地方融資平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制及優(yōu)化舉措

李圣軍

2010年以來(lái)，隨著地方融資平臺(tái)借貸額的迅速攀升，償債問(wèn)題、內(nèi)部治理問(wèn)題、信用擔(dān)保問(wèn)題引起政府高度關(guān)注，地方融資平臺(tái)伴隨地方債務(wù)問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)和政府治理重點(diǎn)。為進(jìn)一步發(fā)揮地方融資平臺(tái)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，在分析地方融資平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制基礎(chǔ)上，提出相關(guān)優(yōu)化舉措，具有積極現(xiàn)實(shí)意義。

地方融資平臺(tái)的運(yùn)行機(jī)制

根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件，“地方融資平臺(tái)”是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。這個(gè)概念明確了地方融資平臺(tái)的發(fā)起主體、注資方式、職能定位、實(shí)體性質(zhì)。地方融資平臺(tái)具有兩個(gè)獨(dú)特性：一是只“融資”而不“投資”，二是只為“政府投資項(xiàng)目”融資而不為“市場(chǎng)企業(yè)項(xiàng)目”融資。這兩個(gè)獨(dú)特性一方面促進(jìn)了地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和民生項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)地方工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的開(kāi)展具有重要的推動(dòng)作用；另一方面，也產(chǎn)生了較大的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是償債風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地方財(cái)政和銀行信貸均造成了一定的沖擊。地方融資平臺(tái)的兩個(gè)獨(dú)特性深深影響了其內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，包括擔(dān)保機(jī)制、信用機(jī)制及決策機(jī)制，分析其運(yùn)行機(jī)制是治理地方融資平臺(tái)、化解相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。

在擔(dān)保機(jī)制方面，根據(jù)目前法律約定，擔(dān)保方式主要包括保證、抵押、質(zhì)押、留置和定金，由于地方融資平臺(tái)注資方式以土地、股權(quán)為主，因此其擔(dān)保方式采用最多的是保證與抵押，質(zhì)押采用較少，留置和定金基本不采用。按照擔(dān)保提供主體，地方融資平臺(tái)擔(dān)保機(jī)制主要分為融資擔(dān)保一體化和投資擔(dān)保一體化。由于擔(dān)保主體不同，融資擔(dān)保一體化和投資擔(dān)保一體化具有不同的運(yùn)行機(jī)制，融資平臺(tái)在其中發(fā)揮的作用也不盡相同。在融資擔(dān)保一體化中，投資主體責(zé)任較小，銀行交易成本較低、資金使用效率也相對(duì)較低，風(fēng)險(xiǎn)主要集中在融資平臺(tái)；而在投資擔(dān)保一體化中，投資主體責(zé)任較大，銀行交易成本較高，資金使用效率相對(duì)也較高，風(fēng)險(xiǎn)主要集中在建設(shè)單位。對(duì)于融資前已確定具體投資項(xiàng)目的，可選用投資擔(dān)保一體化模式，而對(duì)于融資前尚未確定具體投資項(xiàng)目的，只能選用融資擔(dān)保一體化模式。

在信用機(jī)制方面，地方融資平臺(tái)抵押物總體相對(duì)單一，以土地使用權(quán)抵押為主，而土地使用權(quán)抵押貸款存在土地政策變動(dòng)、土地使用權(quán)非法取得、土地審批未批準(zhǔn)、土地閑置、土地用途被改、土地規(guī)劃變更、土地價(jià)值高估、土地資產(chǎn)變現(xiàn)難等方面帶來(lái)的八大風(fēng)險(xiǎn)。但在土地抵押存在如此巨大風(fēng)險(xiǎn)的情況下，銀行、信托公司、投資者依然積極向地方融資平臺(tái)貸款或借款，則主要依靠地方融資平臺(tái)的信用機(jī)制支撐，而地方融資平臺(tái)信用機(jī)制主要包括資產(chǎn)信用和政府信用。在地方融資平臺(tái)籌集資金的整個(gè)信用流程中，無(wú)論是信托公司、銀行機(jī)構(gòu)、地方融資平臺(tái)還是項(xiàng)目建設(shè)單位，自身信用均難以滿足投資者的要求，但各類資金擁有者均愿意將資金籌集給地方融資平臺(tái)，關(guān)鍵是“資產(chǎn)信用”尤其是“政府信用”的支撐，籌集資金則再一次在政府信用的支撐下轉(zhuǎn)借給項(xiàng)目建設(shè)單位。因此，地方融資平臺(tái)的整個(gè)融資信用流程，每個(gè)環(huán)節(jié)均需政府信用支撐。

在決策機(jī)制方面，從性質(zhì)角度看，地方融資平臺(tái)是擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，根據(jù)《公司法》要求，一般均設(shè)有董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等內(nèi)部機(jī)構(gòu)，也頒布制定企業(yè)章程，約束規(guī)范企業(yè)內(nèi)部的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制和組織機(jī)構(gòu)設(shè)置。但由于地方融資平臺(tái)大多屬于國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)，與民營(yíng)企業(yè)或一般的國(guó)有企業(yè)相比，地方融資平臺(tái)的決策機(jī)制具有較強(qiáng)的獨(dú)特性，主要包括融資決策、投資決策和使用決策。地方融資平臺(tái)的職能定位決定了地方政府在其決策機(jī)制中的重要作用，這在各個(gè)決策程序階段都有體現(xiàn)。

地方融資平臺(tái)的優(yōu)化舉措

地方融資平臺(tái)伴隨地方“融資問(wèn)題”的產(chǎn)生而逐步產(chǎn)生發(fā)展壯大，在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)民生項(xiàng)目的建設(shè)方面作出了巨大貢獻(xiàn)，據(jù)研究測(cè)算，發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，將帶動(dòng)其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)1.5至1.7個(gè)百分點(diǎn)，有力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。由于監(jiān)管機(jī)制不到位，地方融資平臺(tái)從2010年開(kāi)始出現(xiàn)了償債能力不足、運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)、治理結(jié)構(gòu)不完善等問(wèn)題。為此，在前述分析基礎(chǔ)上，可以從以下方面提出優(yōu)化舉措。

轉(zhuǎn)地方融資平臺(tái)為地方國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。為了優(yōu)化自身資產(chǎn)負(fù)債和提高自身盈利能力，部分地區(qū)采取了股權(quán)注資的方式，雖然迅速做大了地方融資平臺(tái)，但合并企業(yè)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的一體化和盈利資金的統(tǒng)一調(diào)配。為此，應(yīng)結(jié)合國(guó)資監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，將地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤絿?guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，業(yè)務(wù)重點(diǎn)由“融資”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y本運(yùn)營(yíng)”，以國(guó)有資本為杠桿，提高國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)效益和盈利能力，壯大其自身業(yè)務(wù)，徹底解決地方融資平臺(tái)只融資不投資、只負(fù)責(zé)借不負(fù)責(zé)用等問(wèn)題，從根本上杜絕政府擔(dān)保和地方融資平臺(tái)負(fù)債過(guò)高的問(wèn)題。

實(shí)現(xiàn)地方融資平臺(tái)融資投資償還一體化。圍繞地方融資平臺(tái)的融資鏈條，存在多個(gè)相關(guān)利益主體，包括融資者、投資者和償還者，其中融資者為地方融資平臺(tái)，投資者為項(xiàng)目建設(shè)單位，償還者為政府財(cái)政部門和項(xiàng)目建設(shè)單位，平臺(tái)借款人與貸款使用人分離，致使平臺(tái)對(duì)貸款的監(jiān)管成為一個(gè)空白。同時(shí)，資金“借用還”分割直接導(dǎo)致資金使用效益不高、責(zé)任主體界定不清等問(wèn)題。融資者不考慮項(xiàng)目效益盲目融資，投資者不考慮資金成本盲目投資，使用者不考慮資金償還盲目使用，最后出現(xiàn)償債問(wèn)題時(shí)，相關(guān)主體之間相互推諉，導(dǎo)致政府承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。為此，必須探討融資投資和償還一體化，解決三者之間彼此搭便車問(wèn)題，通過(guò)做實(shí)做強(qiáng)地方融資平臺(tái)，將項(xiàng)目建設(shè)單位列為地方融資平臺(tái)二級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，政府只負(fù)責(zé)整理區(qū)域范圍內(nèi)的國(guó)有資本，統(tǒng)一交由地方融資平臺(tái)實(shí)施資本運(yùn)作。

提高地方融資平臺(tái)自身治理能力。地方融資平臺(tái)作為擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，應(yīng)設(shè)置高效的內(nèi)部組織架構(gòu)，配備高素質(zhì)的經(jīng)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)和風(fēng)險(xiǎn)控制團(tuán)隊(duì)，切實(shí)提高自身的治理能力，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，通過(guò)自身優(yōu)異的經(jīng)營(yíng)效益籌集資金，通過(guò)準(zhǔn)確詳實(shí)的市場(chǎng)調(diào)研選擇項(xiàng)目，通過(guò)持續(xù)強(qiáng)大的盈利能力償還債務(wù)。目前，地方融資平臺(tái)已從名義上整合了大量的國(guó)有股權(quán)，在此背景下提高地方融資平臺(tái)自身治理能力，可以提高國(guó)有資產(chǎn)的配置效率，依托資本運(yùn)作實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值，通過(guò)發(fā)展自營(yíng)業(yè)務(wù)提高自身的償債能力和盈利能力，在化解地方融資平臺(tái)債務(wù)危機(jī)的同時(shí)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變地方國(guó)有資本運(yùn)作方式。

當(dāng)前，地方融資平臺(tái)發(fā)展面臨一系列問(wèn)題的關(guān)口，在科學(xué)分析其內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，應(yīng)切實(shí)采取措施，提高地方融資平臺(tái)的自營(yíng)業(yè)務(wù)比重、風(fēng)險(xiǎn)防控能力和債務(wù)償還能力，最終實(shí)現(xiàn)地方融資平臺(tái)的持續(xù)發(fā)展和永續(xù)經(jīng)營(yíng)。

（作者：新疆吐魯番地區(qū)開(kāi)發(fā)性金融合作辦公室主任，博士后）

責(zé)任編輯：許 海