法院能否直接受理不服土地登記發(fā)證引發(fā)的土地權(quán)屬糾紛

李娜

摘 要：法院能否直接受理不服土地登記發(fā)證引發(fā)的土地權(quán)屬糾紛，本文從判定土地登記行為的性質(zhì)角度入手對土地登記行為是行政確權(quán)還是行政許可進(jìn)行了分析，并且結(jié)合了許多由國家機(jī)關(guān)作出的公告和批復(fù)，得出了傾向于法院可以直接受理行政相對人不服土地登記發(fā)證從而引發(fā)的土地權(quán)屬糾紛，而不必采用行政復(fù)議前置程序的結(jié)論。

關(guān)鍵字：土地登記；土地確權(quán)；土地權(quán)屬糾紛

如果土地登記機(jī)關(guān)針對一塊土地已經(jīng)進(jìn)行完了土地登記，那么按照我國的相關(guān)法律規(guī)定，這部分土地的權(quán)屬就已經(jīng)明確了。如果有行政相對人對該土地的權(quán)屬狀態(tài)有不同的意見，比方說認(rèn)為該部分土地的權(quán)屬應(yīng)該歸自己，而不應(yīng)是像土地登記機(jī)關(guān)登記造冊的那樣歸屬另一個(gè)人或者另一個(gè)單位等（簡單稱之為另一方主體）。這樣兩方主體就對這塊土地的權(quán)屬產(chǎn)生了分歧，從而這兩方主體之間就引發(fā)了糾紛，這檔糾紛圍繞的是土地的權(quán)利究竟是歸屬于哪一方的問題。

假設(shè)說土地登記機(jī)關(guān)的登記行為確有錯(cuò)誤，而且相當(dāng)明顯，那么根據(jù)法律規(guī)定，需異議人攜帶有利的證明文件，到登記機(jī)關(guān)去進(jìn)行申請變更錯(cuò)誤的土地登記。只要這些證明材料可以很明顯很直接的證明土地的權(quán)利歸屬是自己的，而不是當(dāng)下土地登記機(jī)關(guān)所登記的權(quán)利所有人的，那么土地登記機(jī)關(guān)經(jīng)過審查證實(shí)之后，就可以立即變更土地登記，將之前的錯(cuò)誤的土地登記更正過來，將土地的權(quán)利歸屬更正到正確的權(quán)利人名下。

當(dāng)然這項(xiàng)土地變更很可能只是很簡單的表面的變更。之所以這么說，是由于登記人員有可能是因?yàn)榇中幕蛘呤韬龆斐傻暮鼙砻娴臄?shù)字、位置記載錯(cuò)誤，或者是權(quán)利人人名的記載紕漏。除此之外并不牽扯其他更為深層次的問題。所以說這種變更登記的復(fù)雜程度比較低，進(jìn)行一些簡單的校對工作，就有可能完全解決問題，不會引發(fā)到糾紛兩方主體為拼搶土地爭得你死我活，也不會讓土地登記機(jī)關(guān)因?yàn)榘讣膹?fù)雜和調(diào)查的困難而絞盡腦汁和焦頭爛額。

但是還有一些土地變更登記的難度就不像上面那一種所說的那么容易了，相比之下是非常困難的，有的甚至可以說是相當(dāng)困難。

對土地登記機(jī)關(guān)的土地登記結(jié)果有異議的行政相對人一方，認(rèn)為該部分土地權(quán)利應(yīng)歸自己，決定采取行政程序，對土地登記機(jī)關(guān)的登記行為不服，認(rèn)為由于土地登記機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤登記，侵犯了自己的權(quán)利，給自己帶來了不利后果，于是乎打算向法院提起行政訴訟，或者向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議。

如果這位行政相對人選擇向法院提起行政訴訟，作為法院的工作人員就會面臨非常頭疼的問題。法院對這起案件是受理還是不予受理？有人會提出，法院自然要受理，否則還為什么要設(shè)立行政訴訟制度，而有人也提出法院不能受理，因?yàn)檫@其中牽扯到行政復(fù)議前置程序。究竟這兩種觀點(diǎn)誰對誰錯(cuò)，為什么會產(chǎn)生兩種截然相反的論調(diào)，需要細(xì)細(xì)來分析和論證。

我國《行政復(fù)議法》第三十條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。學(xué)理上稱之為行政復(fù)議前置，對以上糾紛，法律規(guī)定必須要先經(jīng)過行政復(fù)議程序，如果行政相對人對行政復(fù)議的結(jié)果仍然不服的話，才能再次提起行政訴訟，由司法途徑來最終解決。

對于什么叫做“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的……”這里所指的具體行政行為究竟指哪些行為，在此處表述的非常不具體，這不僅是語言字詞上的模糊，而且想表達(dá)的意思也是比較難把握的。但是也許能從下面這則公告中得到些啟示。

山西省高級人民法院：

你院《關(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第三十條第一款有關(guān)問題的請示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：

根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；對涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定。1

這則批復(fù)將之前所說的行政機(jī)關(guān)的具體行政行為做了一定的明晰，使用的是“確認(rèn)”字眼?！靶姓C(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為”。在此，就可以明確，對于包括土地在內(nèi)的自然資源，如果它們的所有權(quán)或者使用權(quán)經(jīng)過了行政機(jī)關(guān)的確權(quán)行為，而引發(fā)了行政相對人對行政機(jī)關(guān)的確權(quán)行為不服，想要直接提起行政訴訟，是絕對不行的，必須要先經(jīng)過行政復(fù)議的先行程序。

將《行政復(fù)議法》第三十條規(guī)定和03年關(guān)于對它的批復(fù)結(jié)合起來，專門放在土地資源之中來研究，即可得出，如果認(rèn)定土地登記機(jī)關(guān)的土地登記行為就是土地確權(quán)，那么自然要采取行政復(fù)議前置的程序，相反的，如果認(rèn)定土地登記機(jī)關(guān)的土地登記行為不是土地確權(quán)，那么自然也就用不著必須先進(jìn)行行政復(fù)議，而是可以直接向法院提起行政訴訟。也就是說，問題的焦點(diǎn)是要判定土地登記機(jī)關(guān)的土地登記行為在性質(zhì)上是否為土地確權(quán)。

1 土地登記行為的性質(zhì)分析——行政確權(quán)與行政許可

最高人民法院行政審判庭認(rèn)為土地登記機(jī)關(guān)的登記行為被認(rèn)定為是行政許可的性質(zhì)，而不是進(jìn)行的土地確權(quán)。2這樣一來，行政相對人對土地登記機(jī)關(guān)的土地登記行為不服可以直接向法院提起行政訴訟，完全不需要先經(jīng)過行政復(fù)議的途徑。然而問題并沒有這么簡單，國務(wù)院法制辦公室對土地登記行為的性質(zhì)執(zhí)另一種觀點(diǎn)，認(rèn)為土地登記不是行政許可。3對比可知國務(wù)院法制辦和最高人民法院兩家對土地登記行為的性質(zhì)認(rèn)定有完全相反的觀點(diǎn)，并且都以明文規(guī)定的形式下發(fā)并執(zhí)行。

當(dāng)法院收到一起關(guān)于行政相對人不服土地登記機(jī)關(guān)的登記行為而提起的行政訴訟案件時(shí)，在這起案件沒有經(jīng)過行政復(fù)議程序的情況下，法院對它能不能進(jìn)行受理，則是難以決斷的。當(dāng)下對待這種情況，法院的做法也是非?；靵y的。所以，曾經(jīng)也有一些法官和專家，連同學(xué)者們在一起討論過這個(gè)問題，希望能夠有效的解決它，可是沒有得出什么結(jié)果。再退一步，即使這種情況得不到解決，法官們也希望能夠從法理上有些論證，能夠運(yùn)用到裁判中，來作為裁判結(jié)果的說理和論證，但是討論結(jié)果都不如人意。

有學(xué)者就旗幟鮮明的闡釋頒發(fā)土地使用證的行為是行政許可，而不是行政確權(quán)，具體的理由如下1：

首先，行政許可作為一種行政管理制度，是行政機(jī)關(guān)在管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會事務(wù)中的一種事先控制手段，通常稱它為“行政審批”。審批的形式多種多樣，通過審批，有的得到一個(gè)許可證，有的得到一本執(zhí)照，有的蓋上印章或貼上許可標(biāo)記。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第十二條第二項(xiàng)的規(guī)定，有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。

其次，《最高人民法院關(guān)于適用<行政復(fù)議法>第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》（法釋[2003]5號）中的“確認(rèn)”指對雙方爭議的權(quán)屬進(jìn)行審查，給予確定、認(rèn)可、證明并予以宣告的行政裁決行為，具有權(quán)源爭議性。行政裁決與行政許可兩者最主要的區(qū)別是：行政裁決是在發(fā)生爭議的情況下，對特定的法律事實(shí)、法律地位和法律關(guān)系進(jìn)行的確定，即是對行政相對人雙方爭議的權(quán)屬等進(jìn)行確權(quán)或確認(rèn)。而行政許可則是準(zhǔn)許行政相對人從事某種特定的活動，即獲得過去沒有的權(quán)利，是權(quán)利的賦予，即是對行政相對人的申請進(jìn)行審查、頒發(fā)準(zhǔn)許證件的許可行為，它不一定是發(fā)生在雙方爭議的情況下，不具有權(quán)源爭議性。經(jīng)由初始登記所取得的土地使用證件，是基于行政相對人的申請而給予的一種許可行為，而不是對原告與第三人雙方權(quán)屬發(fā)生爭議后作出的確權(quán)決定，因此不屬于行政裁決范疇。

這里是將土地頒證的性質(zhì)等同于蓋印章和許可標(biāo)記，認(rèn)為土地證就是一項(xiàng)許可證。土地頒證的目的是屬于對有限自然資源的開發(fā)利用和公共資源配置的市場準(zhǔn)入，頒發(fā)了土地證就表明對行政相對人賦予了特定的權(quán)利，例如給行政相對人頒發(fā)了土地使用權(quán)證就表明賦予了其土地使用權(quán)。行政相對人申請土地使用權(quán)證，也正是行政機(jī)關(guān)在管理土地資源事務(wù)中的一項(xiàng)事先控制手段，正是一項(xiàng)行政審批。所以，從這個(gè)角度來闡釋的話，土地頒證行為的確是屬于行政許可性質(zhì)。

這種觀點(diǎn)認(rèn)為行政裁決和行政許可最大的差別在于，行政裁決是先有糾紛后有裁決，而行政許可與之前是否有糾紛沒有必然的聯(lián)系。這里作者將其界定為“權(quán)源爭議性”，即這種權(quán)利的獲得在之前有沒有爭議，這種概括很形象，并且確實(shí)是抓住了問題的要害。土地使用權(quán)證的取得是基于行政相對人的申請而給予的一種權(quán)利，絕非是基于兩方不同的行政相對人發(fā)生了權(quán)屬糾紛之后，行政機(jī)關(guān)所作出的一項(xiàng)對民事糾紛的解決結(jié)果。這樣分析來，土地頒證行為的的確確是行政許可。但是這種論調(diào)在某些地方也是值得商榷的，例如說作者將行政裁決與行政確權(quán)作為一個(gè)陣營來對陣行政許可，他并沒有細(xì)細(xì)分析行政裁決和行政確權(quán)的聯(lián)系與區(qū)分，而是將兩者進(jìn)行了等同。如果行政裁決等同于行政確權(quán)這個(gè)觀點(diǎn)站不住腳，那么因?yàn)橥恋仡C證不是行政裁決，從而得出土地頒證行為也不是行政確權(quán)的結(jié)論恐怕也就很難得到支撐了。

先來看看行政確權(quán)和行政裁決究竟有什么關(guān)系。

行政確權(quán)和行政裁決之間是相互聯(lián)系的，首先，行政確權(quán)是前提。沒有行政確權(quán)就不能進(jìn)行行政法律試用活動，也就無法進(jìn)行行政裁決，因此說，行政確權(quán)是行政裁決的依據(jù)。但是，當(dāng)財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生了爭議的時(shí)候，行政確權(quán)有時(shí)又會通過行政裁決來表現(xiàn)。

但行政確權(quán)和行政裁決的區(qū)別也是很明顯的，主要表現(xiàn)在：其一，對象不同。行政確權(quán)的對象可以是合法行為或事實(shí)，也可以是違法行為和事實(shí)；可以是有爭議的事項(xiàng)，也可以是沒有爭議的事項(xiàng)。行政裁決的對象必須是相對方提起的有爭議的事實(shí)。其二，內(nèi)容不同。行政確權(quán)的內(nèi)容是確認(rèn)法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)，行政裁決的內(nèi)容是解決當(dāng)事人的爭議。其三，法律效果不同。行政確權(quán)不創(chuàng)設(shè)或剝奪權(quán)利，不增加或減免義務(wù)，對當(dāng)事人雙方不直接產(chǎn)生約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力；行政裁決可以直接涉及甚至是設(shè)定、增減、免除當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，當(dāng)事人必須接受和履行行政裁決的內(nèi)容，否則會產(chǎn)生行政強(qiáng)制的法律后果。

所以說上述論斷的作者通過闡釋土地頒證不是對爭議作出的行政裁決，因此它不是行政確權(quán)缺乏理論的依據(jù)，不能使讀者信服。

那么有沒有學(xué)者闡述頒發(fā)土地使用證的行為是行政確權(quán)，不是行政許可呢？當(dāng)然有。依據(jù)《土地管理法》第十一條和《農(nóng)村土地承包法》第二十三條得出土地權(quán)屬確認(rèn)是由人民政府登記造冊、審核權(quán)屬，核發(fā)所有權(quán)、使用權(quán)證書，確認(rèn)所有權(quán)或使用權(quán)的行為。此處，行政確權(quán)的表現(xiàn)形式就是人民政府頒發(fā)土地所有權(quán)證、使用權(quán)證書的行為。它是對行政相對人既有權(quán)利的確認(rèn)。因此得出，頒發(fā)土地使用證的行為應(yīng)為行政確權(quán)，而非行政許可2。

首先來看《土地管理法》第十一條的規(guī)定：

第十一條 農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。

農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。

單位和個(gè)人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)；其中，中央國家機(jī)關(guān)使用的國有土地的具體登記發(fā)證機(jī)關(guān)，由國務(wù)院確定。

確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。

本條的前三項(xiàng)通通都使用了“確認(rèn)XX權(quán)”的字樣，并且這里面所展現(xiàn)的意思是將土地的登記造冊、核發(fā)證書和確認(rèn)權(quán)屬作為一個(gè)統(tǒng)一的整體來看待的，給人的感覺正是登記造冊和核發(fā)證書就是確認(rèn)土地權(quán)屬，即行政確權(quán)。這里根本就沒體現(xiàn)出兩方不同行政相對人產(chǎn)生糾紛的情況，也沒有任何先有糾紛后有裁決的意思。

《農(nóng)村土地承包法》第二十三條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊，確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)。 頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，除按規(guī)定收取證書工本費(fèi)外，不得收取其他費(fèi)用。該條款所隱含的思維方式跟《土地管理法》第十一條的如出一轍，并無二異。都認(rèn)為土地登記造冊就是土地確權(quán)。

行政確權(quán)和行政許可的概念和性質(zhì)的劃分明細(xì)歷來都引發(fā)著激烈的爭論，最典型的就是結(jié)婚登記。許多教科書上都專門將之作為一道思考題來引發(fā)讀者的思考，試圖探明答案。很多人都認(rèn)為結(jié)婚登記既有行政許可的性質(zhì)也有行政確權(quán)的性質(zhì)。這是因?yàn)?，行政許可行為與行政確權(quán)行為往往是緊密聯(lián)系的。

行政許可與行政確權(quán)常常是同一行政行為的兩個(gè)步驟，常常是行政確權(quán)在前，行政許可在后，行政確權(quán)是行政許可的前提，行政許可是行政確權(quán)的結(jié)果。 例如司法機(jī)關(guān)先發(fā)給申請人律師資格證，就是對申請人資格的一種認(rèn)可，后來又發(fā)給他律師執(zhí)照，就是允許他從事律師業(yè)務(wù)。另外，行政確認(rèn)和行政許可有時(shí)是一個(gè)行為的兩個(gè)方面，例如工商機(jī)關(guān)頒發(fā)企業(yè)營業(yè)執(zhí)照，就是對這個(gè)企業(yè)主體資格的確認(rèn)，并且也是對這個(gè)企業(yè)今后的經(jīng)營行為的許可。

但是行政確權(quán)和行政許可也是有區(qū)別的。一是行為對象不同。行政確權(quán)是指對行政相對人既有法律地位和權(quán)利義務(wù)的確定和認(rèn)可，主要是指身份、能力和事實(shí)的確認(rèn)；行政許可的行為對象則是許可行政相對人獲得為某種行為的權(quán)利或資格，主要是作為性行為的認(rèn)可。二是行為的法律效果不同。行政確權(quán)則是對既有的身份、能力、事實(shí)的確定和認(rèn)可，其法律效果具有前溯性，而對今后僅是一種預(yù)決作用；行政許可是準(zhǔn)許行政相對人今后可以為某種（對一般人禁止的）行為，其法律效果具有后及的性質(zhì)，不具有前溯性3。

對于結(jié)婚登記來說，結(jié)婚登記是先要對登記申請人的結(jié)婚資格進(jìn)行審查，看其是否符合結(jié)婚的法定條件；經(jīng)審查認(rèn)為符合結(jié)婚條例的則發(fā)給結(jié)婚證。它既是對男女雙方身份、能力和事實(shí)的一種確認(rèn)，并對兩個(gè)人今后的夫妻關(guān)系起到一種預(yù)決作用，因此結(jié)婚登記是一種行政確權(quán)；并且男女雙方進(jìn)行了結(jié)婚登記之后，也是對二人今后進(jìn)行合法的婚姻生活的一種許可。所以，結(jié)婚登記是具有行政確權(quán)和行政許可雙重性質(zhì)的行政行為。

那么對于土地登記機(jī)關(guān)的土地登記行為有沒有可能也是同時(shí)具備行政確權(quán)和行政許可的雙重性質(zhì)，而并不是一定要非此即彼的要么是行政確權(quán)要么是行政許可呢？

例如一個(gè)企業(yè)申請對一塊土地的土地使用權(quán)，經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的審批之后，給這個(gè)企業(yè)進(jìn)行了土地使用權(quán)的登記，并且給其頒發(fā)了土地使用證。這里首先很明確的是對這個(gè)企業(yè)頒發(fā)了土地使用證，是允許其在這塊土地上從事一些相關(guān)的業(yè)務(wù)，是對其從事某項(xiàng)特定事務(wù)的市場準(zhǔn)入，是一種事先的許可，因此，對企業(yè)申請土地使用權(quán)獲批后的土地登記，是一項(xiàng)行政許可。

例如農(nóng)村宅基地的登記造冊。村民的房屋已經(jīng)存在，村民在自家房屋內(nèi)也長年累月的生活著，他們對自家的院落自然是享有使用權(quán)的，并且還可能種植一些蔬菜和果樹，還可能圈養(yǎng)一些家禽和牲畜，這樣一種生活方式已經(jīng)延續(xù)了多年，已經(jīng)形成了很固定的關(guān)系，在法律層面上講，就是既有的法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)。這些內(nèi)容并不因?yàn)橛袥]有對這些村民進(jìn)行土地登記造冊而有什么變化和不同。并不是進(jìn)行了土地登記之后他們才享有這些權(quán)利和法律地位，不是說沒有進(jìn)行過土地登記他們就沒有這些權(quán)利或者這些權(quán)利就得不到應(yīng)有的法律保障。因此，土地登記造冊對他們的生活并沒有什么實(shí)質(zhì)的影響。土地登記機(jī)關(guān)的土地登記行為只是對村民既有的法律地位和法律關(guān)系還有法律事實(shí)進(jìn)行的確定和認(rèn)可，或者說是記錄而已，這項(xiàng)登記行為是具有前溯性的。因此，對農(nóng)村宅基地的登記造冊是一項(xiàng)行政確權(quán)。

土地登記機(jī)關(guān)的登記行為并不能一概而論說就是行政確權(quán)或者就是行政許可?？梢哉f農(nóng)村宅基地的登記造冊有很明顯的土地確權(quán)的性質(zhì)，但是能不能說它就沒有行政許可的性質(zhì)呢？還有，如果說給企業(yè)頒發(fā)了土地使用權(quán)證是行政許可，能不能說他就沒有行政確權(quán)的性質(zhì)呢？如果說結(jié)婚登記都可以形成兩種性質(zhì)的理論論證，那么企業(yè)的土地使用權(quán)登記是不是也可以有行政確權(quán)和行政許可兩種性質(zhì)的討論。

這也就可以解釋為什么法院系統(tǒng)內(nèi)部在面對土地登記的案子會形成兩派觀點(diǎn)，為什么法官在辦案時(shí)會頭疼了。當(dāng)然，探討了這么多，最終的目的是要解決法官接到行政相對人不服土地登記機(jī)關(guān)的土地登記行為提起的行政訴訟案件時(shí)，是不是可以受理，是不是必須要讓行政相對人先申請行政復(fù)議的問題。但是，如果想從行政確權(quán)和行政許可入手來研究，似乎還得不出要不要復(fù)議前置的一個(gè)最終確定的結(jié)果。

2 土地管理部門的觀點(diǎn)

國土資源部辦公廳認(rèn)為直接提起行政訴訟。國務(wù)院法制辦認(rèn)為土地登記不是行政許可，得出的結(jié)論則是需要行政復(fù)議前置后才能進(jìn)行行政訴訟。國家土地管理局和國土資源辦公廳并沒有從土地登記行為的性質(zhì)入手，而是避開了關(guān)于行政確認(rèn)和行政許可的爭論，直接給出了一個(gè)解決土地登記發(fā)證糾紛的路徑。在國家土地管理局和國土資源辦公廳針對相關(guān)問題所做的《批復(fù)》和《復(fù)函》中都明確指出，如果利害關(guān)系人對土地登記結(jié)果有異議的，可以直接向法院提起行政訴訟，根本沒有提及有關(guān)行政復(fù)議前置的情形。1這與最高人民法院的觀點(diǎn)可以說是一致的。（最高人民法院認(rèn)為土地登記行為是行政許可性質(zhì)，不是行政確權(quán)性質(zhì)，結(jié)論是想論證針對土地登記行為不用行政復(fù)議前置，而是可以直接進(jìn)行行政訴訟。）

參考文獻(xiàn)

1、對浙江省土地管理局關(guān)于土地登記中有關(guān)問題的請示的批復(fù)（國土批（1997）87號）

2、關(guān)于土地登記發(fā)證后提出的爭議能否按權(quán)屬爭議處理問題的復(fù)函（國土資廳函[2007]60號）

3、最高人民法院關(guān)于適用<行政復(fù)議法>第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》（法釋[2003]5號）

4、最高人民法院行政審判庭關(guān)于行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證的行為是否屬于確認(rèn)行政行為問題的答復(fù)》（[2005]行他字第4號）

5、王周戶、王麟、安子明、李大勇編著：《行政法》，法律出版社2007年版，第254/255頁。

6、褚玉龍、張素梅：《頒發(fā)土地使用證是行政確權(quán)不是行政許可》，《中國土地》，2006年第9期。

7、《王子明：論不服土地使用證的解決途徑》，來源：焦作政府法制網(wǎng)，2010-08-19，http：//www.hnfzw.gov.cn/news/20108/2010819154432429.shtml。