完善中國支付體系管理的法律思考

王圣軍　田軍華　鮑文改

摘要：現(xiàn)行《中國人民銀行法》將支付清算系統(tǒng)運(yùn)行和系統(tǒng)參與者割裂，存在管理職責(zé)不清、手段不足和對支付工具的管理缺乏完善等問題。因此，建立健全完備的監(jiān)管框架，劃清對支付體系監(jiān)督管理的職責(zé)和權(quán)限，提升相關(guān)法律依據(jù)的層級，完善支付結(jié)算法規(guī)體系，加強(qiáng)對支付體系的監(jiān)管，是確保我國支付體系安全穩(wěn)定運(yùn)行的切實(shí)有效的舉措。

關(guān)鍵詞：支付體系；支付清算；金融監(jiān)管；監(jiān)管框架；法律思考；法規(guī)體系

中圖分類號：D90-056 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）03-0126-06

一、中國現(xiàn)行體制下的支付體系監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題

（一）現(xiàn)行《中國人民銀行法》將支付清算系統(tǒng)運(yùn)行和系統(tǒng)參與者割裂，存在管理職責(zé)不清、手段不足等問題

1. 現(xiàn)行《中國人民銀行法》第二十七條第二款關(guān)于“中國人民銀行會同國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定支付結(jié)算規(guī)則”的規(guī)定，形成了目前的人民銀行制定規(guī)則、銀監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管的模式，這種模式不利于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解，也不利于對支付體系實(shí)施有效監(jiān)管?！吨袊嗣胥y行法》賦予了人民銀行執(zhí)行貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定的法定職責(zé)，由人民銀行制定統(tǒng)一公平的業(yè)務(wù)規(guī)則可以避免銀行間支付和結(jié)算服務(wù)的不公平競爭，提高支付體系的資金使用效率，應(yīng)當(dāng)由人民銀行擔(dān)負(fù)起對支付體系進(jìn)行管理和監(jiān)督的重任。同時(shí)，將現(xiàn)行支付體系管理分為清算和結(jié)算，由人民銀行制定支付結(jié)算規(guī)則，銀監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)日常支付結(jié)算業(yè)務(wù)，人為割裂了支付結(jié)算體系的內(nèi)在聯(lián)系。這樣的支付體系監(jiān)管模式，對雙方的監(jiān)管職責(zé)規(guī)定不明確、不具體，容易造成重復(fù)監(jiān)管或出現(xiàn)監(jiān)管者缺位，不利于實(shí)現(xiàn)對支付體系的有效監(jiān)管。

2. 《中國人民銀行法》中對監(jiān)管職責(zé)僅有原則性法律規(guī)定，缺乏具體操作制度的銜接落實(shí)。《中國人民銀行法》第二十七條第一款規(guī)定，人民銀行“負(fù)有維護(hù)支付、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行，組織或協(xié)助組織銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)清算系統(tǒng)，協(xié)調(diào)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)之間的清算事項(xiàng)，提供清算服務(wù)”的職責(zé)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了人民銀行組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)、制定業(yè)務(wù)規(guī)則的職能和角色，雖然這些職能可以通過組織清算事項(xiàng)、制定業(yè)務(wù)規(guī)章制度等方式間接地實(shí)現(xiàn)對支付系統(tǒng)的監(jiān)管，但由于《中國人民銀行法》未明確賦予人民銀行對支付體系進(jìn)行全面監(jiān)管的權(quán)力，也缺乏對支付結(jié)算實(shí)施日常監(jiān)管，使人民銀行難以對支付系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前防范，維護(hù)支付清算系統(tǒng)安全運(yùn)行的目標(biāo)難以有效實(shí)現(xiàn)。

（二）對人民幣銀行結(jié)算賬戶的管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)

1. 現(xiàn)行《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）制定時(shí)間過早，已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。一是很難實(shí)現(xiàn)對各類結(jié)算賬戶全面涵蓋。2003年9月實(shí)行的《管理辦法》將賬戶簡單地分為單位和個(gè)人兩類，而目前銀行結(jié)算賬戶種類不斷增加，人民幣銀行結(jié)算賬戶范圍拓展到了銀行卡賬戶、電子銀行賬戶（包括網(wǎng)上銀行、電話銀行、手機(jī)銀行）等，外幣銀行結(jié)算賬戶也大量增加。二是一般存款賬戶開戶條件低，只需備案無需報(bào)人民銀行審批，造成一般存款賬戶開立過多、適用范圍過大，增加了賬戶監(jiān)管難度。三是臨時(shí)存款賬戶使用期限規(guī)定較短。目前，有些非臨時(shí)機(jī)構(gòu)所開設(shè)的臨時(shí)存款賬戶，如大型異地建筑工程項(xiàng)目，有的項(xiàng)目建設(shè)周期超過兩年，有的項(xiàng)目合同期滿后還有后續(xù)的結(jié)算需要，而《管理辦法》缺乏對這些情況的變通性規(guī)定。四是特殊人群身份證件真?zhèn)螌徍穗y以滿足實(shí)際需要。現(xiàn)實(shí)中我國法定實(shí)名證件種類較多，目前銀行缺乏對有效證件真?zhèn)蔚蔫b別手段和方法，居民身份證可通過公安部門身份證識別聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)進(jìn)行核實(shí)，而軍官證、護(hù)照和港澳臺地區(qū)通行證等尚未與公安部門身份證識別系統(tǒng)連接，準(zhǔn)確識別其真實(shí)性難度很大，而銀行如果以此為由拒絕為當(dāng)事人開戶，容易引發(fā)法律糾紛。

2. 《管理辦法》對依法保護(hù)賬戶信息的職責(zé)規(guī)定不明。一是《中國人民銀行法》《管理辦法》等都沒有人民銀行是否應(yīng)向司法機(jī)關(guān)提供銀行結(jié)算賬戶信息資料的規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中司法機(jī)關(guān)等強(qiáng)勢部門經(jīng)常向人民銀行提出配合查詢的要求，人民銀行雖以保護(hù)當(dāng)事人商業(yè)秘密和沒有法定協(xié)助義務(wù)等理由予以拒絕，但也給人民銀行日常工作帶來了一些不利影響。此外，《管理辦法》也未明確商業(yè)銀行的協(xié)助查詢銀行賬戶義務(wù)，但依據(jù)《商業(yè)銀行法》第二十九條、第三十條關(guān)于“法律另有規(guī)定的除外”的排除性內(nèi)容規(guī)定，商業(yè)銀行仍然有義務(wù)配合司法機(jī)關(guān)查詢。從而出現(xiàn)了《管理辦法》與法律規(guī)定脫節(jié)的問題。

3. 《管理辦法》不能完全適應(yīng)反洗錢工作要求。一是現(xiàn)行人民幣銀行結(jié)算賬戶開戶管理未能適應(yīng)反洗錢法規(guī)要求。按照反洗錢有關(guān)法規(guī)要求，審核申請人開戶資料時(shí)，除必須對法人或單位負(fù)責(zé)人、代理人居民身份證進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)核查外，對其他證明文件應(yīng)采取回訪客戶、要求客戶補(bǔ)充其他身份資料或身份證明文件、實(shí)地查訪、向工商等部門核實(shí)等措施，確保申請人開戶資料的真實(shí)性、合規(guī)性，但《管理辦法》中缺少相關(guān)規(guī)定。而在一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)在支付體系相關(guān)法律法規(guī)中寫入了反洗錢內(nèi)容。如美國1996年制定的《匯款報(bào)告制》要求，銀行需了解客戶：在客戶要求開設(shè)銀行賬戶要求的時(shí)候，銀行要負(fù)責(zé)收集客戶的基本信息，并在賬戶開設(shè)后的合理時(shí)間內(nèi)（一般不超過30天）盡快完成客戶真實(shí)身份的核實(shí)工作。二是《中國人民銀行關(guān)于改善個(gè)人支付結(jié)算服務(wù)的通知》規(guī)定“單位賬戶向個(gè)人結(jié)算賬戶支付款項(xiàng)單筆超過5萬元（含），付款單位只要在付款用途欄或備注欄標(biāo)注事由外，可不再另行提供付款依據(jù)”，取消了《管理辦法》第四十條關(guān)于單位賬戶向個(gè)人結(jié)算賬戶支付單筆超過5萬元必須提供付款依據(jù)的規(guī)定，增加了反洗錢工作的難度?，F(xiàn)實(shí)中存在付款人只注明事由即可隨意向個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)款等問題，在一定程度上為個(gè)人賬戶套取現(xiàn)金、單位私設(shè)小金庫、貪污腐敗、洗錢等提供了便利。三是《管理辦法》未對存款人銀行結(jié)算賬戶檔案范圍作出明確規(guī)定，不能滿足應(yīng)當(dāng)保存相關(guān)記載客戶身份信息、資料及反映金融機(jī)構(gòu)開展身份識別工作情況各種記錄和資料的反洗錢要求。

4. 銀行賬戶管理制度法律層次較低、內(nèi)容較陳舊，部分內(nèi)容甚至與現(xiàn)行法律沖突。目前，我國銀行賬戶管理的主要依據(jù)有：《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》（以下簡稱《賬戶管理辦法》）及其實(shí)施細(xì)則，《儲蓄管理?xiàng)l例》《人民幣單位存款管理辦法》和外匯管理相關(guān)規(guī)定，以及《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《反洗錢法》及其相關(guān)配套制度的部分規(guī)定。上述這些規(guī)定很多屬于部門規(guī)章，法律層次較低，有些內(nèi)容甚至與現(xiàn)行法律存在沖突，在實(shí)際執(zhí)行過程中容易引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)。如《賬戶管理辦法》第五十六條規(guī)定：銀行對一年內(nèi)未發(fā)生收付活動且未欠開戶銀行債務(wù)的單位銀行結(jié)算賬戶，應(yīng)通知單位自通知之日起30日內(nèi)辦理銷戶，逾期視同自動銷戶，未劃轉(zhuǎn)款項(xiàng)列入久懸未取專戶管理；而《行政許可法》第八條規(guī)定：公民、法人或其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。《行政許可法》屬于國家法律，《賬戶管理辦法》屬于部門規(guī)章，按照法律效力等級，應(yīng)按《行政許可法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。另外，開立賬戶實(shí)際是人民銀行行使行政許可權(quán)，商業(yè)銀行作為企業(yè)法人不應(yīng)行使，如銀行按《賬戶管理辦法》對當(dāng)事人賬戶進(jìn)行強(qiáng)行銷戶處理，極易引發(fā)法律訴訟等風(fēng)險(xiǎn)。

（三）對支付工具的管理有待進(jìn)一步完善

1. 對票據(jù)等傳統(tǒng)支付工具的管理。（1）支付結(jié)算工具、方式及主體都發(fā)生很大變化，票據(jù)法規(guī)難以適應(yīng)實(shí)際需要。隨著現(xiàn)代化支付體系建設(shè)和電子化進(jìn)程加快，傳統(tǒng)的支付結(jié)算方式和資金匯劃手段已逐漸被電子化資金結(jié)算方式取代，經(jīng)濟(jì)環(huán)境也已經(jīng)發(fā)生很大變化：一是傳統(tǒng)的非現(xiàn)金支付工具使用情況發(fā)生根本變化?！镀睋?jù)法》《票據(jù)管理實(shí)施辦法》和《支付結(jié)算辦法》的規(guī)范對象包含支票、匯票、本票以及銀行卡、匯兌、托收承付、委托收款等傳統(tǒng)非現(xiàn)金支付工具，而從總行2011年公布的支付體系運(yùn)行總體情況看，票據(jù)業(yè)務(wù)主要集中在支票、商業(yè)匯票兩種票據(jù)形態(tài)上，匯兌、委托收款等業(yè)務(wù)繼續(xù)保持快速增長態(tài)勢，銀行卡發(fā)卡量和業(yè)務(wù)量都呈快速增長態(tài)勢，且成為個(gè)人使用最廣泛的支付工具。二是傳統(tǒng)的支付結(jié)算方式發(fā)生了顯著變化。大小額支付系統(tǒng)、支票影像交換系統(tǒng)在全國上線運(yùn)行后，傳統(tǒng)的匯兌、支票等資金匯劃方式發(fā)生了根本改變，已經(jīng)超越上述法律法規(guī)的規(guī)范范疇，雖然人民銀行下發(fā)一些規(guī)范性文件，但法律層次相對較低，發(fā)揮的效力相對薄弱。三是支付結(jié)算服務(wù)主體也發(fā)生了明顯變化。《票據(jù)法》《票據(jù)管理實(shí)施辦法》和《支付結(jié)算辦法》規(guī)范的支付結(jié)算服務(wù)主體僅限于商業(yè)銀行，但日益多樣化、個(gè)性化的支付需求推動了支付服務(wù)專業(yè)化、精細(xì)化發(fā)展，支付服務(wù)主體已經(jīng)由單一的商業(yè)銀行向商業(yè)銀行和非金融支付服務(wù)機(jī)構(gòu)共存發(fā)展，呈現(xiàn)出支付服務(wù)主體的多元化態(tài)勢。（2）《票據(jù)管理實(shí)施辦法》和《支付結(jié)算辦法》的法律位階太低，不能適應(yīng)實(shí)施監(jiān)管的需要?！镀睋?jù)管理實(shí)施辦法》和《支付結(jié)算辦法》作為票據(jù)法的重要配套制度，屬于部門規(guī)章，法律層次較低，一旦出現(xiàn)與其他法律、行政法規(guī)不一致，則難以有效執(zhí)行。

2. 對銀行卡等非現(xiàn)金支付工具的管理。隨著金融電子化深入推進(jìn)，先進(jìn)的信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在支付領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，以銀行卡支付為基礎(chǔ)的網(wǎng)上支付、電話支付、移動支付、預(yù)付卡、電子票據(jù)等新型支付工具不斷涌現(xiàn)，但目前相關(guān)管理制度缺位，亟待解決的問題越來越多：一是銀行卡已從銀行的單一業(yè)務(wù)細(xì)化成多方參與的產(chǎn)業(yè)鏈條，需要進(jìn)一步明確各參與主體的權(quán)利和義務(wù)；二是銀行卡市場環(huán)境不斷變化，市場不規(guī)范競爭現(xiàn)象日益突出，風(fēng)險(xiǎn)事件多有發(fā)生，尚缺乏相應(yīng)的法律約束和打擊手段；三是對持卡人權(quán)益的法律保護(hù)急需完善；四是對非金融機(jī)構(gòu)收單、成立信用卡公司等市場衍生事物，有待規(guī)范；五是借記卡和信用卡規(guī)則有待進(jìn)一步健全完善。

二、完善中國支付體系監(jiān)管的建議

（一）建立健全我國完備的監(jiān)管框架

《中國人民銀行法》明確規(guī)定維護(hù)支付清算系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行是中國人民銀行的職責(zé)，但關(guān)于支付體系監(jiān)管的政策目標(biāo)、手段、監(jiān)管要求、處罰措施等尚無明確的表述和界定。因此，建議在修訂《中國人民銀行法》關(guān)于支付體系監(jiān)管內(nèi)容時(shí)，借鑒發(fā)達(dá)國家支付體系監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，圍繞安全和效率這一核心的目標(biāo)，明確我國支付體系監(jiān)管的目標(biāo)、范圍、原則、標(biāo)準(zhǔn)和主要方法，建立健全有利于規(guī)范管理和風(fēng)險(xiǎn)防范、促進(jìn)市場競爭和金融創(chuàng)新、維護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的支付清算結(jié)算法律法規(guī)和監(jiān)督管理體系。同時(shí)，由于大型商業(yè)銀行的地位越來越重要，應(yīng)借鑒《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者法案》關(guān)于金融基礎(chǔ)設(shè)施和支付結(jié)算業(yè)務(wù)系統(tǒng)重要性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，考慮將部分金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)支付結(jié)算組織的內(nèi)部支付體系監(jiān)管，將部分商業(yè)銀行的行內(nèi)支付系統(tǒng)納入支付體系監(jiān)管范圍，進(jìn)一步強(qiáng)化支付系統(tǒng)非現(xiàn)場監(jiān)督管理。

（二）劃清對支付體系監(jiān)督管理的職責(zé)和權(quán)限

1. 目前我國支付體系監(jiān)管主體界定模糊，建議在修訂《中國人民銀行法》時(shí)，明確賦予人民銀行監(jiān)督并維護(hù)支付體系安全穩(wěn)定運(yùn)行、建立健全支付體系監(jiān)督管理機(jī)制的總體職責(zé)，以更好地發(fā)揮人民銀行支付體系監(jiān)督者、管理者和組織者的職能作用。

2. 支付體系的穩(wěn)健運(yùn)行必須基于微觀主體的金融穩(wěn)定，從保持支付體系穩(wěn)定、促進(jìn)支付體系發(fā)展角度考慮，建議明確人民銀行牽頭組建支付清算協(xié)調(diào)機(jī)制，明確職責(zé)分工，實(shí)現(xiàn)信息共享，修訂相關(guān)法律法規(guī)，確保支付體系監(jiān)管工作順利開展。

（三）提升相關(guān)法律依據(jù)的層級，完善支付結(jié)算法規(guī)體系

目前，《中國人民銀行法》有關(guān)支付體系監(jiān)管職責(zé)的設(shè)定與支付體系的快速發(fā)展不相適應(yīng)，不能滿足人民銀行履行支付體系監(jiān)督職責(zé)的需要，建議賦予人民銀行監(jiān)管權(quán)。盡快出臺《銀行卡條例》，準(zhǔn)確界定相關(guān)部門的管理權(quán)限，對發(fā)卡行、收單機(jī)構(gòu)、清算組織做出明確規(guī)范，并完善銀行卡的品種和功能，規(guī)范以銀行卡為介質(zhì)的網(wǎng)上支付、移動支付應(yīng)用等方面的問題；整合和完善現(xiàn)有的賬戶管理規(guī)定，提升《賬戶管理辦法》等規(guī)章制度的位階和層級；出臺《支付清算組織管理辦法》，逐步形成以《中國人民銀行法》為主導(dǎo)、相關(guān)法規(guī)和規(guī)章為依托的、完整的法律制度保障體系。

（四）加強(qiáng)對支付體系的監(jiān)管，確保支付體系安全穩(wěn)定運(yùn)行

1. 加大監(jiān)管力度。重點(diǎn)加強(qiáng)對支付結(jié)算法規(guī)制度的執(zhí)行情況、各商業(yè)銀行支付結(jié)算內(nèi)部管理和內(nèi)控制度的建立及執(zhí)行情況、支付結(jié)算的違規(guī)違紀(jì)行為以及銀行賬戶開立和使用等的監(jiān)管，強(qiáng)化各項(xiàng)重要支付結(jié)算業(yè)務(wù)準(zhǔn)入和退出審批管理，規(guī)范商業(yè)銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營行為，營造公平的競爭環(huán)境。

2. 豐富監(jiān)管手段。隨著支付信息管理系統(tǒng)（PMIS）、支付信用信息分析系統(tǒng)（PCIS）及公安部門聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)等的建設(shè)推進(jìn)，支付體系監(jiān)管手段落后問題得到明顯改善。但上述系統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息仍不完整，業(yè)務(wù)運(yùn)行仍不成熟，大量后續(xù)工作尚未開展，應(yīng)繼續(xù)大膽開拓創(chuàng)新，多利用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段，減少行政審批和行政干預(yù)，適應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總體要求。

3. 細(xì)化處罰措施。建立和落實(shí)支付結(jié)算監(jiān)督管理責(zé)任追究制度，對于內(nèi)部管理混亂、內(nèi)控制度不落實(shí)發(fā)生的重大違規(guī)違紀(jì)案件，嚴(yán)肅追究有關(guān)當(dāng)事人責(zé)任；人民銀行分支機(jī)構(gòu)未認(rèn)真履行管理職責(zé)，造成轄內(nèi)支付結(jié)算秩序混亂，發(fā)生影響較大的違規(guī)違紀(jì)案件，按照規(guī)定追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

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責(zé)任編輯、校對：張?jiān)鰪?qiáng)