中國大城市地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展轉型研究
——以北京市為例

張 強 崔向華

中國大城市地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展轉型研究
——以北京市為例

張 強 崔向華

中國大城市地區(qū)已存在通過發(fā)展小城鎮(zhèn)來緩解“城市病”和“農村病”的需求。應按城鄉(xiāng)一體化方向，推動小城鎮(zhèn)發(fā)展實現(xiàn)從聚集農村要素向聚集城市要素、從重點建設向普遍建設、從行政中心建設向區(qū)域建設的多方面轉型，以達到公共服務均等、區(qū)域發(fā)展均衡、城鄉(xiāng)差距縮小的目標。實現(xiàn)轉型的路徑，是確立在集體土地上進行自主城鎮(zhèn)化的制度安排。

大城市 小城鎮(zhèn) 自主城鎮(zhèn)化

一、大城市地區(qū)進入疏散化階段，應提升發(fā)展小城鎮(zhèn)的作用

先行工業(yè)化國家自20世紀70年代以來的經驗及研究表明，大城市地區(qū)在進入高度城市化階段以后，自然地出現(xiàn)了人口遷移方向的重心從中心城市向郊區(qū)轉移［1］和向小城鎮(zhèn)轉移［2］的現(xiàn)象，也就是所謂“疏散化”（decentralization）趨勢。研究者用一些新的概念（例如都市發(fā)展階段、級差城市化）來描述這一階段大城市地區(qū)空間結構變動的趨勢和大小聚落變動關系的特征［3］。中國進入21世紀第二個10年以來，有一批大城市達到了人均產值1萬美元的發(fā)展水平。據統(tǒng)計，全國人均地區(qū)生產總值超過1萬美元的省市總人口超過2.5億，占總人口的比重超過18%，占產值的比重超過35%。大城市地區(qū)統(tǒng)計的人口城鎮(zhèn)化率也遠高于全國水平。與先行國家不同的是，由于中國某些國情特點（尤其是城鄉(xiāng)二元土地制度）的制約，人口郊區(qū)化和小城鎮(zhèn)發(fā)展的程度顯然低于先行國家大城市地區(qū)在這一階段所到達的水平。于是，有人斷言，中國不會出現(xiàn)疏散化或分散化趨勢，大城市及其中心地區(qū)仍為人口聚集的主要部位，甚至對郊區(qū)化、逆城市化這類概念和現(xiàn)象提出諸多非議。本文不贊同此種觀點，并基于對北京市的調研做一案例式討論。

從產業(yè)和就業(yè)結構、人均產值、城鎮(zhèn)化率等多方面統(tǒng)計的分析，北京已進入高度工業(yè)化和城市化的階段，城市空間格局發(fā)展的基本趨勢是“從聚集到擴散”，即從原先工業(yè)化、城市化快速發(fā)展階段的產業(yè)、就業(yè)與人口等要素向心聚集或集中轉向離心擴散［4］。在這一階段，小城鎮(zhèn)發(fā)展在大城市地區(qū)的作用顯著提升，成為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、緩解城市問題和根本解決“三農”問題的主要出路之一。

出現(xiàn)這種趨勢的基本原因是：一方面，中心城已成為高強度利用各種資源、高密度投入與產出的經濟社會空間，超過資源環(huán)境承載能力的“城市病”已經出現(xiàn)，延續(xù)無限制的增長勢必將面臨極大的經濟成本、社會矛盾和環(huán)境代價；另一方面，為應對工業(yè)化、城市化快速發(fā)展階段所產生的負面效應，大城市地區(qū)為保持經濟社會的穩(wěn)定和可持續(xù)，也不得不采取對中心城加以適當限制建設等保護性措施，同時疏解過于集中在中心城的功能，加強外圍發(fā)展建設。主要先行工業(yè)化國家在高度城市化階段，大多對城市群地區(qū)主要城市的繼續(xù)擴張進行了限制。與最早出現(xiàn)郊區(qū)化的美國曾有過的那種放任其外向蔓延不同，稍后的國家有的采取規(guī)劃建設新城（比如英國倫敦），有的采取圈定城市增長邊界（比如法國巴黎），而較為成功和有效的對策是發(fā)展小型城鎮(zhèn)（比如德國等多數歐洲國家）；即便是在那些郊區(qū)化的、規(guī)劃新城建設的國家，小型城鎮(zhèn)的普遍發(fā)展也成為很典型的現(xiàn)象。

在這一階段，小型城鎮(zhèn)的普遍發(fā)展是由以下一些因素決定的：在當代交通運輸和信息聯(lián)系極為發(fā)達、基本公共服務相對均衡、服務業(yè)占極大比重的條件下，居住在大城市的中心與外圍，其發(fā)展產業(yè)、就地就業(yè)和生活服務都較為便利，從外圍到中心的交通也較為便捷；半徑較小的聚居區(qū)，可更多地以步行或利用非機動車作為主要的通勤方式，大大減少了花費在交通上的時間和成本，而超大面積的城市則很難做到；與人們越來越多地追求健康、生活與環(huán)境質量的需求相適應，外圍可能有更宜居的自然環(huán)境、更富人文的社會環(huán)境和更為低廉的居住成本。從規(guī)劃角度而言，注意到這種需求變化，提倡更加人性化或者以環(huán)境為主的規(guī)劃設計思想，甚至推崇所謂“小的就是好的”的時尚。

在北京這樣一個超大城市地區(qū)，在1.64萬平方公里轄區(qū)土地上聚集了超過2100萬常住人口以及大量瞬時流動人口。北京中心城地區(qū)（首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)）的建設用地占全市26%，常住人口占全市60%；外圍郊區(qū)（城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)）的建設用地占全市74%，人口只占40%。按照建設用地計算人口密度，中心城地區(qū)為13899人／平方公里，郊區(qū)為3375人／平方公里（見表1）。假使將郊區(qū)按建設用地計算的人口密度分別增加到中心城的1／2或1／3，尚有約900萬或300萬人口容量。

外來人口增加是大城市地區(qū)人口劇增的決定性因素。北京市的外來人口占常住人口的比重已達38%。據第六次全國人口普查，城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村三類地區(qū)吸納的外來人口，城市（中心城和新城）吸納了外來人口的83.3%，鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村吸納了外來人口的16.7%（見表2）。鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村吸納外來人口偏少，這成為中心城外來人口壓力過大的主要原因。假使將鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村吸納外來人口的比重提高1倍，即鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村吸納外來人口占全市的比重提升到1／3，可吸納人口將增加近120萬人，相當于按建設用地計算的人口密度只提高了14%。

表1 北京市各區(qū)域人口密度（2012年）

表2 北京市的外省市人口現(xiàn)住地分布情況

從經濟增長分析，假使平原為主的城市發(fā)展新區(qū)按建設用地計算的產出水平（2012年為2.2億元／平方公里）提高到城市功能拓展區(qū)的水平（2012年為10.6億元），其增量相當于2012年全市地區(qū)生產總值?？梢姡紖^(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)展對于稀釋中心人口密度和區(qū)域經濟持續(xù)增長都具有很大潛力。

二、在新時期發(fā)展小城鎮(zhèn)，應實現(xiàn)空間戰(zhàn)略轉型

大城市地區(qū)在緩解“城市病”所采取的疏解中心城功能和產業(yè)向郊區(qū)擴散的過程中，若延續(xù)以前那種集中建設部分重點新城的空間戰(zhàn)略，既有可能復制中心城的問題，也有可能加重農村老齡化、空心化等現(xiàn)象，導致縮小城鄉(xiāng)差距的愿望難以實現(xiàn)。重視并加強小城鎮(zhèn)發(fā)展，成為改善中心過度集中、新城復制舊病、振興鄉(xiāng)村活力、促進城鄉(xiāng)和區(qū)域經濟均衡協(xié)調發(fā)展的必然要求和有效路徑。大城市地區(qū)應不失時機地實現(xiàn)小城鎮(zhèn)轉型發(fā)展，小城鎮(zhèn)轉型發(fā)展至少應包含以下內容：

1.處理“城”與“鎮(zhèn)”之間的關系，應從偏重于“城”的建設轉向同時注重于“鎮(zhèn)”的建設。

適應高度城市化階段出現(xiàn)產業(yè)從向心集中到向外擴散的變化，在加快郊區(qū)基礎設施和公共服務事業(yè)發(fā)展的基礎上，充分利用軌道交通、高速公路等多種快速交通方式崛起和汽車社會所提供的條件，加快掃清實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的制度障礙，進一步明確“控制中心城建設、加強鄉(xiāng)村和農業(yè)保護，在郊區(qū)城鎮(zhèn)和都市圈尋求新發(fā)展”的空間戰(zhàn)略。在建設郊區(qū)新城的同時，把小城鎮(zhèn)作為發(fā)展產業(yè)、增加就業(yè)、疏解人口、提供服務的戰(zhàn)略空間加以重視，認真解決小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的國有建設用地指標不足、投入資金不足、有效政策不足、二元土地制度障礙等深層問題，使小城鎮(zhèn)更多地擁有與中心城同等優(yōu)質的義務教育、公共衛(wèi)生、科技推廣、社區(qū)工作等服務環(huán)境。

2.處理“鎮(zhèn)”的發(fā)展建設定位，應從偏重于面向農村的功能轉向同時注重于面向城市的功能。

小城鎮(zhèn)除應聚集農村產業(yè)和人口以外，應加強面向城市的分擔疏解功能。主要是：將中心城功能（政治、文化、教育、國際交往等）、城市功能（產業(yè)、人口、住宅等聚集區(qū)和信息、交通、服務等節(jié)點）及郊區(qū)功能（食品供應、景觀環(huán)境、消納廢棄物、安全防災等）分解疏散到相對適宜的小城鎮(zhèn)；將城市產業(yè)鏈從中心城、新城延伸到小城鎮(zhèn)，根據各類產業(yè)不同的區(qū)域意義（比如，對城市有全局意義的核心產業(yè)、對區(qū)縣域經濟起支撐作用的區(qū)域主導產業(yè)、對小區(qū)域發(fā)揮就地安排就業(yè)作用的中小企業(yè)等）建立不同等級的產業(yè)聚集區(qū)，而不應追求各類產業(yè)統(tǒng)統(tǒng)“集中”的模式（比如大型教育機構分布，既可有“多校一園”模式，也應發(fā)展“一鎮(zhèn)一?！蹦Ｊ剑?，力求使小城鎮(zhèn)與中心城的高端產業(yè)聯(lián)為一體，讓高端化、總部型的新經濟體在郊區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展壯大；承擔城市人口離心疏散和鄉(xiāng)村人口向心集中的雙向聚居作用，促進遠郊居住人口聚集地的勃興，造就更多人口就地居住、就地就業(yè)的居業(yè)結合。

3.處理“鎮(zhèn)”與“村”之間的關系，應從偏重行政中心建設轉向同時注重區(qū)域建設。

中國現(xiàn)行城鎮(zhèn)化模式的特點之一，是將那些國有土地上、行政區(qū)稱謂為“市”和“鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)行政中心所在地納入“城鎮(zhèn)”范圍①據北京遠郊區(qū)縣村莊統(tǒng)計，常住或戶籍人口2000人及以上的有550個；1000～1999人的有948個，超過1000人的村莊共計有1498個，涉及戶籍人口約231萬，常住人口約324萬。，而不具備上述法定特征的地區(qū)被排除在城鎮(zhèn)之外。這就使鎮(zhèn)中心區(qū)以外那些居民數量多、人口密度高、以非農產業(yè)和就業(yè)為主但仍保持著集體土地權屬關系、處于村委會治理方式下的聚居點，被排斥在城鎮(zhèn)建設之外。因而，城鎮(zhèn)化就難免會出現(xiàn)“市鎮(zhèn)偏向”，使許多區(qū)域行政中心地區(qū)與外圍地區(qū)之間的城鄉(xiāng)差距進一步拉大。在新的發(fā)展階段，應改變集中建設“重點小城鎮(zhèn)”的做法，將現(xiàn)行體制下的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)與村莊結合起來統(tǒng)籌安排，聚力于那些區(qū)縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域的經濟隆起點，將部分具備條件的農村居民點納入城鎮(zhèn)型社區(qū)建設范圍，將城鎮(zhèn)建設和新農村建設融為一體，將建設的重點放在普遍改善村鎮(zhèn)基礎設施和公共服務，使各類居民點擁有同等的生活條件，防止人口的過度流動和鄉(xiāng)村地區(qū)的凋敝，減少因大量遷并農村居民點而造成更多的經濟損失和社會矛盾。

4.政府引導城鎮(zhèn)化的工作重點，應從偏重于重點小城鎮(zhèn)建設轉向鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建設。

北京市自20世紀90年代中期開展小城鎮(zhèn)試點以來走過的道路，具有明顯的“政府主導”和“重點建設”的特點。黨的十六大以來，尤其是十七大、十八大強調城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，城鄉(xiāng)發(fā)展條件發(fā)生了重要變化。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體化、基本公共服務均等化等理念，不應存在“哪些建制鎮(zhèn)需要建設、哪些不需要建設”，“建制鎮(zhèn)需要建設，建制鄉(xiāng)不需要建設”，或“建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要建設、村莊不需要建設”的偏向。重點小城鎮(zhèn)與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊之間的差別，其實主要是政府投入支持建設的時序先后和當期強度的差別。小城鎮(zhèn)建設應適時地從“重點建設”向“普遍建設”的階段轉型，實現(xiàn)建設范圍的“雙拓展”，即一是從重點鎮(zhèn)建設向一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普惠式建設拓展，將各行政建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)均納入小城鎮(zhèn)范圍；二是從建制鎮(zhèn)的行政中心區(qū)（鎮(zhèn)區(qū)）建設向鎮(zhèn)域內較大村莊的建設拓展，將擁有較多人口的村莊納入小城鎮(zhèn)范圍。在基本穩(wěn)定城鄉(xiāng)格局的基礎上，形成多樣化形態(tài)、宜居化條件、精細化管理的小城鎮(zhèn)，以此形成便捷的城鄉(xiāng)服務網絡，帶動全域公共服務和建設水平普遍提高。

三、實現(xiàn)小城鎮(zhèn)發(fā)展轉型，應加快制度創(chuàng)新

上述有關小城鎮(zhèn)發(fā)展轉型的建議，是以高度城市化條件下對城鄉(xiāng)及其關系的重新認識為出發(fā)點的，需要按照城鄉(xiāng)一體化的指導思想進行相應的體制機制創(chuàng)新。創(chuàng)新的核心是：積極探索在鄉(xiāng)村集體土地上進行城鎮(zhèn)建設的制度安排，承認農村自主城鎮(zhèn)化模式的合法性。

城鎮(zhèn)化要解決的根本問題是“三農”問題。但是城鎮(zhèn)化并不會“自動地”消除或者縮小城鄉(xiāng)之間的差距。通過城鎮(zhèn)化縮小城鄉(xiāng)差距的必要條件是消除城鄉(xiāng)二元制度的制約。消除城鄉(xiāng)二元制度的制約，才能實現(xiàn)讓農民按照自己的意愿，以自覺、自主、自立的方式建設自己的家園。黨的十八大以來，學界對城鎮(zhèn)化的批評集中在“人的城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化”。造成上述滯后的原因，并不在“城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化”，而在對原有政府主導城鎮(zhèn)化模式的調整滯后于城鎮(zhèn)化的客觀進程。迄今為止長期因襲的從“鄉(xiāng)”到“城”的轉型機制是：首先把鄉(xiāng)村集體土地征為國有；征地后辦農民的戶籍變更；農民轉籍后才能進入城市社會服務體系；轉籍農民達到一定比例以后，社區(qū)治理體制才能從“鄉(xiāng)”轉為“城”。這種模式以土地變國有為基礎，以農民放棄土地為條件，可稱為“人隨地轉、多環(huán)聯(lián)動”的模式。這種模式的基本缺陷在于：一方面是“人的城鎮(zhèn)化”受到土地國有化征地指標的限制；另一方面，土地、戶籍、服務、社區(qū)等轉型的多環(huán)節(jié)聯(lián)動，捆綁了城鎮(zhèn)化的一次性成本，導致產業(yè)、就業(yè)、土地利用的城市化進程迅速、農民的市民化進程緩慢成為相當普遍的現(xiàn)象；或盡量壓低各種支出，導致被征地農民與政府之間的嚴重矛盾。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式放大了轉型成本，增加了轉型難度，導致對政府過分依賴。這也是小城鎮(zhèn)建設政策的缺陷和難點所在。

來自基層的改革實踐已經表明，“人隨地轉”的模式并不是城鎮(zhèn)化的唯一模式。中國農民已經創(chuàng)造出了自主城鎮(zhèn)化的模式。這個模式與政府主導城鎮(zhèn)化模式的不同之處在于：并非是按照行政區(qū)劃設定的市、鎮(zhèn)來推行城鎮(zhèn)化，并非是走先征地轉籍、再提供公共服務的道路，而是由農民自行集約利用集體土地，自主建設自己的位于農村地區(qū)的家園，自發(fā)創(chuàng)建出了一批行政區(qū)劃稱謂不叫“市”或“鎮(zhèn)”、并未列入市鎮(zhèn)編制、而實際上卻具備城市生產生活條件的“小城鎮(zhèn)”。實踐證明，土地利用的轉型與公共服務的轉型之間聯(lián)動的鏈條是可以、而且是應該分離的；在集體所有制土地上可以出現(xiàn)較高經濟密度和人口密度的聚集體，即所謂“城鎮(zhèn)”。這是社會矛盾少、經濟成本低的城鎮(zhèn)化道路，是能有效維護農民財產權益的城鎮(zhèn)化道路。北京郊區(qū)的城鎮(zhèn)化有很大一部分是這樣實現(xiàn)的，昌平區(qū)鄭各莊村由農民自主地“在集體土地上建設城市”就是一個典型案例（鄭各莊村的經驗已被哈佛大學收錄為案例“Zhenggezhuang Village’s Proactive Urbanization”）［5］。實現(xiàn)了自主城鎮(zhèn)化的那些村莊，順應了城鎮(zhèn)化的大趨勢，留住了一批年輕勞動者，避免了農村的老齡化、空心化和凋敝衰落。這是農村未來的活力所在，代表著鄉(xiāng)村未來的走向。

目前突出的問題在于：農村改革35年來由農民做出的造田、造廠、造城三大創(chuàng)造，前兩個創(chuàng)造已由農村土地承包法和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法得到了國家認可，然而農民進行自主城鎮(zhèn)化（“造城”）的實踐迄今仍未得到規(guī)制承認，長期以來既無規(guī)制之“規(guī)”，也無規(guī)劃之“規(guī)”，沒有一個能夠讓農民在自己的土地上比較容易地改造自己家園的“規(guī)”。時至今日，在城鄉(xiāng)一體化的背景下，從制度上認可農民造城的創(chuàng)舉，不但已經時機成熟，而且成為保障農民土地權益的基本條件。在具備條件的大城市地區(qū)，不失時機地推進小城鎮(zhèn)建設在國有的或集體的土地上“雙拓展”，應成為制度創(chuàng)新的重要機遇和積極探索。

［1］吉勒姆.無邊的城市——論戰(zhàn)城市蔓延［M］.葉齊茂，倪曉暉，譯.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2007.

［2］杰克·舒爾茨.美國興旺之城——小城鎮(zhèn)成功的8個秘訣［J］.謝永琴，譯.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2008.

［3］諾南·帕迪森.城市研究手冊［M］.郭愛軍，等，譯.格致出版社、上海人民出版社，2009.

［4］張強，等.從聚集到擴散：新時期北京城鄉(xiāng)發(fā)展格局研究［M］.北京：經濟科學出版社，2012.

［5］劉守英.集體土地資本化與農村城市化——北京市鄭各莊村調查［J］.北京大學學報（哲學社會科學版），2008（6）：123－132.

A Study on the Transformation of Small Towns’Development in a Metropolis——A Case of Study Beijing

ZHANG Qiang，CUI Xiang-hua
（Capital University of Economics and Business，Beijing 100070）

There has been the demand of remitting the urban and rural diseases by promoting small towns’development in a metropolis.According to the direction of urban-rural integration，the small towns’development should be promoted through the transformation from rural resource agglomeration to urban resource agglomeration，from intensive construction to extensive construction and from administrative center estabishment to economic center establishment.Therefore，the goals can be achieved，such as equalization of public service，equilibrium of regional development and reduction of the urban-rural gap.The path to the transformation is created based on the institutional arrangement of proactive urbanization on collectively-owned land.

Metropolis；Small Town；Proactive Urbanization

F291.1

A

1000－7636（2014）10－0014－05

責任編輯：魏小奮

2014－07－17

北京市教育委員會科技成果轉化提升計劃“北京率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化對策體系”項目（PXM2014－014205－000153）

張 強 首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授、博士生導師，北京，100070；

崔向華 首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院博士研究生。