國有文化企業(yè)管理體制改革：從主管主辦制度到出資人制度

傅才武

（武漢大學(xué) 國家文化創(chuàng)新研究中心，湖北 武漢 430072）

在我國文化領(lǐng)域，從1978年啟動的國家文化體制改革進(jìn)程，業(yè)已從文化事業(yè)領(lǐng)域推進(jìn)到了文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，從微觀管理制度層面推進(jìn)到宏觀管理制度層面。2011年后，中國宏觀文化管理體制改革進(jìn)程已進(jìn)入到“行業(yè)主管主辦制度”與“出資人制度”并行的轉(zhuǎn)型過渡階段，形成了市場化進(jìn)程對宏觀文化管理體制改革的“倒逼機(jī)制”。截至2012年年底，全國國有文化企業(yè)共計(jì)10852戶，從業(yè)人員113.8萬人，資產(chǎn)總額18210.3億元，實(shí)現(xiàn)營業(yè)總收入9022.2億元，利潤總額877.9億元，凈利潤773.8億元①，形成了巨大的規(guī)模效應(yīng)，也使得文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對于文化管理體制的依賴程度日益加深，政府管理文化產(chǎn)業(yè)的難度日益加大。文化體制改革在文化市場和文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域逐步進(jìn)入產(chǎn)權(quán)制度改革的“深水區(qū)”，與國家宏觀制度架構(gòu)相聯(lián)系的文化企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理制度問題日益凸現(xiàn)。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“完善文化管理體制”，“推動黨政部門與其所屬的文化企事業(yè)單位進(jìn)一步理順關(guān)系。建立黨委和政府監(jiān)管國有文化資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向相統(tǒng)一。”理順黨政部門與其所屬文化企事業(yè)單位關(guān)系的關(guān)鍵，在于加快推進(jìn)文化企業(yè)管理體制由主管主辦制度向出資人制度過渡，建立以文化產(chǎn)權(quán)制度為核心的新型文化企業(yè)管理體系。

一、主管主辦制度與出資人制度是兩種性質(zhì)不同的管理制度體系

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，任何制度的產(chǎn)生和演進(jìn)都與特定的社會環(huán)境相關(guān)，我國文化企業(yè)經(jīng)營管理制度的出現(xiàn)及其變遷也正是源于改革開放以來中國社會基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的整體變遷。主管主辦制度根植于建國初確立的文化事業(yè)體系。出資人制度的出現(xiàn)則源于我國文化市場體系的發(fā)展對于宏觀管理體制改革的要求。兩種制度體系存在于不同的社會環(huán)境，表現(xiàn)出不同的特征。

（一）主管主辦制度系由建國初確立的文化事業(yè)體制派生而來

主管主辦制度是指從中央到地方各級政府按文化類型設(shè)置部、廳、局等行政系統(tǒng)并配備資源分配渠道，對國有文化企事業(yè)單位直接行使管理權(quán)的一種行政管理體系。這一制度根植于建國初期確立的國家計(jì)劃體制，具有“計(jì)劃調(diào)控、管辦一體、行業(yè)循環(huán)”的基本特征，總體上依賴于計(jì)劃體制所提供的制度合法性和資源行政調(diào)配方式，具有前蘇聯(lián)文化體制模式色彩、計(jì)劃體制的初始屬性和科層制行政管理架構(gòu)等三大基本特點(diǎn)。

1949年10月，政務(wù)院決定成立政務(wù)院文化教育委員會，省、市同時(shí)設(shè)立文教廳（局），建立了行政組織系統(tǒng)，直接管理和指揮全國的文化藝術(shù)團(tuán)體、新華通訊社、中央廣播事業(yè)局、國際新聞局、新聞攝影局等文化類機(jī)構(gòu)。此后，文化行政機(jī)構(gòu)幾經(jīng)調(diào)整，至20世紀(jì)50年代中期形成了公有制一統(tǒng)天下的文化行業(yè)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和“行業(yè)管理、分級負(fù)責(zé)、黨政兼管”的文化管理體制。當(dāng)時(shí)的制度設(shè)計(jì)者通過“黨政兼管、干部任命、單位直屬、管辦一體和條塊交叉”的制度安排，形成了行業(yè)主管主辦制度的基本內(nèi)容，并成為從建國初期到21世紀(jì)初期持續(xù)60年維持我國文化行業(yè)運(yùn)行和發(fā)展的基本管理框架。20世紀(jì)80年代以前文化企業(yè)包含于文化事業(yè)之內(nèi)，文化主管部門既主管同時(shí)又主辦文化企業(yè)；20世紀(jì)90年代中期以后，盡管文化企業(yè)逐步從文化事業(yè)體系中獨(dú)立出來，但仍然只是作為與文化事業(yè)單位相區(qū)別的一種文化單位，文化行業(yè)主管部門同時(shí)直接對文化企業(yè)行使主管主辦權(quán)，這種情形一直持續(xù)到21世紀(jì)初期。

（二）出資人制度源于日益成熟的現(xiàn)代企業(yè)制度的要求

20世紀(jì)80年代后期，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和體制外民營經(jīng)濟(jì)的快速成長，逐步在文化事業(yè)領(lǐng)域之外形成了文化市場。隨著文化市場的發(fā)展壯大，催生全國性文化產(chǎn)業(yè)熱潮，一大批具有經(jīng)營性資源的文化單位在國家政策的支持下逐步拓展經(jīng)營性功能，開始由“事業(yè)單位、經(jīng)費(fèi)包干”的公共事業(yè)體制向“事業(yè)單位、企業(yè)化管理”的產(chǎn)業(yè)性體制轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代，廣播電視電影、新聞出版、報(bào)刊雜志等經(jīng)營性文化單位逐步從國家文化事業(yè)體系中獨(dú)立出來，轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，組建文化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，成為在行業(yè)部門和黨委宣傳部門管轄下具有相對獨(dú)立性的市場經(jīng)營主體。2005年以后，國家推進(jìn)文化體制改革試點(diǎn)，廣播電視、新聞出版、演藝、報(bào)刊發(fā)行企業(yè)轉(zhuǎn)企改制的步伐明顯加快，產(chǎn)生了改革和創(chuàng)新文化企業(yè)管理方式的要求，不斷膨脹的文化市場要求按照契約原則重新確立政府部門與企業(yè)之間的關(guān)系，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律管理文化企業(yè)，呼喚現(xiàn)代企業(yè)制度和出資人制度的改進(jìn)與完善。

國有資產(chǎn)出資人制度則導(dǎo)源于現(xiàn)代企業(yè)制度，是現(xiàn)代企業(yè)制度向政府管理領(lǐng)域的延伸。這種管理體制以企業(yè)法人制度為基礎(chǔ)，以有限責(zé)任制度為核心，以公司企業(yè)為主要形式，是一種基于“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度之上的政府宏觀管理架構(gòu)。其制度內(nèi)容主要包括：關(guān)于資產(chǎn)經(jīng)營者的財(cái)務(wù)責(zé)任、財(cái)務(wù)與績效考核、外部財(cái)務(wù)監(jiān)督管理、企業(yè)籌資和投資行為及方式、企業(yè)成本費(fèi)用控制、企業(yè)產(chǎn)權(quán)變動、企業(yè)利潤分配行為、企業(yè)內(nèi)部約束與激勵機(jī)制等方面。

我國學(xué)界經(jīng)過20多年國企改革的探索和總結(jié)，在國企改革領(lǐng)域基本達(dá)成改革性“制度共識”，此即是國有資產(chǎn)出資人制度。出資人制度是現(xiàn)階段與市場經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展進(jìn)程相一致的規(guī)范資產(chǎn)權(quán)益代表、經(jīng)營管理流程、收益分享方式等關(guān)鍵問題的制度安排，在一定程度上是應(yīng)對“國企病”的有效策略，是針對我國國有產(chǎn)權(quán)制度缺陷的一種制度設(shè)計(jì)，這在一定程度上也代表了文化企業(yè)管理體制改革的基本方向。

（三）主管主辦制度與出資人制度存在性質(zhì)上的差異

從性質(zhì)上區(qū)分，主管主辦制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下基于政府與國有企業(yè)“父子關(guān)系”的制度安排，出資人制度則是市場經(jīng)濟(jì)體制下基于政府與企業(yè)“法人關(guān)系”的制度設(shè)計(jì)，具有本質(zhì)上的差異（見表1）。

表1 主管主辦制度與出資人制度的區(qū)別

從總體上看，主管主辦制度脫胎于傳統(tǒng)的文化事業(yè)體系，是文化行業(yè)制度在政企關(guān)系和政事關(guān)系上的外在表征，“黨政不分、管辦不分、事企不分”是其主要特點(diǎn)。出資人制度則根植于現(xiàn)代企業(yè)制度，是政府與企業(yè)之間法人關(guān)系模式的結(jié)構(gòu)化表達(dá)，“黨政分工，管辦分離，事企分開”和“法人關(guān)系化”是其主要特征，體現(xiàn)了現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律對文化企業(yè)運(yùn)營模式和政府管理職能設(shè)置的基本要求。

二、由主管主辦制度向出資人制度過渡體現(xiàn)了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略性窗口期的基本要求

（一）從主管主辦制度向出資人制度過渡體現(xiàn)了我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式從計(jì)劃體制向市場體制全面轉(zhuǎn)軌的客觀要求

文化企業(yè)的管理架構(gòu)為什么要從主管主辦制度過渡到出資人制度？無論是20年來我國國企改革的經(jīng)驗(yàn)還是2003年以來國有文化企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，都給予了比較明確的答案。但是，相比于國企改革的進(jìn)程，我國文化企業(yè)管理模式的改革轉(zhuǎn)型更具有其特殊性要求，顯得更為緊迫。

首先，主管主辦制度在市場經(jīng)濟(jì)體制下存在功能性缺陷，而出資人制度是一種針對這種缺陷的制度安排。與國企改革一樣，文化企業(yè)主管主辦制度同樣體現(xiàn)著政府與國有企業(yè)的委托—代理關(guān)系，且具有特殊性。由于文化企業(yè)被賦予意識形態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)功能的雙重目標(biāo)，其考評指標(biāo)具有不確定性，難以度量或者存在技術(shù)上的困難，使委托人（政府）的道德風(fēng)險(xiǎn)廣泛地存在。即使代理人（企業(yè)）做出了很大的業(yè)績，委托人可以輕易否決或作出較低評價(jià)而逃避履約責(zé)任，從而破壞委托代理關(guān)系中固有的權(quán)利與義務(wù)均衡原則，在產(chǎn)權(quán)所有者虛位的特殊環(huán)境下，可能使委托代理關(guān)系蛻變?yōu)閭€(gè)人利益關(guān)系。同時(shí)，大量的事例證明，無論是在西方還是在中國的國有企業(yè)中，企業(yè)利潤一般都要納入國家財(cái)政系統(tǒng)或者由企業(yè)留為發(fā)展基金，具體行使委托人職能的行業(yè)部門并非剩余索取權(quán)的真正擁有者，除了存在道德（榮譽(yù)）激勵機(jī)制外，大多缺乏監(jiān)督代理人的內(nèi)在激勵（利益）力量，因而在理論上，既不能排除委托人（職能部門）監(jiān)督過程中的“偷懶”現(xiàn)象，也不能排除“創(chuàng)租”、“尋租”和“抽租”等機(jī)會主義動機(jī)。

出資人制度的設(shè)計(jì)，旨在通過解決委托代理鏈條中所有者虛位問題，建立健全基于產(chǎn)權(quán)的激勵機(jī)制。作為產(chǎn)權(quán)所有者的政府通過指定產(chǎn)權(quán)代理人，通過“授權(quán)經(jīng)營”的方式，劃分產(chǎn)權(quán)所有者與資產(chǎn)經(jīng)營者之間的權(quán)責(zé)界限。將產(chǎn)權(quán)所有者的權(quán)利局限于“資產(chǎn)收益、投資預(yù)算、資產(chǎn)處分和薪酬分配”等四個(gè)方面，將經(jīng)營權(quán)相對完整地授予經(jīng)營層。出資人制度能夠滿足劃分政府—企業(yè)、決策層—經(jīng)營層之間的權(quán)責(zé)的現(xiàn)實(shí)需求，因此，是一種針對文化企業(yè)權(quán)責(zé)不分、激勵機(jī)制缺乏等問題的有效應(yīng)對策略。

其次，文化企業(yè)主管主辦制度的“兩層架構(gòu)”不利于文化市場產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展，出資人制度有利于促進(jìn)產(chǎn)權(quán)的交易、滿足混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。文化企業(yè)主管主辦制度是一種“兩層架構(gòu)”，即文化管理部門作為國家代表直接行使國有文化企業(yè)的管理權(quán)，兩者之間不存在中間層。由于上級主管部門具有公法人特征，即使是多元化的股份結(jié)構(gòu)，其他股東很難與帶有“公法人”色彩的主管部門討價(jià)還價(jià)，上級主管部門對文化企業(yè)的優(yōu)勢地位使其他戰(zhàn)略合作者望而卻步，不利于文化企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展。

出資人制度能夠從體制和機(jī)制上割斷主管部門對文化企業(yè)的直接行政干預(yù)，將雙方的關(guān)系契約化、法定化和透明化。由于出資人制度產(chǎn)生的這種“機(jī)制隔離”恰能滿足我國文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域遏制行政過度干預(yù)、培育市場主體的現(xiàn)實(shí)需求，因此，能夠?qū)ΜF(xiàn)代文化市場的形成產(chǎn)生正向的激勵效應(yīng)。

（二）我國文化市場結(jié)構(gòu)升級的現(xiàn)實(shí)壓力要求深化文化企業(yè)管理體制改革

首先，經(jīng)過20多年的持續(xù)增長，我國文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)從需求驅(qū)動階段進(jìn)入到創(chuàng)新驅(qū)動階段，要求建立以出資人制度為基礎(chǔ)的現(xiàn)代文化市場管理體系。實(shí)際調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國文化產(chǎn)品生產(chǎn)已基本結(jié)束整體性短缺狀態(tài)，在部分領(lǐng)域出現(xiàn)過剩，如圖書出版、主題公園、影視基地、動漫園區(qū)、網(wǎng)絡(luò)游戲、電影和電視劇生產(chǎn)等。統(tǒng)計(jì)顯示，2010年中國已經(jīng)超過日本成為世界第一動漫生產(chǎn)大國（主要指時(shí)長），但產(chǎn)值僅有780.8億元人民幣（日本為2000億美元）②。造成這種產(chǎn)量過剩、效益不高的深層次原因，是政府與市場的邊界不清，政府深度介入市場使市場配置資源的功能弱化，為大量低端重復(fù)性生產(chǎn)留下了制度縫隙。如全國有2000余個(gè)各種文化產(chǎn)業(yè)園，一些園區(qū)對于入園企業(yè)給予3年財(cái)政補(bǔ)貼的優(yōu)惠，導(dǎo)致一些動漫企業(yè)在不同園區(qū)之間進(jìn)行“候鳥式遷徙”。我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的變化，形成對建立現(xiàn)代文化市場體系的倒逼機(jī)制，要求調(diào)整以生產(chǎn)管理為基礎(chǔ)、以行業(yè)管理為中心的傳統(tǒng)科層型管理模式，建立以市場化資源配置為基礎(chǔ)、以產(chǎn)權(quán)管理為中心的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)型管理模式。

其次，文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)從單一業(yè)態(tài)向復(fù)合業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型，且已超越文化行業(yè)部門管理的職能范圍，成為一種高度市場化和社會化的事務(wù)，需要建立以市場為主體的資源配置機(jī)制。21世紀(jì)以前，文化產(chǎn)業(yè)的基本業(yè)態(tài)大都是單一業(yè)態(tài)，如圖書報(bào)刊出版發(fā)行、影視拍攝制作、舞臺藝術(shù)演出等，這種單一產(chǎn)業(yè)鏈隨著當(dāng)前文化市場結(jié)構(gòu)由賣方市場向買方市場的轉(zhuǎn)型日益遭遇到發(fā)展通道的“瓶頸”。由新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化所釋放的結(jié)構(gòu)生產(chǎn)力，由文化體制改革所釋放的制度生產(chǎn)力以及由文化與科技融合所釋放的要素生產(chǎn)力，極大地拓展了文化市場的總體容量，為文化產(chǎn)業(yè)提供了廣闊的發(fā)展空間，并推動文化產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)發(fā)展，形成文化產(chǎn)業(yè)的新型復(fù)合業(yè)態(tài)。在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大潮中，凡不能實(shí)現(xiàn)快速轉(zhuǎn)型并緊跟發(fā)展趨勢的文化企業(yè)，將難逃邊緣化并被淘汰出局的命運(yùn)。因此，文化行業(yè)須牢牢把握這一歷史性機(jī)遇，完善以出資人制度為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)管理體制。

第三，正是由于主管主辦制度在市場經(jīng)濟(jì)體制下功能性缺陷的存在，在出資人制度尚未建立的過渡期，導(dǎo)致了我國國有文化企業(yè)發(fā)展“拐點(diǎn)”的提前到來，形成對宏觀管理體制改革的“倒逼機(jī)制”。2012年，全國國有文化企業(yè)虧損面為36.2%，比上年增長1個(gè)百分點(diǎn)。在地方文化企業(yè)中，文化信息傳輸服務(wù)、文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)、新聞出版發(fā)行服務(wù)、廣播電視電影服務(wù)、工藝美術(shù)品的生產(chǎn)5個(gè)大類的虧損面相對2011年繼續(xù)上升，分別上升了8.8、1.6、1.4、1.3、0.1個(gè)百分點(diǎn)（見表2）。③

表2 2011－2012年各大類地方國有文化企業(yè)虧損情況

（三）由主管主辦制度向出資人制度過渡符合當(dāng)前深化文化管理體制改革的方向

我國當(dāng)前文化體制作為“文化戰(zhàn)線”在建國后的延伸，萌發(fā)于戰(zhàn)爭年代。這種建立于戰(zhàn)爭年代的文化管理體制具有高度統(tǒng)一的社會動員型體制特征，它能夠快速動員各種資源、激發(fā)全體社會成員的力量來實(shí)現(xiàn)社會主義文化建設(shè)目標(biāo)。但是，高度統(tǒng)一的文化體制體現(xiàn)為一種半封閉行業(yè)制度，存在制度僵化等問題。出資人制度的確立，能夠解決行業(yè)制度的封閉性問題，借助于市場配置資源的決定性作用，促進(jìn)文化管理體系的相對開放，從而達(dá)到優(yōu)化我國文化行業(yè)管理制度的改革目標(biāo)。

三、在認(rèn)識和尊重文化企業(yè)特殊性的基礎(chǔ)上推進(jìn)國有文化企業(yè)管理體制的改革轉(zhuǎn)型

（一）認(rèn)識國有文化企業(yè)管理從主管主辦制度向出資人制度過渡的特殊性

相比于一般生產(chǎn)性國有企業(yè)從主管主辦制度向出資人制度的轉(zhuǎn)型過程，國有文化企業(yè)管理體制的改革轉(zhuǎn)型更具特殊性和復(fù)雜性。主要體現(xiàn)在：

1.文化企業(yè)與一般生產(chǎn)性企業(yè)不同，意識形態(tài)安全功能是委托—代理鏈條中的關(guān)鍵一環(huán)④

目前，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和文化學(xué)界的一個(gè)重要觀點(diǎn)認(rèn)為，重要國有文化企業(yè)和文化企業(yè)中的國有資產(chǎn)不僅具有經(jīng)濟(jì)學(xué)上的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，同時(shí)具有國家文化組織結(jié)構(gòu)和國家意識形態(tài)管理架構(gòu)中的工具性價(jià)值。國有文化企業(yè)和文化企業(yè)中的國有資產(chǎn)承載了意識形態(tài)安全功能。在實(shí)際管理與運(yùn)營過程中，我國政府對一般生產(chǎn)性企業(yè)中國有資產(chǎn)的管理僅限定“管資產(chǎn)”的保值增值，由此引申出對相關(guān)管理人員、資產(chǎn)事務(wù)的管理。而國家對國有文化企業(yè)的管理權(quán)明確規(guī)定為“管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向”，其中，“管導(dǎo)向”集中體現(xiàn)了國家“意識形態(tài)安全”的內(nèi)在要求。國有文化企業(yè)和文化企業(yè)中的國有資產(chǎn)被納入到國家政治結(jié)構(gòu)與意識形態(tài)的管理體系中。

重要國有文化企業(yè)和國有文化資產(chǎn)是國家直接參與掌控和引導(dǎo)社會意識形態(tài)的重要渠道。在未來20－30年內(nèi)，意識形態(tài)的競爭和國家文化軟實(shí)力的競爭仍然是我國文化建設(shè)和政治文明建設(shè)的主線。重要國有文化企業(yè)和文化資產(chǎn)是國家在文化軟實(shí)力與意識形態(tài)競爭中發(fā)揮作用的力量聚合點(diǎn)。

2.文化企業(yè)的運(yùn)營環(huán)境不同于一般生產(chǎn)性企業(yè)，必須面臨多部門共同監(jiān)管的環(huán)境

隨著1990年代國家經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)性行業(yè)部門改革的完成，一般國有生產(chǎn)性企業(yè)與政府之間建立起新型的政企關(guān)系，國有企業(yè)的出資人代表——“國資委”是生產(chǎn)性國有企業(yè)的“全權(quán)出資人代表”，具有“人格化”和“法人化”特點(diǎn)。但文化企業(yè)的出資人代表事實(shí)上分散在文化、廣電出版、財(cái)政等部門，不同管理事務(wù)對應(yīng)不同的政府部門，本質(zhì)上是一個(gè)政府“集合體”，不管是2010年文化企業(yè)管理制度改革之前還是改革之后，任何一個(gè)政府部門都難以作為文化企業(yè)的“全權(quán)出資人”代表，難以形成“人格化”的特點(diǎn)。

因此，相比于一般生產(chǎn)性國有企業(yè)從主管主辦制度向出資人制度的過渡，國有文化企業(yè)的改革更具復(fù)雜性。一般生產(chǎn)性國有企業(yè)的管理體制改革是在撤銷了其上級行政主管部門的環(huán)境下實(shí)施的過渡轉(zhuǎn)型，國有企業(yè)管理體制的改革與政府管理機(jī)構(gòu)的改革相配套。但國有文化企業(yè)的改革窘境是“下動上不動”，即在維持現(xiàn)有主管部門格局不變的情況下，又增設(shè)“文資辦”作為文化企業(yè)國有資產(chǎn)的出資人代表，這必然涉及“文資辦”與其他文化主管部門及國資委之間的關(guān)系，使當(dāng)前我國文化企業(yè)主管主辦制度向出資人制度轉(zhuǎn)型過渡面臨更為復(fù)雜的環(huán)境。改革者必須通過頂層設(shè)計(jì)將出資人的管理職能嵌入現(xiàn)有管理體制之中，這就要求深入研究和準(zhǔn)確把握過渡的策略與路徑。

筆者通過對湖北省直屬文化企業(yè)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，文化企業(yè)大多是20世紀(jì)80年代由文化行政機(jī)構(gòu)或文化行業(yè)創(chuàng)辦，與文化行業(yè)部門存在著天然的歷史與利益聯(lián)系（見表3）。

表3 湖北省直屬文化企業(yè)出資人及行業(yè)主管部門的關(guān)系

主管主辦制度不適應(yīng)經(jīng)營性文化企業(yè)的管理框架的內(nèi)在邏輯是：事業(yè)性行政管理系統(tǒng)與經(jīng)營性文化企業(yè)激勵機(jī)制不配套。例如，在行業(yè)主管主辦環(huán)境下，國有文化企業(yè)主要負(fù)責(zé)人主要由行業(yè)部門商組織人事部門考察任命，副職由主管部門提名，并報(bào)組織人事部門任命。主要負(fù)責(zé)人對主管部門和組織部門負(fù)責(zé)，若干名副職也向委派他們的主管部門和組織部門負(fù)責(zé)，正職難以管理副職。企業(yè)內(nèi)部政令不一、摩擦系數(shù)增大。企業(yè)經(jīng)營業(yè)績由多個(gè)部門考核，標(biāo)準(zhǔn)不一、認(rèn)定困難，產(chǎn)權(quán)所有人缺位，缺乏必要的激勵約束機(jī)制，誰都負(fù)責(zé)實(shí)際上誰都不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象不同程度地存在。

3.文化企業(yè)管理與一般生產(chǎn)性企業(yè)管理不同，其績效考評指標(biāo)體系更復(fù)雜且具有較大的彈性

無論是物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域還是文化生產(chǎn)領(lǐng)域，委托代理關(guān)系得以建立，都要基于所有者對經(jīng)營者的業(yè)績考核。業(yè)績評價(jià)是衡量經(jīng)營者對企業(yè)貢獻(xiàn)的尺子，也是建立委托代理關(guān)系的基礎(chǔ)。近年來，國有文化企業(yè)改革過程中出現(xiàn)的“內(nèi)部人控制”、激勵不足、效率低下和國有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象的深層次原因，是長期未能建立相應(yīng)可量化的績效評價(jià)機(jī)制，激勵機(jī)制不健全。20多年來，伴隨著我國文化體制改革進(jìn)程，國家開始重新建構(gòu)委托人與代理人之間的關(guān)系，盡管國家作為所有者不斷向經(jīng)營層讓渡管理與經(jīng)營權(quán)，讓渡的權(quán)利越來越多，但是也沒有因此而明顯提升文化企業(yè)的經(jīng)營績效，相反由國家向文化企業(yè)讓渡的權(quán)利越來越成為“廉價(jià)投票權(quán)”。個(gè)中原因，是因?yàn)榇蠖嗾芾聿块T和文化企業(yè)都沒有能夠建立起科學(xué)的業(yè)績評價(jià)體系，不能形成評估、考核的管理基礎(chǔ)，因而也難以建立起監(jiān)督激勵機(jī)制。

相比于物質(zhì)生產(chǎn)部門，文化生產(chǎn)部門確實(shí)存在評價(jià)激勵的技術(shù)性困難。建國以來，我國對于文化生產(chǎn)部門一直奉行文化傳承工具、意識形態(tài)載體和經(jīng)濟(jì)載體三重目標(biāo)的定位，造成了文化部門管理結(jié)構(gòu)中的功能性沖突，如文化生產(chǎn)部門作為經(jīng)濟(jì)載體具有營利性目標(biāo)，這一目標(biāo)要求確保國有資產(chǎn)的保值增值；作為文化傳承與意識形態(tài)工具具有公益性目標(biāo)，這一目標(biāo)要求確保國有資產(chǎn)的使用要符合國家利益和社會公共利益。營利性目標(biāo)要求利潤最大化，社會性和公益性目標(biāo)要求社會效益最大化，在資源定量的前提下往往存在內(nèi)在的張力與沖突。從全國的實(shí)際情況來看，目前仍然沒有探索出一套各方都認(rèn)同的評價(jià)指標(biāo)體系，因此也就難以形成比較科學(xué)的評價(jià)激勵機(jī)制?；谶@一現(xiàn)實(shí)，文化生產(chǎn)部門的績效評價(jià)體系，宜采用出資人與文化管理部門的分權(quán)設(shè)計(jì)，即，“文資辦”作為出資人代表考核其營利性目標(biāo)，確保國有文化資產(chǎn)保值增值；文化管理部門以社會公共利益為基準(zhǔn)考核其公共性目標(biāo)，并享有監(jiān)督權(quán)和評價(jià)權(quán)。

4.與一般物質(zhì)生產(chǎn)部門不同，行業(yè)體制導(dǎo)致了文化企業(yè)的行政性壟斷

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下確立的文化、廣電、出版、報(bào)刊、電影等行業(yè)都有政府主管部門，按“條塊”進(jìn)行管理。這些行業(yè)大都不同于物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域的自然壟斷行業(yè)或者資源壟斷行業(yè)，而是行政性壟斷行業(yè)。在這些行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈中，其上游和主要環(huán)節(jié)被法律法規(guī)嚴(yán)格控制進(jìn)入。這種狀況使文化企業(yè)具有復(fù)雜的“樹狀產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”。我國學(xué)界將文化行業(yè)的資產(chǎn)管理模式歸納為：⑤

（1）委托人與代理人關(guān)系的惟一不可替代性。每一個(gè)層級的委托人與代理人不是通過競爭選擇，而是被行政隸屬關(guān)系強(qiáng)行鎖定；（2）激勵約束機(jī)制行政化。由于政府是委托代理主體，重視對政治和社會等因素的考量，這就導(dǎo)致委托人對代理人的激勵約束機(jī)制凸現(xiàn)行政化色彩；（3）對國有資產(chǎn)經(jīng)營盈利的關(guān)注度較低。作為委托代理關(guān)系人的是各級政府，對政府的考核目標(biāo)不僅包括經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)，同時(shí)包含了社會公共性目標(biāo)，在一定程度上，政府對社會目標(biāo)的關(guān)注可能更高，而對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的關(guān)注程度遠(yuǎn)不如一般股東。

5.與一般物質(zhì)生產(chǎn)企業(yè)相比，文化企業(yè)大多為人力密集型企業(yè)，市場競爭力不強(qiáng)

我國文化企業(yè)成本高、效率低、競爭力不強(qiáng)，在全球文化企業(yè)排序中，中國的文化企業(yè)幾乎進(jìn)不了世界50強(qiáng)，這與中國經(jīng)濟(jì)大國的地位極不相符。造成這種現(xiàn)象主要源于以下三個(gè)原因。一是文化企業(yè)的技術(shù)邊緣化劣勢，大多數(shù)文化企業(yè)為人力密集型企業(yè)，難以跟上技術(shù)創(chuàng)新的步伐，也自然難以享受由技術(shù)創(chuàng)新所帶來的生產(chǎn)效率大幅提升的機(jī)會。二是由于行業(yè)體制的慣性和計(jì)劃體制管理模式，“單位辦社會”，文化單位（企業(yè)）內(nèi)化了許多外部性社會成本。三是文化企業(yè)改革的步伐滯后，文化企業(yè)內(nèi)部機(jī)制和外部體制并沒有緊隨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，體制變遷滯后于資源配置方式的變遷，管理結(jié)構(gòu)未按市場經(jīng)濟(jì)的基本要求進(jìn)行調(diào)整。國有文化企業(yè)的高成本和低效率，必然帶來市場競爭力的缺乏。

（二）國有文化企業(yè)管理由主管主辦制度向出資人制度過渡的方向與路徑

首先，國有文化資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的“實(shí)體化、法人化和人格化”代表了文化企業(yè)管理制度創(chuàng)新的方向。要實(shí)現(xiàn)由十七屆六中全會確立、十八屆三中全會進(jìn)一步明確的“管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向”相結(jié)合的國有文化資產(chǎn)管理體制，必須進(jìn)一步理順政府和文化企業(yè)的關(guān)系，核心是要從計(jì)劃體制下的“父子關(guān)系”演進(jìn)為市場體制基礎(chǔ)上的“法人關(guān)系”。政府與企業(yè)之間的“法人關(guān)系”必須基于以下三個(gè)前提：國有文化企業(yè)建立法人治理結(jié)構(gòu)，成為相對獨(dú)立的市場主體；國有文化資產(chǎn)所有者及其代理人是人格化法人主體，具有處置資產(chǎn)收益或承擔(dān)資產(chǎn)虧損的能力；具有明確界定所有者及其代理人與文化企業(yè)之間權(quán)力與義務(wù)的制度體系與管理流程。

基于這種思路，“管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向”相結(jié)合的管理體制對應(yīng)的是“國有資產(chǎn)出資人”或“國有資產(chǎn)所有者”的法人化主體。作為這種法人化主體的所有者或者出資人對于文化企業(yè)的權(quán)力，是建立在資產(chǎn)所有權(quán)之上的股東權(quán)及其由股東權(quán)派生而來的人事聘任權(quán)、重大事項(xiàng)處置權(quán)和戰(zhàn)略方向決策權(quán)。

第二，科學(xué)界定“文資辦”與其他文化主管部門的關(guān)系及權(quán)責(zé)界限，完善“文資辦”作為政府特設(shè)機(jī)構(gòu)的模式。2009年10月，國務(wù)院同意由財(cái)政部代表國務(wù)院履行中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)出資人的職責(zé)。2010年7月，中央文化體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)成立中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，掛靠財(cái)政部（簡稱“中央文資辦”），具體履行中央文化企業(yè)的出資人職責(zé)。這就對于“文資辦”的機(jī)構(gòu)職能提出了“獨(dú)立化和法人化”的要求。“獨(dú)立化”的法律內(nèi)涵是，如果“文資辦”作為企業(yè)的“股東”是“運(yùn)動員”角色，則不應(yīng)同時(shí)兼有政府部門的公共管理職能，不再是行使國家公共權(quán)力的“裁判員”，從而使所有者即“股東”實(shí)現(xiàn)獨(dú)立化。“法人化”的法律內(nèi)涵是，“文資辦”須具有獨(dú)立的法人主體身份，有能力獨(dú)立承擔(dān)法律義務(wù)、法律責(zé)任，同時(shí)享有法定權(quán)力，有能力運(yùn)用市場化的機(jī)制與手段行使國有資產(chǎn)出資人代表的職責(zé)，這就要求國有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)要區(qū)別于一般行政機(jī)關(guān)，作為相對獨(dú)立的政府“特設(shè)”機(jī)構(gòu)而存在。

但必須指出的是，“中央文資辦”的設(shè)立，并不是某個(gè)行業(yè)部門改組或者合并而成，而是在眾多主管部門之外增設(shè)了一個(gè)專門的國有文化資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，這使“文資辦”與其他行業(yè)主管部門之間形成了新的職能交叉，因此，必須明確界定“文資辦”與其他行業(yè)主管部門之間的關(guān)系及權(quán)責(zé)界限?！拔馁Y辦”如果在作為企業(yè)“股東”的同時(shí)又兼具國家管理部門的職能，則易出現(xiàn)國家公共權(quán)力與股東權(quán)利相混淆的現(xiàn)象，從而使“國有資產(chǎn)出資人”或“國有資產(chǎn)所有者”最終無法獨(dú)立化和法人化。這就要求國有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)無論從組織建設(shè)還是工作機(jī)制上，都必須使“文資辦”和其他文化管理部門的社會公共管理職能相區(qū)分，由此建立“文資辦”的管理邊界。可將行業(yè)管理、市場監(jiān)管、社會效益評價(jià)和發(fā)展規(guī)劃等社會公共管理職能歸于其他文化管理部門；將國有文化企業(yè)預(yù)決算管理職能歸于財(cái)政部門，由此建立以“文資辦”為基礎(chǔ)和核心的分工協(xié)作體制。

第三，設(shè)定“文資辦”與企業(yè)之間的權(quán)責(zé)界限，保證文化企業(yè)相對獨(dú)立和完整的經(jīng)營權(quán)。可考慮借鑒《公司法》關(guān)于企業(yè)股東的相關(guān)規(guī)定，明確并堅(jiān)持“文資辦”的股東角色定位，堅(jiān)持資產(chǎn)管理理念，明確將“文資辦”的股東權(quán)歸納為“資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者”三項(xiàng)基本權(quán)利。在這一前提下，設(shè)定“文資辦”的工作規(guī)則、組織架構(gòu)、流程管理、行為方式和權(quán)責(zé)界限。在制度設(shè)計(jì)上，要從法規(guī)和政策層面明確將監(jiān)管對象界定為文化企業(yè)的國有資產(chǎn)，區(qū)分監(jiān)管對象“國有資產(chǎn)”與承載資產(chǎn)的主體——文化企業(yè)；區(qū)分出資人（股東）與管理者（經(jīng)理層）的權(quán)力范圍，從制度上明確規(guī)定出資人對所有權(quán)的控制主要體現(xiàn)為對資產(chǎn)處置權(quán)、收益權(quán)的宏觀調(diào)控以及對企業(yè)管理者的選擇，企業(yè)經(jīng)理層具有相對獨(dú)立和完整的經(jīng)營決策權(quán)；區(qū)分資產(chǎn)管理中的“重要事項(xiàng)”與“重大事項(xiàng)”，將涉及企業(yè)經(jīng)營權(quán)的事項(xiàng)歸入“重要事項(xiàng)”范圍，對應(yīng)政府管理職能設(shè)置中的“備案管理”；將涉及資產(chǎn)所有權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)和收益權(quán)的事項(xiàng)歸入“重大事項(xiàng)”，對應(yīng)政府管理職能設(shè)置中的“審批管理”，通過建立“管理邊界”從制度上保障政企分開、管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。

特別值得注意的是，管理實(shí)踐中需要進(jìn)一步從理論上區(qū)分“文資辦”的直接責(zé)任和間接責(zé)任，要區(qū)分國家出資企業(yè)與國家出資企業(yè)再投資企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán)的不同性質(zhì)，并區(qū)分其不同的管理要求。國家出資企業(yè)的出資人是作為國有資產(chǎn)授權(quán)代表的“文資辦”，國家出資企業(yè)再投資企業(yè)的出資人卻是國家出資企業(yè)。⑥法律關(guān)系上“文資辦”不是直接出資人（股東），不能直接行使出資人權(quán)利，只能以出資為限承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)施間接管理。

注釋

①③中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編：《國有文化企業(yè)發(fā)展報(bào)告2013》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013年，第11頁，第107頁。

②盧斌、鄭玉明、牛興偵主編：《中國動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告（2012）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第5－6頁。

④政府“委托—代理鏈條”是“委托—代理理論”（Principal－agent Theory）在國有資產(chǎn)管理方面的實(shí)際操作體現(xiàn)。20世紀(jì)30年代，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯因?yàn)槎聪て髽I(yè)所有者兼經(jīng)營者的慣常做法存在著極大的弊端，于是提出“委托—代理理論”，倡導(dǎo)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，企業(yè)所有者保留剩余索取權(quán)，而將經(jīng)營權(quán)讓渡?！拔小砝碚摗爆F(xiàn)已成為現(xiàn)代公司治理的邏輯起點(diǎn)。

⑤參見郭曉芳：《淺議國有出資人的權(quán)利及應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)》，《財(cái)經(jīng)界》2011年第18期。

⑥石春然：《關(guān)于混合所有制下產(chǎn)權(quán)界定工作的探討》，《國有資產(chǎn)管理》2011年第4期。