系設計的依據，按照指標體系設計的規(guī)律性要求，運用BSC理論構建合理的指標體系并確定各指標的權重，最終確定更科學的具有較強操作性的指標評價體系（如圖1）。

（二）構建稅務組織績效評價指標體系

國家稅務總局面對政府轉型的新形勢，明確提出了稅務組織的戰(zhàn)略目標將從以完成稅務任務的“監(jiān)督打擊”轉變到提高納稅人自覺依法納稅積極性的“管理服務”征管目標上來，將事后評價稅收任務考核和事中控制征管質量考核向事前控制稅務人員的素質與創(chuàng)新能力考核轉變。績效評價指標要在“完成稅收任務”和“納稅人的滿意度”兩者之間達到一種平衡狀態(tài)。這就要求將稅務機關的戰(zhàn)略目標按照BSC的四個層面進行分解，并對每一層面目標達成的具體指標進行考察，如圖2所示。

在財務層面，稅務組織的績效考核目標主要是看稅收收入的增長和稅收成本的降低，具體考核三個方面：一是稅收任務完成情況，包括稅收計劃完成率、稅收收入增長率、稅務登記增長率、納稅申報增長率、欠繳稅款下降率等指標；二是財務規(guī)范化管理，涵蓋預算管理科學化、經費管理制度化、業(yè)務建設規(guī)范化等，包括對賬、通過財稅庫銀橫向聯網系統(tǒng)入庫稅款占總稅款比、收入預測準確率等指標；三是內部審計，監(jiān)督和評價部門在財務收支經濟活動的真實、合法和效益的行為，此項設置稅收成本下降率等指標。

在客戶層面，稅務組織的績效考核目標是稅收征納過程中為納稅人提供優(yōu)質服務，包括兩個方面：一是稅收宣傳與咨詢，通過公文處理與政務信息對稅務機關的外在形象、業(yè)務流程、辦稅措施、稅收政策等內容開展的宣傳告知和宣傳活動，方便納稅人辦稅，提高納稅人對稅收法律法規(guī)的知曉度和遵從度，包括稅收政策落實率、咨詢及投訴回復及時率、電子政務普及率、網上申報率等指標；二是辦稅服務，稅務機關根據稅收法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在納稅人依法履行納稅義務和行使權利的過程中，為納稅人提供規(guī)范、全面、便捷、經濟的各項服務措施的總稱，可用投訴率、舉報率、納稅人滿意度等指標表示。

在內部控制和管理層面，考核目標是強化管理，依法治稅，提高征管質量和效率，包括三個方面：一是稅收票證管理，反映稅收票證在印、購、領、銷等日常管理以及稽核工作的有效程度，具體考核稅收票證管理、報送年度票證計劃管理、結報繳銷票證管理、票證檢查安全管理等要素；二是稅務稽查，對相關人員履行納稅義務、扣繳義務及稅法規(guī)定的其他義務等情況依法進行檢查、處理和監(jiān)督，可以用涉稅事件減少率、處罰減少率、案件查處增長率等指標表示；三是重點稅源管理，對區(qū)域內某一稅種的重點稅源戶收入定期分析、預測，包括分稅種重點稅源戶分析預測準確率、新增稅源預測率等指標。這一目標的實現，需要稅務機關不斷完善其內部控制和業(yè)務流程。首先要求考核流程電子化，通過主要業(yè)績指標對考核流程中的工作內容進行量化，通過目標管理引導考核流程，以統(tǒng)一的工作規(guī)程規(guī)范考核流程，體現了“電子化手段，量化目標，目標引導，規(guī)范管理”；其次將考核由原來一年一次性考核轉變?yōu)槿粘?、季度、年度考核相結合的流程體系。

在學習與成長層面，考核重點是員工成長和員工學習。員工成長反映部門在工作創(chuàng)新、組織成長和成員成長的制度安排，包括領導班子的表率、黨群工作、創(chuàng)先爭優(yōu)、內部人員滿意度、學歷達標率、內部人員違法違紀查處下降率指標；員工學習反映部門參加規(guī)范化建設、開展業(yè)務競賽和崗位練兵、提高文明服務、爭先創(chuàng)優(yōu)的情況，包括教育培訓次數、崗位技能培訓的培訓達標率、稅收科研完成數量及應用轉化等指標。

四、結論

筆者在廣西地稅系統(tǒng)多年試點的《2011年度各市地稅局機關績效考評指標考核評分細則》的基礎上，借鑒了企業(yè)績效評價的平衡計分卡的理論精華，從客戶、財務、內部業(yè)務流程和學習與發(fā)展維度四個層面，通過調查研究后重新構建了上述績效評價指標體系。當然，這套指標體系還沒有針對特定的稅務部門，也沒列出各指標的權重。構建這一績效評價指標體系旨在提供一種思路，因為作為考核的指標總要隨著形勢的變化而變更，沒有一成不變的考核指標。

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