尼日利亞公務(wù)員制度百年紀(jì)念

張云龍

尼日利亞成立一百周年是一件值得紀(jì)念的事。但除此之外，還需要我們進(jìn)行深入的思考，因為一百年就是一生。沒有什么事情能夠使準(zhǔn)備百年慶典這一想法黯然失色，也沒有人懷疑它的紀(jì)念性。因此我們非常有必要在慶典時開展反省思考。James Baldwin曾經(jīng)對此有過深刻的見解：我們永遠(yuǎn)無法在未來展開救贖。挑戰(zhàn)只在這一刻存在，最佳時機(jī)也永遠(yuǎn)是現(xiàn)在。

Lugard勛爵在1914年將尼日利亞南北保護(hù)領(lǐng)地合并，但他從未意識到這長達(dá)一個世紀(jì)的社會政治和經(jīng)濟(jì)多元形態(tài)目前正受到來自種族、信仰及不良政治經(jīng)濟(jì)等因素的威脅。在尼日利亞獨立的前四十六年中，這個新生國家?guī)捉?jīng)危機(jī)以及殖民地性質(zhì)的算計，這對之后的五十四年也造成部分決定性影響。因此尼日利亞經(jīng)歷了長達(dá)百年的悲劇式的孤獨，這仿佛是對Gabriel Garcia Marquez的世界聞名小說的拙劣仿效。小說與主人公所在的城市馬孔多是哥倫比亞的隱喻，尼日利亞的建成絕大多數(shù)歸功于一對夫婦的“殖民地構(gòu)思”。但是與Jose Arcadio Buendia 和Ursula Iguaran不同的是，Lugard和Flora Shawn對尼日利亞從未抱有烏托邦式的幻想。盡管馬孔多蘊藏著Buendia烏托邦式的意愿，它和尼日利亞遭受的災(zāi)難和混亂也還是極為相似，而且被這些災(zāi)難和混亂摧毀。除此之外，馬孔多的命運由Buendia家族幾代人無法破解的密碼決定，在我看來，尼日利亞的未來取決于我們是否能夠?qū)⒅趁竦乇尘芭c后殖民主義發(fā)展結(jié)合起來。

預(yù)測尼日利亞國家發(fā)展道路所需要破譯的密碼就是作為政府機(jī)制的公務(wù)員制度。尼日利亞的公務(wù)員制度體制是連接過去和未來的唯一紐帶。公務(wù)員制度作為殖民者眾多遺留中最值得保留的財富，其工作重點是在下一個百年挽回尼日利亞在后殖民主義及后獨立時代的發(fā)展。我的假設(shè)是：挽救國家的整合和發(fā)展依賴于這一煥發(fā)新生的機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)經(jīng)過多重思考將超越殖民主義邏輯和后獨立的限制。

無需經(jīng)過過多思考，我們就能得到與Thomas Taylor Meadows在總結(jié)中國的輝煌時類似的結(jié)論：中華帝國能夠長期延續(xù)依靠的是采用具有優(yōu)秀才能和品德的人才構(gòu)建的良好政府這一公務(wù)員制度。Meadows的調(diào)查是他在1847年擔(dān)任英國駐廣州領(lǐng)事時展開的。1853年，英國財務(wù)大臣William Gladstone采用Meadows的建議，批準(zhǔn)Stafford Northcote和Charles Trevelyan兩地通過高效和有效的公務(wù)員制度來組建良好的政府。1854年Northcote-Trevelyan所做的報告隨后成為當(dāng)代公務(wù)員制度的模板，有意通過行政方式促進(jìn)公共福利和服務(wù)的生產(chǎn)分配的任何國家均可使用本模板。民主也將自身的進(jìn)步意義帶進(jìn)行政管理能力的動力中。

尼日利亞公務(wù)員制度自1954年在重重矛盾中建立，并且有充分的時間從對1914年至今的基礎(chǔ)精髓進(jìn)行演變、循環(huán)過渡到發(fā)展和重建。尼日利亞公務(wù)員制度的出現(xiàn)和演變歸因于諸多憲法性及行政管理性需求。1954年對尼日利亞的行政沿革來說意義重大，它標(biāo)志著在真正的尼日利亞框架中公務(wù)員制度的正式建立。在此之前的公務(wù)員制度嚴(yán)格來說只是殖民地事務(wù)而已。殖民地行政機(jī)構(gòu)的關(guān)注點僅僅是處理國家職能，即維持基本的法律和秩序。該職能的實施大致通過將移民排除在外以及促進(jìn)殖民地開發(fā)兩種方式。因此，在1934到1954年之間，共有七個委員會作為尼日利亞公務(wù)員制度的前身出現(xiàn)：狩獵委員會（1934），橋梁委員會（1942），Tudor-Davies委員會（1945），Harragin委員會（1946），Smaller委員會（1946），F(xiàn)oot委員會（1948）和Phillipson-Adebo委員會（1953）。

尼日利亞公務(wù)員制度在性質(zhì)上的沿革在1954年之后達(dá)到頂峰，出現(xiàn)的一系列改革成為了尼日利亞公務(wù)員制度的開端。自1954年之后，公務(wù)員制度成為憤怒的焦點，人們采取漸進(jìn)式改革使這一體制轉(zhuǎn)變成為稱職的機(jī)構(gòu)，通過該機(jī)構(gòu)新生的獨立國家能夠忠于其理想，為經(jīng)受了殖民統(tǒng)治和剝削的尼日利亞人民提供基本便利。比如Gorsuch委員會（1955）在對抗殖民等級結(jié)構(gòu)中意義重大，特別是將“通才”和“專才”加以區(qū)分。從某種意義上來說，尼日利亞公務(wù)員制度在專業(yè)化角度的變革源自Gorsuch。

Newns委員會（1959）將變革進(jìn)一步推進(jìn)，建立了與內(nèi)閣式政府兼容的Westminster模式機(jī)構(gòu)框架。這一變革是通過將內(nèi)閣結(jié)構(gòu)嫁接到殖民制度中的部門結(jié)構(gòu)上、將部門制和內(nèi)閣制進(jìn)行整合來實現(xiàn)的。變革結(jié)果之一就是常務(wù)秘書這一職位的出現(xiàn)，部長就所有決定性問題向常務(wù)秘書發(fā)出指示。

在本系列的第一部分，我們探討了尼日利亞公務(wù)員制度的世紀(jì)變革是如何從殖民管理方式開始，而后者的初始目的是促進(jìn)殖民地的開發(fā)。

從事后的角度來看，尼日利亞公務(wù)員制度的歷史變革包括引人注目的開始、持久、不成熟和衰弱的結(jié)構(gòu)；矛盾重重的決策，大膽的步伐，妥協(xié)的變革和意外的突破。尼日利亞公務(wù)員制度在邁向卓越的途中已經(jīng)經(jīng)過了風(fēng)暴中心。但是它尚未到達(dá)它的目的地。在這一方面，我們將對最近的獨立后時期，干預(yù)尼日利亞公務(wù)員制度進(jìn)步和中斷了其早期成功的失誤和遺漏的動機(jī)進(jìn)行分析。

Nigerianisation政策開始實施后，其目的是使尼日利亞新成立的公務(wù)員制度步入正軌，促進(jìn)政府策略順利有效地轉(zhuǎn)變成為人民認(rèn)同的效果顯著的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)及社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物。

這一政府意向遇到的第一個障礙來自代表行政管理原則與指派尼日利亞人替代外派人員的替換工作效率之間的意外沖突。最終作出的讓步是降低公務(wù)員制度在促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展方面的能力。公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)地位在多個地區(qū)位于次要地位導(dǎo)致這一沖突進(jìn)一步復(fù)雜化。從長遠(yuǎn)來看，借調(diào)變得組相矛盾。從一方面來看，這一矛盾降低了聯(lián)邦公務(wù)員制度對尼日利亞行政軌道的監(jiān)管能力系數(shù)。另一方面，這一矛盾使該地區(qū)獲得了顯著的行政成就，而這些成就正是尼日利亞在多重變革中希望再次獲得的。

區(qū)域公務(wù)員制度，特別是在西南地區(qū)，其成功的精髓就是政治與行政領(lǐng)導(dǎo)的一對一結(jié)合。這種關(guān)系由動態(tài)框架構(gòu)成，這一框架中能使用人力及實施政策來促進(jìn)效率提升。在Simeon Adebo主席和Obafemi Awolowo主席之間建立了強大和專業(yè)的協(xié)同作用，進(jìn)而改變了西南地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)面貌。在東部和北部地區(qū)也獲得了不同程度的顯著成功。這些顯而易見的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)效果現(xiàn)在仍在我們身邊。Awolowo-Adebo行政合作模式闡釋了Peter Keen的斷言：復(fù)雜和信任是互相調(diào)和的。西南地區(qū)的行政經(jīng)驗為我們帶來的最值得慶祝的一個簡單的教訓(xùn)就是：要達(dá)到管理要求，需要付出前所未有的合作努力及政治意愿，最終才能將政策變成有效執(zhí)行的成果。

這個故事本來可能與今天的結(jié)果發(fā)生本質(zhì)上的差異。在獨立以后，我們曾經(jīng)嘗試再次從Awolowo-Adebo經(jīng)驗中學(xué)習(xí)。但是我們改革的積極性卻受到政治災(zāi)難、全球危機(jī)以及國內(nèi)形勢逆轉(zhuǎn)等打擊，因此進(jìn)度異常緩慢。比如，將尼日利亞公務(wù)員制度提上日程這一希望就摻入了1966年出現(xiàn)的軍事干涉政治事件。不幸的是，有些真實前景看好的變革就是在軍隊執(zhí)政期間啟動的。

讓我們首先對Adebo和 Udoji委員會進(jìn)行思考，以在尼日利亞行政環(huán)境中展現(xiàn)Fulton報告的精髓。這份1968報告是一次緊急嘗試，試圖使公務(wù)員制度滿足二十世紀(jì)對公共行政管理中專業(yè)化方面及管理能力方面的戰(zhàn)略性要求。1971年，Adebo委員會成為了第一個在公務(wù)員制度的組織結(jié)構(gòu)方面遇到深刻管理問題的委員會（薪金及工資委托制度除外）。

1974年的Udoji委員會，在接受了Adebo的建議后，明確指出了這一深刻意圖以及Fulton報告的必要性和尼日利亞公務(wù)員制度的基本挑戰(zhàn)，這一挑戰(zhàn)就是無法對全球的最佳范例作出反應(yīng)并將其內(nèi)化，然后在當(dāng)代行政管理中適當(dāng)實施。該委員會還建議推廣機(jī)構(gòu)重新評估制度。這一重新評估制度的核心就是在以結(jié)果為導(dǎo)向的管理機(jī)制中為新型公共服務(wù)注入新鮮血液，這種管理機(jī)制源于由專才和通才各自負(fù)責(zé)某一領(lǐng)域的項目管理實踐。它還建議將服務(wù)水平標(biāo)準(zhǔn)化，增加公共部門的工資，建立統(tǒng)一綜合的行政管理結(jié)構(gòu)，去除低效率部門。

不幸的是，Udoji委員會報告中更深層的意義由于工資計劃的實施而被擱淺了。尼日利亞公務(wù)員制度失去了第二個轉(zhuǎn)型時機(jī)。隨后發(fā)生的是在軍隊的指揮以及一些改革嘗試過程中，民主管理傳統(tǒng)快速地分解，使行政結(jié)構(gòu)逐步卻穩(wěn)定地發(fā)生退化。在1975年發(fā)生的公務(wù)員制度清洗，正代表了尼日利亞公務(wù)員制度本質(zhì)特征被腐蝕的頂峰。80年代早期開展的結(jié)構(gòu)調(diào)整項目成為行政管理鬧劇中的最后一幕，這使其體制內(nèi)部殘留了強烈的殖民地風(fēng)氣。自90年代開始，在解讀尼日利亞公務(wù)員制度面臨的挑戰(zhàn)和抓住問題根源之外還發(fā)生了深刻的變革。

公務(wù)員制度表現(xiàn)死氣沉沉的根基已經(jīng)存在，尼日利亞百年紀(jì)念的狀態(tài)也已經(jīng)確定。我們只能在較好的基礎(chǔ)上努力展望另一個百年的成就。Andrew Grove說，明天最重要的事情可能就是對今天進(jìn)行回顧。因此我們的拯救行動就是展望明天，并且對昨天進(jìn)行再次評估，這樣我們才能重新獲得我們曾經(jīng)遺漏的。

本系列的前兩個部分是對尼日利亞公務(wù)員制度在一個世紀(jì)中的變革進(jìn)行冷靜的分析，從殖民時期的公務(wù)員制度開始直至獨立后的機(jī)構(gòu)運行。

不過對變革進(jìn)行回顧也只是向我們陳述那些原本應(yīng)該發(fā)生但是卻未能發(fā)生的事情。換句話說，尼日利亞公務(wù)員制度的將來還需要從可能性范疇中掙脫出來，落實成為行政管理能力現(xiàn)狀，并且激活專業(yè)化發(fā)展成為世界級的機(jī)構(gòu)，有能力有效地向尼日利亞人民提供公共福利和服務(wù)。

對于英國神學(xué)家Richard Hooker來說，“變化就會帶來不便，即使是從壞變好。”如果在下個世紀(jì)，尼日利亞的國家建筑及國家發(fā)展中獲得大量行政成就，那么可以預(yù)見尼日利亞公務(wù)員制度將會是值得借鑒的。在尼日利亞建立功能性和專業(yè)性公務(wù)員制度還是可能的。而且就如同我們在第二部分著重指出的一樣，這種可能性已經(jīng)在區(qū)域管理框架通過管理人員和行政人員協(xié)作，以這種尼日利亞歷史上從未出現(xiàn)過的形式展現(xiàn)出來。因此，我們不能放棄未來，尼日利亞公務(wù)員制度需要步入其真正的歷史：“從出現(xiàn)到存在，由此帶來新的事物”，正如Herbert Aptheker所說。我們要怎樣激活這段真實的歷史呢？

我建議努力去恢復(fù)兩個改革性時刻。自殖民演變后，這兩個時刻本能夠鞏固尼日利亞公務(wù)員制度。第一個是在聯(lián)邦公務(wù)員制度的無能時期，此時Adebo、Udoji、Akilu及其他致力于專業(yè)主義和服務(wù)的公務(wù)員制度的受益者們展現(xiàn)出豐富的行政能力和經(jīng)驗。聯(lián)邦政府的損失就是地方政府的獲利。第二個改革性時刻在Adebo和Udoji的建議書中給出。他們指出應(yīng)該根據(jù)以管理和績效為目的的構(gòu)架來重建公務(wù)員的發(fā)展動態(tài)。該構(gòu)架能保證持續(xù)的組織知識，使公務(wù)員符合現(xiàn)有的世界最好的適合當(dāng)?shù)鼐o急狀態(tài)的實踐。

自1999年恢復(fù)民主自制，很多次嚴(yán)肅而真實的嘗試妥協(xié)于行政困境，并啟動有力真正的改革以使服務(wù)提供改變方向來代表尼日利亞民眾。1999年以來一共有三個公務(wù)員制度更新的計劃，分別為奧巴桑喬公務(wù)員更新計劃，亞拉杜瓦公共部門改革及目前的喬納森改革備忘錄。所有這三個計劃都以把公務(wù)員制度轉(zhuǎn)變成一個“高效有效執(zhí)行政府政策和方案的專業(yè)、卓越、激情的世界級機(jī)構(gòu)”為目標(biāo)。該目標(biāo)來自不可削減的改革藍(lán)圖“公務(wù)員改革國家戰(zhàn)略”（簡稱NSPSR）。公務(wù)員改革國家戰(zhàn)略是基本原則，因為它代表了一世紀(jì)中第一次公務(wù)員制度改革目標(biāo)能以數(shù)字、圖表、推測真正的獲取。我們可以說有了公務(wù)員改革國家戰(zhàn)略的藍(lán)圖，尼日利亞已經(jīng)為這一世紀(jì)做出了堅實的制度性的貢獻(xiàn)。

出人意料的是改革成功的第一個條件是激情，是熱情的明確的表述，人們準(zhǔn)備好投身于制度改革事業(yè)。激情與獻(xiàn)身的組合賦予任一計劃以力量。如果說改革必須經(jīng)歷很多復(fù)雜的階段，需要一個公務(wù)員改革國家戰(zhàn)略中規(guī)定的意向書來概述改革的進(jìn)程和改革的意向。這是對下個世紀(jì)尼日利亞公務(wù)員制度的承諾。此文件使尼日利亞不是信任他國的經(jīng)驗而是為自己的事業(yè)而奮斗。Mark McCormack說我們嚴(yán)重低估了一個人帶給企業(yè)激情的價值。你可以借用一個人的大腦但是不能借用他的心。

需要注意的重要一點是，尤其是關(guān)于改革事業(yè)的，只有激情和奉獻(xiàn)精神的未必能勝過其他人。當(dāng)然，還需要促成卓越的意識。改革的復(fù)雜性太大以至于激情會失敗。獻(xiàn)身于尼日利亞公務(wù)員制度改革事業(yè)的精神驅(qū)使我們進(jìn)入下個世紀(jì)， 但唯有意志力和決心可以維持并取得百年的成功。

讓我們重新審視我們試圖為下一個尼日利亞公務(wù)員制度的一百年而恢復(fù)的兩個改革性時刻的本質(zhì)。首先，Simeon Adebo主席在西南部取得了成功因為他擁有堅定不移的獻(xiàn)身精神和Obafemi Awolowo主席的政治意志。我們可以從Awolowo-Adebo模式學(xué)到最精髓的一課，即創(chuàng)造性合作是成功改革的靈魂。另外對Nancy Kline來說，協(xié)同在組織結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了最好的作用。政治-管理的二分法存在于政治和行政管理領(lǐng)導(dǎo)的必要性中，并結(jié)合管理和實現(xiàn)人性化、大眾滿意服務(wù)的力量。實現(xiàn)良好治理的充足力量勝過制定政策的政治。這需要一個獨特的、明確執(zhí)行方向和實現(xiàn)的最好方法的管理投入。這就是Adebo為Awolowo在西南部地區(qū)公務(wù)員制度所實現(xiàn)的。當(dāng)行動小組宣布其“生活更富?！钡目谔枙r，并不僅僅是一個符合圣經(jīng)真理的口頭承諾，正如Adebo所證實而是對公共服務(wù)的呼吁、對政治家和管理家之間“工作更充足”的號召。

需要在下個世紀(jì)恢復(fù)的尼日利亞公務(wù)員制度的第二個改革性時刻的本質(zhì)在于迫切需求在一個專業(yè)人員的系統(tǒng)中的落實。該專業(yè)人員愿意并準(zhǔn)備好從事以績效為目標(biāo)的公務(wù)員制度的力量與需求。在Udoji推薦的富爾頓報告背后的必要的管理需求是對公共服務(wù)和組織績效的呼吁。該管理需求提出了一個基本的、驅(qū)使改革目標(biāo)執(zhí)行的問題，即我們怎樣銷售組織的復(fù)雜程度來提高績效及有效的服務(wù)提供？績效管理是我們連接改革熱情與改革目標(biāo)的框架，并通過傳遞公務(wù)專員的能力給與改革方向以戰(zhàn)略性指示?？冃Яα啃枰芽冃?shù)據(jù)定期公布來使標(biāo)桿管理有效。這不僅使供職人員與其他人相比來審視自己的工作，而且使民眾能理解并評定他們付的錢都用到了哪里。

為堅實地邁向未來，我們需要在公務(wù)員改革國家戰(zhàn)略文件中附上一個可行的、能充分地面對改革復(fù)雜程度的政治-管理協(xié)同的模型，并附上一個能利用能力來尋求有效服務(wù)提供的績效管理框架。上個世紀(jì)已經(jīng)過去，我們不能再做無益的后悔。我們必須重新預(yù)想并為下個世紀(jì)而努力。如C. D. Jackson所說，好的想法既需要起落裝置也需要翅膀。在下個實際尼日利亞公務(wù)員制度需要更多的改革。