中國(guó)郵政業(yè)征收“份子錢(qián)”合意性及其規(guī)制治理

陳 劍 夏大慰

中國(guó)郵政業(yè)征收“份子錢(qián)”合意性及其規(guī)制治理

陳 劍 夏大慰

對(duì)于是否應(yīng)該向快遞企業(yè)征收“份子錢(qián)”作為普遍服務(wù)基金，已成為近年來(lái)中國(guó)郵政業(yè)熱議的話題。本文依據(jù)安東等建立的基本模型［1］，并基于中國(guó)特有的制度稟賦條件，從正當(dāng)性、公平性以及有效性三個(gè)方面，詳細(xì)探討了“份子錢(qián)”征收的合意性。文章發(fā)現(xiàn)，基于中國(guó)郵政業(yè)背景，“份子錢(qián)”融資方式具有一定的合意性，但同時(shí)又會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題與矛盾。為了改善“份子錢(qián)”融資的實(shí)施效果，文章對(duì)進(jìn)一步調(diào)整中國(guó)郵政業(yè)規(guī)制治理體系提出了相應(yīng)的政策建議。

郵政業(yè) 普遍服務(wù)基金 份子錢(qián) 規(guī)制治理

一、引言

近年來(lái)，中國(guó)郵政業(yè)正在熱議一個(gè)話題：郵政業(yè)是否應(yīng)該向快遞企業(yè)征收“份子錢(qián)”。依據(jù)披露出來(lái)的《郵政普遍服務(wù)基金征收使用管理暫行辦法》意見(jiàn)稿內(nèi)容，經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)應(yīng)繳納郵政普遍服務(wù)基金，繳納標(biāo)準(zhǔn)為：國(guó)內(nèi)同城快遞業(yè)務(wù)0.1元／件，國(guó)內(nèi)異地快遞業(yè)務(wù)0.2元／件，港澳臺(tái)快遞業(yè)務(wù)1元／件，國(guó)際快遞業(yè)務(wù)2元／件。征收標(biāo)準(zhǔn)大致相當(dāng)于快遞企業(yè)平均單價(jià)的1%～1.5%，利潤(rùn)的25%～40%。這一融資方式俗稱“份子錢(qián)”。

早在2009年，頒布實(shí)施的新《郵政法》中亦明確：“國(guó)家設(shè)立郵政普遍服務(wù)基金。郵政普遍服務(wù)基金征收、使用和監(jiān)督管理的具體辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布施行?！睉?yīng)該說(shuō)，郵政業(yè)征收普遍服務(wù)基金是意料之中的事情。不過(guò)，當(dāng)前大家討論與爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是：為什么向快遞企業(yè)征收普遍服務(wù)基金？或者說(shuō)，郵政業(yè)向快遞企業(yè)征收“份子錢(qián)”是否具有合意性①由于《辦法》意見(jiàn)稿內(nèi)容披露出來(lái)的時(shí)間并不長(zhǎng)，相關(guān)討論與爭(zhēng)議仍主要見(jiàn)諸于報(bào)紙雜志，較少有學(xué)術(shù)期刊論文涉及。參見(jiàn)：“郵政基金收份子錢(qián)，快遞大佬齊喊沒(méi)道理”，《重慶商報(bào)》，2012年12月31日；“該不該向非郵政快遞企業(yè)征收郵政普遍服務(wù)基金”，《現(xiàn)代物流報(bào)》，2013年1月11日；“普遍服務(wù)基金若開(kāi)征，快遞企業(yè)將損失二成利潤(rùn)”，《南方周末》，2013年07月22日；《關(guān)于暫緩征收“郵政普遍服務(wù)基金”的呼吁書(shū)》，中國(guó)交通運(yùn)輸協(xié)會(huì)快運(yùn)分會(huì)；等等。？

考察“份子錢(qián)”征收的合意性，可以從三個(gè)方面展開(kāi)：一是正當(dāng)性，以明確郵政業(yè)向快遞企業(yè)征收“份子錢(qián)”背后的經(jīng)濟(jì)邏輯；二是公平性，以明確“份子錢(qián)”征收對(duì)各企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力以及各消費(fèi)（居民）群體的影響；三是有效性，明確與其他融資方式相比，“份子錢(qián)”征收的效率如何。而本文基于安東等（Anton et al.，2002）建立的基本模型［1］以及中國(guó)特有的制度稟賦條件，從正當(dāng)性、有效性與公平性三個(gè)方面闡釋郵政業(yè)向快遞企業(yè)征收“份子錢(qián)”的合意性，進(jìn)而提出中國(guó)郵政業(yè)在“份子錢(qián)”融資政策背景下的規(guī)制治理改革措施。

二、向快遞企業(yè)征收“份子錢(qián)”的正當(dāng)性

（一）郵政普遍服務(wù)融資的必要性

普遍服務(wù)，要求無(wú)論何時(shí)何地，所有居民都能以可承受價(jià)格享受到同等服務(wù)，即普遍服務(wù)責(zé)任（USO）中的“網(wǎng)絡(luò)全覆蓋”與“統(tǒng)一定價(jià)”要求。一般來(lái)說(shuō)，各國(guó)郵政業(yè)要求實(shí)行普遍服務(wù)的主原因有：其一，郵政具有通政、通民與通商三大基本功能，是社會(huì)基本需求；其二，普遍服務(wù)通過(guò)規(guī)制稅方式能夠?qū)崿F(xiàn)收入再分配［2］，以縮小貧富差距，是一種親貧規(guī)制政策［3］；其三，郵政業(yè)存在較強(qiáng)的交叉網(wǎng)絡(luò)外部性，通過(guò)普遍服務(wù)的“統(tǒng)一定價(jià)”，能夠內(nèi)部化雙邊用戶的外部性，提高效率［4］。

而實(shí)行郵政普遍服務(wù)，離不開(kāi)合理的融資政策。由于中國(guó)“老少邊窮”地區(qū)的郵政點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)，服務(wù)成本高，承擔(dān)普遍服務(wù)所需資金巨大，再加上同時(shí)要承擔(dān)諸如國(guó)家機(jī)要通信、黨報(bào)黨刊發(fā)行、義務(wù)兵的免費(fèi)通信、邊防通信及盲人讀物免費(fèi)郵寄等業(yè)務(wù)，中國(guó)郵政集團(tuán)的郵政業(yè)務(wù)長(zhǎng)期存在虧損［5］。因此，在中國(guó)郵政業(yè)更需要制定合理的普遍服務(wù)融資政策。

（二）向快遞企業(yè)融資的經(jīng)濟(jì)邏輯

郵政普遍服務(wù)向快遞企業(yè)融資背后的經(jīng)濟(jì)邏輯有兩個(gè)方面：一是快遞業(yè)務(wù)對(duì)郵政業(yè)務(wù)的替代作用。無(wú)論是信件業(yè)務(wù)還是包裹業(yè)務(wù)，快遞與郵政的具體業(yè)務(wù)多有交叉，相互間具有較強(qiáng)的替代性。二是快遞企業(yè)的撇脂戰(zhàn)略，這也是郵政業(yè)向快遞企業(yè)征收“份子錢(qián)”的一個(gè)更為重要的原因。由于快遞企業(yè)僅進(jìn)入具有高額利潤(rùn)的城市郵政業(yè)務(wù)，而不進(jìn)入虧損的農(nóng)村與偏遠(yuǎn)地區(qū)，導(dǎo)致郵政普遍服務(wù)商傳統(tǒng)意義上的“交叉補(bǔ)貼”方式將開(kāi)展。因此，本文借用安東等（Anton et al.，2002）建立的基本模型［1］，分析快遞企業(yè)撇脂戰(zhàn)略的影響。

假設(shè)存在兩個(gè)相互分離的市場(chǎng)U與R，其中U代表城市，R為農(nóng)村；并且兩個(gè)市場(chǎng)需求函數(shù)均為DU（p）＝DR（p）＝1－p，其中p為市場(chǎng)價(jià)格。假定有兩家同質(zhì)企業(yè)A與B，生產(chǎn)成本為零，并且只有進(jìn)入市場(chǎng)R需要額外支付進(jìn)入成本為F，且F＞1／4，以確保企業(yè)不會(huì)主動(dòng)進(jìn)入市場(chǎng)R。

假定政府要求企業(yè)A承擔(dān)普遍服務(wù)責(zé)任，那么企業(yè)A向市場(chǎng)U與R提供的產(chǎn)量分別為qAU、qAR；企業(yè)B僅向市場(chǎng)U提供產(chǎn)品，產(chǎn)量為qB（此時(shí)，企業(yè)A可看作提供普遍服務(wù)的中國(guó)郵政集團(tuán)，企業(yè)B可看成快遞企業(yè)）。兩家企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)U實(shí)行古諾競(jìng)爭(zhēng)，且均衡價(jià)格為pU。依據(jù)普遍服務(wù)責(zé)任，市場(chǎng)R的價(jià)格也應(yīng)該為pR＝pU。

考慮三種情況：情況一，企業(yè)B沒(méi)有進(jìn)入市場(chǎng)，企業(yè)A壟斷經(jīng)營(yíng)，那么很容易得到：；情況二，企業(yè)A與企業(yè)B在市場(chǎng)U古諾競(jìng)爭(zhēng)，并且企業(yè)A在市場(chǎng)R的產(chǎn)品定價(jià)與市場(chǎng)U的市場(chǎng)定價(jià)無(wú)關(guān)，那么可以得到情況三，企業(yè)B進(jìn)入市場(chǎng)，企業(yè)A承擔(dān)完全的普遍服務(wù)責(zé)任，模型具體分析如下：

此時(shí)，企業(yè)A與企業(yè)B的目標(biāo)函數(shù)分別為：

結(jié)論1：（1）快遞企業(yè)進(jìn)入后，中國(guó)郵政集團(tuán)利潤(rùn)下降，甚至導(dǎo)致其原有的交叉補(bǔ)貼方式難以為繼；（2）在統(tǒng)一定價(jià)情況下，快遞企業(yè)將在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)獲得額外競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，利潤(rùn)也將提高。

從模型結(jié)果上看，在企業(yè)B進(jìn)入后，企業(yè)A的利潤(rùn)下降：情況二與情況三中企業(yè)A的利潤(rùn)都要低于情況一中企業(yè)A的利潤(rùn)。這主要是因?yàn)槠髽I(yè)B只進(jìn)入高利潤(rùn)的市場(chǎng)U，并與企業(yè)A進(jìn)行古諾競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致企業(yè)A在市場(chǎng)U的市場(chǎng)份額與利潤(rùn)都下降，甚至無(wú)法彌補(bǔ)其進(jìn)入市場(chǎng)R帶來(lái)的損失。

相對(duì)于情況二，情況三中企業(yè)A的狀況更差，而企業(yè)B能夠獲得額外競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這是因?yàn)楫?dāng)企業(yè)A必須承擔(dān)統(tǒng)一定價(jià)要求（pR＝pU）時(shí)，其為了緩解壟斷市場(chǎng)R價(jià)格的下降，不得不在市場(chǎng)U軟化競(jìng)爭(zhēng)，從而導(dǎo)致企業(yè)B獲得額外競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，并提高了利潤(rùn)

（三）中國(guó)郵政業(yè)背景下的進(jìn)一步探討

在2009年《郵政法》出臺(tái)前，中國(guó)郵政業(yè)也一度傳出“同城50克、異地100克遞送”作為郵政專(zhuān)營(yíng)范圍的說(shuō)法，后因快遞企業(yè)及各方的強(qiáng)烈反對(duì)，最終沒(méi)能列入《郵政法》。雖然《郵政法》最終擱置了劃定郵政專(zhuān)營(yíng)權(quán)范圍，但卻在其第五條中明確規(guī)定了“郵政企業(yè)擁有郵政專(zhuān)營(yíng)權(quán)”；而2011年頒布的《郵政業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》也明確表示將推動(dòng)《郵政企業(yè)專(zhuān)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定》的出臺(tái)，似乎郵政專(zhuān)營(yíng)權(quán)的劃定已成懸在快遞企業(yè)頭頂上的達(dá)摩克利斯之劍，隨時(shí)出鞘。如果郵政業(yè)設(shè)置了“專(zhuān)營(yíng)權(quán)范圍”，那么郵政業(yè)向快遞企業(yè)征收“份子錢(qián)”的正當(dāng)性就降低了，因?yàn)榇藭r(shí)快遞企業(yè)能夠進(jìn)入郵政業(yè)務(wù)的范圍降低了。

三、向快遞企業(yè)征收“份子錢(qián)”的公平性

征收“份子錢(qián)”的公平性問(wèn)題主要考慮兩個(gè)方面：一是各企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)是否受影響，即政策是否具有“競(jìng)爭(zhēng)中性”；二是如何影響社會(huì)各群體的利益，即政策是否更有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。為了更為全面地考慮份子錢(qián)的公平性，本節(jié)將比較分析作為中國(guó)郵政業(yè)目前最有可能采取的兩種主要融資方式——財(cái)政補(bǔ)貼與征收“份子錢(qián)”。

（一）模型分析

為補(bǔ)償企業(yè)A向市場(chǎng)R提供普遍服務(wù)產(chǎn)生的損失，政府可以選擇的融資方式有兩個(gè)：財(cái)政資金T；份子錢(qián)S＝tqB，其中t為稅率，即通過(guò)產(chǎn)量稅方式征收。

那么，企業(yè)A與企業(yè)B的目標(biāo)函數(shù)分別為：

企業(yè)A、B分別最大化πA、πB，可得到相應(yīng)的均衡結(jié)果①均衡產(chǎn)量為：q*AU＝（1＋3t）／5，q*B＝2（1－2t）／5；均衡價(jià)格為：p*＝pR＝pU＝（2＋t）／5；兩家廠商利潤(rùn)為：π*A＝2（2＋t）2／25＋2（1－2t）t／5＋T－F，π*B＝4（1－2t）2／25。。

結(jié)論2：相對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼，征收“份子錢(qián)”將導(dǎo)致快遞企業(yè)市場(chǎng)份額與利潤(rùn)下降。

很明顯，向企業(yè)B征收產(chǎn)量稅，就相當(dāng)于企業(yè)B的單位產(chǎn)品成本增加了，那么隨著產(chǎn)量稅率的提高，企業(yè)B的產(chǎn)量水平降低了雖然市場(chǎng)U的競(jìng)爭(zhēng)程度下降，導(dǎo)致均衡價(jià)格上升（?p*／?t＞0），但由于企業(yè)B產(chǎn)量下降更多，其利潤(rùn)仍然下降了

結(jié)論2說(shuō)明“份子錢(qián)”融資方式不具有“競(jìng)爭(zhēng)中性”特性。依據(jù)上一節(jié)關(guān)于正當(dāng)性的分析，可知普遍服務(wù)責(zé)任中“統(tǒng)一定價(jià)”會(huì)給中國(guó)郵政集團(tuán)造成競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，而恰當(dāng)?shù)摹胺葑渝X(qián)”融資政策能夠糾正或緩解這種不公平。

結(jié)論3：相對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼，向快遞企業(yè)征收“份子錢(qián)”將降低所有消費(fèi)者剩余，不過(guò)此時(shí)納稅人福利提高。

顯然，由于均衡價(jià)格上升（因統(tǒng)一定價(jià)pR＝pU的要求，市場(chǎng)R的價(jià)格也提高了），均衡產(chǎn)量降低，那么所有消費(fèi)者福利都下降了。而在財(cái)政補(bǔ)貼情況下，納稅人需為彌補(bǔ)普遍服務(wù)損失而提供財(cái)政資金。所以在份子錢(qián)融資情況下，納稅人福利提高。

從社會(huì)公平角度看，似乎“份子錢(qián)”融資相對(duì)財(cái)政融資更優(yōu)，主要有兩方面原因。一方面，雖然在征收“份子錢(qián)”情況下消費(fèi)者福利下降了，但是考慮到郵資占消費(fèi)者收入比重非常低，并且在發(fā)展中國(guó)家更應(yīng)該注重公用事業(yè)服務(wù)的可接入性，而不是可支付性［6，7］，那么“份子錢(qián)”融資對(duì)真正需要郵政服務(wù)的人群所產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)較??；另一方面，郵政行業(yè)雖然沒(méi)有顯著的直接網(wǎng)絡(luò)外部性，但具有交叉網(wǎng)絡(luò)外部性，行業(yè)內(nèi)消費(fèi)者因行業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大將獲得更高效用，那么由行業(yè)內(nèi)的消費(fèi)者提供相應(yīng)的投資就更為合理。

（二）中國(guó)郵政業(yè)背景下的進(jìn)一步探討

1.競(jìng)爭(zhēng)中性。雖然“份子錢(qián)”融資對(duì)快遞企業(yè)不利，但恰當(dāng)?shù)摹胺葑渝X(qián)”能夠糾正或者緩解中國(guó)郵政集團(tuán)因承擔(dān)普遍服務(wù)責(zé)任而產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，不過(guò)也要考慮中國(guó)郵政業(yè)現(xiàn)狀中可能對(duì)快遞企業(yè)的不利因素：其一，混業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的反向交叉補(bǔ)貼問(wèn)題。雖然《郵政法》中已明確要求普遍服務(wù)與快遞業(yè)務(wù)必須分業(yè)經(jīng)營(yíng)，但中國(guó)郵政集團(tuán)多年來(lái)仍實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，使其具有反向交叉補(bǔ)貼的動(dòng)機(jī)。而在“份子錢(qián)”融資政策背景下，這一動(dòng)機(jī)更為強(qiáng)烈：通過(guò)成本的交叉補(bǔ)貼，不僅能降低中國(guó)郵政下屬快遞企業(yè)（EMS）的經(jīng)營(yíng)成本，使其在與民營(yíng)快遞公司競(jìng)爭(zhēng)時(shí)獲得額外優(yōu)勢(shì)，而且轉(zhuǎn)嫁到郵政業(yè)務(wù)中的成本需要更多的“份子錢(qián)”補(bǔ)貼，進(jìn)一步增加快遞企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，并最終減弱民營(yíng)快遞公司的競(jìng)爭(zhēng)能力。其二，規(guī)制機(jī)構(gòu)缺乏中立性。在中國(guó)，國(guó)家郵政局作為“政監(jiān)合一”的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)的不僅有規(guī)制機(jī)構(gòu)的職能，更有促進(jìn)郵政產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職能，在某種程度上還有國(guó)有資產(chǎn)保值增值職能。那么，中國(guó)郵政集團(tuán)作為國(guó)有企業(yè)往往獲得國(guó)家郵政局的偏愛(ài)。考慮到在2007年郵政業(yè)改革前，國(guó)家郵政局與中國(guó)郵政集團(tuán)長(zhǎng)期是一家政企合一機(jī)構(gòu)，由于“旋轉(zhuǎn)門(mén)”［8，9］等政企合謀因素影響，國(guó)家郵政局則更傾向于中國(guó)郵政集團(tuán)。

2.社會(huì)公平。由于中國(guó)貧困人群所在區(qū)域與農(nóng)村或偏遠(yuǎn)地區(qū)高度重合，“份子錢(qián)”融資方式要比財(cái)政資金融資方式具有更高的社會(huì)公平性。因?yàn)樨?cái)政融資是面向所有納稅人征收，其征收對(duì)象必然有一部分是貧困人群，而“份子錢(qián)”融資是向快遞企業(yè)征收，而快遞業(yè)務(wù)主要面向城市區(qū)域，這一區(qū)域中的貧困人口相對(duì)較少，所以“份子錢(qián)”融資的社會(huì)公平性更高。

四、向快遞企業(yè)征收“份子錢(qián)”的有效性

為了確定中國(guó)郵政業(yè)向快遞企業(yè)征收“份子錢(qián)”的有效性，需要從社會(huì)福利角度分析其效率。因此，比較財(cái)政補(bǔ)貼與征收“份子錢(qián)”兩種融資方式的效率，以更為全面地分析“份子錢(qián)”融資的有效性。

（一）模型分析

在考慮社會(huì)福利時(shí)，必須引入一個(gè)新參數(shù)：公共資金成本λ（λ＞0），以衡量征收財(cái)政資金所產(chǎn)生的社會(huì)福利損失?？紤]到在規(guī)制背景下，為了社會(huì)福利最大化，一般要求π*A＝0。那么，此時(shí)社會(huì)福利函數(shù)為：

對(duì)式（5）求極值，即?W／?t＝0，可得

結(jié)論4：從社會(huì)福利角度看，究竟是采取財(cái)政補(bǔ)貼，還是“份子錢(qián)”作為普遍服務(wù)的融資來(lái)源，依賴于公共資金成本與“份子錢(qián)”帶來(lái)的社會(huì)凈損間的權(quán)衡：公共資金成本越大，采取“份子錢(qián)”方式的社會(huì)福利越高。

由式（6）可知?t／?λ＞0，即隨著公共資金成本的上升，產(chǎn)量稅率提高。時(shí)，就不應(yīng)該向快遞企業(yè)征收份子錢(qián)②事實(shí)上，只要?jiǎng)tt＜0，則應(yīng)向快遞企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。但一般來(lái)說(shuō)，各國(guó)都不允許向非公有企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。所以，當(dāng)，而由財(cái)政資金補(bǔ)貼普遍服務(wù)虧損。（2）當(dāng)，那么就應(yīng)該向快遞企業(yè)征收份子錢(qián)，并且公共資金成本越大，征收的產(chǎn)量稅率也越高。

圖1 公共資金補(bǔ)貼與“份子錢(qián)”融資的效率比較

總體上，當(dāng)公共資金成本較低時(shí)，應(yīng)該傾向于采用財(cái)政補(bǔ)貼方式，當(dāng)公共資金成本較高時(shí)，應(yīng)該傾向于采用普遍服務(wù)基金（產(chǎn)量稅）方式。如圖1所示，將財(cái)政資金的影子成本λ看作是社會(huì)福利函數(shù)的自變量，隨著λ的增加，財(cái)政資金補(bǔ)貼方式下的社會(huì)福利降低，而此時(shí)“份子錢(qián)”融資方式下的社會(huì)福利不變。那么當(dāng)λ＞λ*時(shí)，“份子錢(qián)”融資方式下的社會(huì)福利比財(cái)政資金補(bǔ)貼融資方式下的社會(huì)福利更高。

相關(guān)文獻(xiàn)表明，一國(guó)財(cái)政資金影子成本大小受該國(guó)制度稟賦影響。發(fā)達(dá)國(guó)家由于稅制合理且稅收征管體制較完善，公共資金成本一般在0.2～0.3，而發(fā)展中國(guó)家由于稅制不合理（更多地依賴間接稅），并且稅收征管效率較低（比如腐敗問(wèn)題較嚴(yán)重），公共資金的成本遠(yuǎn)高于1［10］。那么，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家更傾向于通過(guò)公共資金補(bǔ)貼郵政普遍服務(wù)，而轉(zhuǎn)軌與發(fā)展中國(guó)家采取“份子錢(qián)”融資方式似乎更有效率。

（二）中國(guó)郵政業(yè)背景下的進(jìn)一步探討

1.增強(qiáng)成本虛報(bào)（Cost Padding）動(dòng)機(jī)?？紤]到中國(guó)公共資金影子成本極高，甚至高達(dá)1.5～2.0［11］，那么中國(guó)郵政業(yè)也更適合采取“份子錢(qián)”融資方式。但是考慮到中國(guó)規(guī)制機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員少、可支配資金少、人員缺乏監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)等問(wèn)題，其規(guī)制機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力不高［12］，那么被監(jiān)管企業(yè)就更容易進(jìn)行成本虛報(bào)，以獲得更多的信息租［13］。當(dāng)郵政普遍服務(wù)融資方式從財(cái)政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為“份子錢(qián)”時(shí)，中國(guó)郵政集團(tuán)進(jìn)行成本虛報(bào)的激勵(lì)就更強(qiáng)。根據(jù)前面模型分析結(jié)果，可知?q*B／?t＜0與?π*B／?t＜0，即征收“份子錢(qián)”越多，快遞企業(yè)產(chǎn)量水平與利潤(rùn)水平都越低。也就是說(shuō)，中國(guó)郵政集團(tuán)通過(guò)成本虛報(bào)，不僅增加了自身的信息租，而且削弱了快遞企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力，從而降低了“份子錢(qián)”融資的配置效率。

2.提高外部監(jiān)督力度。由于被規(guī)制企業(yè)具有極強(qiáng)的機(jī)會(huì)主義行為，那么外部監(jiān)督與審計(jì)就非常重要［14］。根據(jù)集體行動(dòng)理論，相比財(cái)政融資方式，在“份子錢(qián)”融資方式下，快遞企業(yè)具有更強(qiáng)的激勵(lì)去監(jiān)督中國(guó)郵政集團(tuán)的機(jī)會(huì)主義行為。通過(guò)提高外部監(jiān)督力度，能夠提高郵政業(yè)的生產(chǎn)效率，這對(duì)于中國(guó)規(guī)制監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力不高，特別是獲取被監(jiān)管企業(yè)信息的能力不強(qiáng)的情況下，尤為重要。

五、“份子錢(qián)”融資政策背景下中國(guó)郵政業(yè)規(guī)制治理改革

從上述分析來(lái)看，中國(guó)郵政業(yè)實(shí)施“份子錢(qián)”融資政策具有其合意性，同時(shí)又會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題與矛盾。為了改善這一政策效果，需要進(jìn)一步調(diào)整郵政業(yè)現(xiàn)有規(guī)制治理體系。

（一）規(guī)制機(jī)構(gòu)改革

規(guī)制機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該著重于三個(gè)方面。一是政監(jiān)分離，明確國(guó)家郵政局的規(guī)制目標(biāo)。國(guó)家郵政局應(yīng)該只保留其規(guī)制職能，而剝離其促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能。根據(jù)大部制改革方向，可將國(guó)家郵政局產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能歸入工業(yè)與信息化部或交通部。通過(guò)政監(jiān)分離，國(guó)家郵政局能夠更為公平地看待中國(guó)郵政集團(tuán)與其他民營(yíng)快遞公司的利益爭(zhēng)奪；在征收“份子錢(qián)”時(shí)，不僅會(huì)考慮充分彌補(bǔ)中國(guó)郵政集團(tuán)承擔(dān)普遍服務(wù)責(zé)任所產(chǎn)生的額外成本，也要防止規(guī)制俘虜問(wèn)題。二是提高監(jiān)管能力。需要通過(guò)培訓(xùn)或者人才引入等方式，增加經(jīng)濟(jì)、法律等方面的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，建設(shè)一支有技能、有經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)管隊(duì)伍，確定“份子錢(qián)”融資政策的合理稅基與稅率，減少中國(guó)郵政集團(tuán)的信息租。三是確定合理的自由裁量權(quán)水平。在國(guó)家郵政局的監(jiān)管能力、承諾能力與可問(wèn)責(zé)水平得到進(jìn)一步改善前，政府應(yīng)該更為清楚地界定國(guó)家郵政局的主要職權(quán)，減少其監(jiān)管任務(wù)，降低規(guī)制政策的復(fù)雜性。

（二）中國(guó)郵政集團(tuán)應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”

為了降低中國(guó)郵政集團(tuán)實(shí)行交叉補(bǔ)貼或成本虛報(bào)等機(jī)會(huì)主義行為的動(dòng)機(jī)，應(yīng)該要求中國(guó)郵政集團(tuán)進(jìn)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)，即要求中國(guó)郵政集團(tuán)的郵政業(yè)務(wù)與其快遞業(yè)務(wù)在經(jīng)營(yíng)上相互獨(dú)立，并各自擁有獨(dú)立賬目。另外，要特別強(qiáng)調(diào)人員分離與政策分離：人員分離要求運(yùn)營(yíng)郵政業(yè)務(wù)的人員不能參與到快遞業(yè)務(wù)工作中，或者EMS公司應(yīng)該依據(jù)正常市場(chǎng)機(jī)制，支付相應(yīng)的報(bào)酬給郵政分公司；政策分離要求郵政業(yè)務(wù)享受到的優(yōu)惠政策不能提供給快遞業(yè)務(wù)，包括道路通行稅費(fèi)減免、土地費(fèi)用減免等，以保證EMS公司能夠與民營(yíng)快遞公司實(shí)現(xiàn)真正公平的競(jìng)爭(zhēng)。

當(dāng)前一些錯(cuò)誤做法需要盡快糾正：包括各地郵政局的綜合業(yè)務(wù)窗口仍然在代收EMS件，而代收服務(wù)內(nèi)部的協(xié)議費(fèi)用遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格；北京郵政局下屬北京商務(wù)投遞局掛牌成立，并以極低價(jià)格推出類(lèi)似于快遞業(yè)務(wù)的郵政小包業(yè)務(wù)，似乎也存在用普遍服務(wù)資金從事競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的嫌疑①參見(jiàn)“中國(guó)郵政低價(jià)入場(chǎng)：快遞業(yè)恐陷惡性競(jìng)爭(zhēng)”，《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》，2013年5月26日；“郵政推5元快遞為何遭罵”，《理財(cái)周刊》，2013年6月3日；等。。這些行為必定會(huì)扭曲快遞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而損害民營(yíng)快遞企業(yè)利益。

（三）壓縮郵政專(zhuān)營(yíng)范圍

壓縮（甚至取消）郵政專(zhuān)營(yíng)權(quán)范圍，能夠維護(hù)向快遞公司征收“份子錢(qián)”的正當(dāng)性，而且通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，能夠提高行業(yè)效率，改善消費(fèi)者福利。當(dāng)然，考慮到中國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼的影子成本較高，財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額不大的情況下，向快遞企業(yè)征收“份子錢(qián)”仍然無(wú)法彌補(bǔ)中國(guó)郵政集團(tuán)的普遍服務(wù)損失，可以適當(dāng)保留郵政專(zhuān)營(yíng)權(quán)。但要盡可能劃定最小的專(zhuān)營(yíng)權(quán)范圍。具體可參照美國(guó)郵政業(yè)執(zhí)行的“資費(fèi)加重量”方式，即“多少克及資費(fèi)不高于郵政資費(fèi)多少倍以內(nèi)的業(yè)務(wù)”屬于郵政專(zhuān)營(yíng)權(quán)范圍；或者可能的話，僅針對(duì)國(guó)家黨政機(jī)關(guān)信件進(jìn)行專(zhuān)營(yíng)。總體上，壓縮郵政專(zhuān)營(yíng)權(quán)范圍能夠提高行業(yè)效率，中國(guó)郵政業(yè)應(yīng)該逐步完全取消專(zhuān)營(yíng)權(quán)。

（四）側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施投資，并開(kāi)放接入

中國(guó)郵政業(yè)目前最大問(wèn)題仍然是網(wǎng)絡(luò)未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，郵政基礎(chǔ)設(shè)施投資欠賬多。為了使鄉(xiāng)村與偏遠(yuǎn)地區(qū)的貧困人口能夠盡快接入網(wǎng)絡(luò)，“份子錢(qián)”融資方式獲得的資金應(yīng)該側(cè)重于普遍服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，特別是中國(guó)大部分貧困人口都積聚在鄉(xiāng)村與偏遠(yuǎn)地區(qū)，而且郵政資費(fèi)占貧困人口的收入比重較低。

此外，中國(guó)郵政集團(tuán)應(yīng)該盡快開(kāi)放其郵政基礎(chǔ)設(shè)施，允許民營(yíng)快遞公司利用其郵政網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行配送。主要原因有：其一，提高普遍服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施利用率。《2012年郵政行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》指出中國(guó)郵政業(yè)的函件與包裹業(yè)務(wù)都存在萎縮趨勢(shì)。那么郵政基礎(chǔ)設(shè)施向快遞企業(yè)開(kāi)放接入，不僅能提高其利用率，而且能夠收取接入費(fèi)用，彌補(bǔ)普遍服務(wù)虧損。其二，防止中國(guó)郵政集團(tuán)采取歧視行為。當(dāng)前，中國(guó)郵政集團(tuán)僅向其下屬的中國(guó)郵政速遞公司開(kāi)放普遍服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，并收取相對(duì)較低的接入費(fèi)，涉嫌交叉補(bǔ)貼與歧視。通過(guò)開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施，中國(guó)郵政集團(tuán)公平接入所有快遞企業(yè)業(yè)務(wù)，相關(guān)歧視問(wèn)題就能夠得到解決①當(dāng)然，普遍服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)放接入，必然涉及接入定價(jià)問(wèn)題，這也是需要重點(diǎn)監(jiān)管的環(huán)節(jié)，在確定接入定價(jià)具體政策時(shí)，既要防止中國(guó)郵政濫用優(yōu)勢(shì)地位，也要防止制定過(guò)于優(yōu)惠政策，導(dǎo)致無(wú)效率的快遞企業(yè)進(jìn)入。。

［1］Anton J，Vander Weide J，Vettas N.Entry Auctions and Strategic Behaviour under Cross-Market Price Constraints［J］.International Journal of Industrial Organization，2002（20）：611－629.

［2］Posner R A.Taxation by Regulation［J］.The Bell Journal of Economics and Management Science，1971（2）：22－50.

［3］陳劍，夏大慰.規(guī)制促減貧：以公用事業(yè)改革為視角［J］.中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010（2）：26－35.

［4］Cremer H，De Donder P，Boldron F，Joram D，Roy B.Social Cost and Benefits of the Universal Service Obligation in the Postal Market［EB／OL］.http：／／idei.fr／doc／wp／2007／buso.pdf，2007.

［5］潘新興，馮英.中國(guó)郵政體制改革與普遍服務(wù)的實(shí)現(xiàn)［J］.經(jīng)濟(jì)管理，2006（15）：26－29.

［6］拉豐，張昕竹.發(fā)展中國(guó)家普遍服務(wù)義務(wù)的經(jīng)濟(jì)分析［J］.當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2004（1）：5－13.

［7］Estache A，Laffont J，Zhang X.Universal Service Obligations in LDCs：The Effect of Uniform Pricing on Infrastructure Access［J］.Journal of Public Economics，2006（90）：1155－1179.

［8］Che Y K.Revolving Doors and the Optimal Tolerance for Agency Collusion［J］.The Rand Journal of Economics，1995（26）：378－397.

［9］Salant D J.Behind the Revolving Door：A New View of Public Utility Regulation［J］.Rand Journal of Economics，1995（26）：362－377.

［10］Laffont J，Tirole J.Competition in Telecommunications［M］.Cambridge：MIT Press，2000.

［11］張昕竹.中國(guó)規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)：理論和政策［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

［12］陳劍.公用事業(yè)規(guī)制體系運(yùn)行機(jī)理及其下一步［J］.改革，2012（8）：107－113.

［13］Laffont J，Tirole J.A Theory of Incentives in Procurement and Regulation［M］.Cambridge：MIT Press，1993.

［14］Laffont J.Regulation and Development［M］.Cambridge：Cambridge University Press，2005.

Research on Desirability of Levying“Common Charges”and Regulatory Governance in China’s Postal Industry

CHEN Jian1，XIA Da-wei2
（1.Institute of Industrial Economics，Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang 330013；2.Shanghai National Accounting Institute，Shanghai 201702）

In recent years，it has become a hot topic in China’s postal industry that whether should levy“common charges”on express enterprises as the universal service fund.Based on Anton’s model and the conditions of institution endowment in China，the desirability of levying“common charges”on express enterprises has discussed from three aspects：legitimacy，fairness and effectiveness.The article shows that“common charges”financing mode in China’s postal industry has certain desirable，but also brings new problems and contradictions.In order to improve the implementation effects of the financing mode，China’s postal industry regulatory system has to be changed.

Postal Industry；Universal Service Fund；Common Charges；Regulatory Governance

F259.23

A

1000－7636（2014）10－0092－07

責(zé)任編輯：蔣 琰

2014－07－31

教育部人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目“親貧視角下中國(guó)公用事業(yè)改革與規(guī)制模式的最優(yōu)設(shè)計(jì)研究”（10YJC790022）

陳 劍 江西財(cái)經(jīng)大學(xué)規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)研究中心講師，南昌市，330013；

夏大慰 上海國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，上海市，201702。