山西禁止開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)體系研究

□劉 曄

(山西省社會(huì)科學(xué)院，山西太原030006)

黨的十八大明確指出“形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局”，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。以實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略為抓手，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，是解決國(guó)土空間開(kāi)發(fā)不合理問(wèn)題的有效手段，亦是當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的緊迫任務(wù)。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域作為主體功能區(qū)的有機(jī)組成部分，肩負(fù)著保護(hù)自然和人文資源、維護(hù)生態(tài)安全的多重功能，加大對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的強(qiáng)制性保護(hù)和差異化管制，這是構(gòu)建特色生態(tài)文明空間格局的重要步驟，必須引起足夠的重視。

1 山西省禁止開(kāi)發(fā)區(qū)概述

禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是在全國(guó)主體功能區(qū)框架范圍內(nèi)依法設(shè)立的各級(jí)、各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)域，以及其他禁止進(jìn)行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)、需要特殊保護(hù)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。山西省禁止開(kāi)發(fā)區(qū)分為國(guó)家級(jí)和省級(jí)兩個(gè)類(lèi)型，管護(hù)重點(diǎn)各有偏重。

1.1 山西省禁止開(kāi)發(fā)區(qū)分布

《山西省主體功能區(qū)規(guī)劃》在編制過(guò)程中對(duì)山西境內(nèi)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)情況進(jìn)行了摸底統(tǒng)計(jì)，省內(nèi)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)分布狀況如下:

國(guó)家層面。“山西省境內(nèi)國(guó)家層面的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域有35處，共計(jì)5類(lèi)，面積7 694平方公里(剔除重疊面積)，占全省國(guó)土面積的4.9%。其中，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)6個(gè)、世界文化自然遺產(chǎn)3個(gè)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)5個(gè)、國(guó)家森林公園18個(gè)，國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園4個(gè)。新設(shè)立的國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園自動(dòng)進(jìn)入國(guó)家級(jí)自然和文化保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域名錄?！?/p>

省級(jí)層面。山西省省級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)包括禁止工業(yè)化開(kāi)發(fā)的農(nóng)業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū)，禁止開(kāi)發(fā)的農(nóng)業(yè)地區(qū)為基本農(nóng)田，禁止開(kāi)發(fā)的生態(tài)地區(qū)包括6類(lèi)，包括省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、省級(jí)森林公園、省級(jí)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、省級(jí)地質(zhì)公園、重要水源地、重點(diǎn)文物保護(hù)地，合計(jì)821個(gè)(包括交叉重疊的)，總面積13 807.9平方公里，占全省國(guó)土面積的8.9%。

1.2 山西省禁止開(kāi)發(fā)區(qū)功能定位

國(guó)家級(jí)禁止開(kāi)區(qū)是全省保護(hù)自然文化資源的關(guān)鍵區(qū)和珍稀動(dòng)植物基因多樣性保護(hù)帶，應(yīng)分類(lèi)別實(shí)施強(qiáng)制性保護(hù)。國(guó)家級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的功能定位各具特色，相應(yīng)的建設(shè)體系亦重點(diǎn)迥異，但總的要求是嚴(yán)格開(kāi)展強(qiáng)制性保護(hù)，排除人為因素對(duì)轄區(qū)內(nèi)自然、生態(tài)和文化遺址本真性、完好性的破壞，嚴(yán)厲禁止與區(qū)域主體功能定位相悖的開(kāi)發(fā)事項(xiàng)，有計(jì)劃、有步驟實(shí)施人口轉(zhuǎn)移，以期實(shí)現(xiàn)污染物排放量的逐步減少。

省級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，按定位實(shí)施差異化管制。山西省省級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域?yàn)樯轿魇”Ｗo(hù)自然文化資源的重要區(qū)域，依據(jù)不同類(lèi)型，功能定位各異:呂梁山區(qū)、太行山區(qū)特有的野生動(dòng)物物種重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域;山

2 山西省禁止開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)

山西省各級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)任務(wù)差異顯著，但總的規(guī)定是必須實(shí)施強(qiáng)制性保護(hù)，重點(diǎn)支持禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)(見(jiàn)圖1)。

圖1 山西省禁止開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)體系

2.1 國(guó)家級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)——明確類(lèi)別、分類(lèi)施策

遵循國(guó)家級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)體系，國(guó)家級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)任務(wù)各有側(cè)重，應(yīng)分類(lèi)施策。

2.1.1 國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)對(duì)自然生態(tài)的管護(hù)

山西國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)應(yīng)區(qū)分核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)，分類(lèi)明確管理重點(diǎn)。區(qū)域內(nèi)按原生狀況、保存完整的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動(dòng)植物集中分布地，應(yīng)當(dāng)劃為核心區(qū)，不允許任何單位和個(gè)人進(jìn)入，嚴(yán)禁任何生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng);核心區(qū)外圍可以劃定一定面積的緩沖區(qū)，除必要的科學(xué)試驗(yàn)外，不允許其他一切生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng);緩沖區(qū)外圍劃定實(shí)驗(yàn)區(qū)，除必需的科研測(cè)試、教學(xué)實(shí)踐、參觀視察、旅游觀光外，任何其他活動(dòng)都應(yīng)被阻止。

禁止在國(guó)家級(jí)自然保持區(qū)內(nèi)進(jìn)行狩獵、墾荒、挖土、野外用火、采石、開(kāi)礦、勘探以及其他影響自然資源、自然景觀和污染環(huán)境的活動(dòng)，嚴(yán)格執(zhí)行最高級(jí)別的大氣環(huán)境、水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。交通和通訊基礎(chǔ)設(shè)施布局要盡可能避開(kāi)此區(qū)域，確實(shí)無(wú)法回避的，一定要符合自然保護(hù)區(qū)注意事項(xiàng)，在充分開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)影響評(píng)價(jià)后方可施工。必須遵循的準(zhǔn)則是:新建各類(lèi)交通設(shè)施禁止穿越自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)，緩沖區(qū)則應(yīng)考慮有選擇的規(guī)避。嚴(yán)格控制保護(hù)區(qū)周邊重污染企業(yè)的布置，已經(jīng)布置的嚴(yán)格限定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。逐步轉(zhuǎn)移自然保護(hù)區(qū)的人口，減少生產(chǎn)生活、放牧活動(dòng)對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的野生動(dòng)植物資源的威脅［2］。

2.1.2 世界文化自然遺產(chǎn)，加強(qiáng)對(duì)遺產(chǎn)原真性保護(hù)

加強(qiáng)對(duì)平遙古城、云岡石窟、五臺(tái)山寺廟群的保護(hù)，維護(hù)遺產(chǎn)在人文、科技、社會(huì)等學(xué)術(shù)領(lǐng)域所具有的獨(dú)特功能，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)遺產(chǎn)完備性的保衛(wèi)，維護(hù)遺產(chǎn)未被人干預(yù)過(guò)的原始面貌。根據(jù)需求，劃分不同級(jí)別的保護(hù)區(qū)應(yīng)實(shí)行差別化管理，劃定建設(shè)控制地帶防止各類(lèi)建設(shè)、商業(yè)、住宅等建設(shè)開(kāi)發(fā)的侵?jǐn)_。

2.1.3 國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，加強(qiáng)對(duì)景區(qū)觀賞性維護(hù)

嚴(yán)格保護(hù)五臺(tái)山、恒山、北武當(dāng)山、五老峰、壺口等風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)一切景物和自然環(huán)境。禁止進(jìn)行與風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)不相關(guān)的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局和相關(guān)設(shè)施建設(shè)，必須符合風(fēng)景名勝區(qū)要求，如違反規(guī)定，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，堅(jiān)決拆除。不準(zhǔn)在區(qū)域內(nèi)設(shè)立各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)、度假區(qū)，嚴(yán)禁損壞上述區(qū)域森林、水體、山石、地貌、動(dòng)物、自然環(huán)境和文物古跡等各類(lèi)資源，嚴(yán)禁擅自開(kāi)山采石、挖沙取土、毀林伐木、毀田造林、修建永久或臨時(shí)建筑等破壞風(fēng)景名勝資源的活動(dòng)。嚴(yán)格控制周邊環(huán)境污染物的排放，控制工業(yè)、建筑、道路等二氧化硫、一氧化氮、粉塵、揚(yáng)塵的大氣污染排放;建設(shè)和完善風(fēng)景名勝區(qū)污染排放系統(tǒng)和污水凈化處理設(shè)施;按規(guī)定設(shè)置固體廢物堆集點(diǎn)，生活垃圾推行袋裝，實(shí)行分類(lèi)收集、貯存、運(yùn)輸和無(wú)害化處置。禁止景點(diǎn)隨意堆放傾倒固體廢物和丟棄塑料袋、易拉罐、紙屑等廢物。嚴(yán)格控制人工景觀建設(shè)強(qiáng)度、規(guī)模和密度。

2.1.4 國(guó)家森林公園，嚴(yán)禁對(duì)森林資源造成損害

保護(hù)華北植物區(qū)系原始森林、植被生境及其野生動(dòng)物群種。嚴(yán)格亂捕濫獵、亂砍濫伐、亂挖濫采等損毀自然生物資源的違法行為。禁止隨意占用、征用和轉(zhuǎn)讓林地。森林公園內(nèi)興建觀賞、娛樂(lè)設(shè)施，一定要注意質(zhì)量安全，經(jīng)有關(guān)部門(mén)驗(yàn)收合格后方可投入營(yíng)運(yùn)，珍貴重點(diǎn)景物、景點(diǎn)周邊范圍，除新建必需的備用設(shè)施外，不得開(kāi)展其他任何工程施工，禁止?fàn)I利性的生產(chǎn)開(kāi)發(fā)事宜。森林公園內(nèi)投資興建娛樂(lè)設(shè)施、人造景物和商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)要慎重考慮，在中心區(qū)，不得建設(shè)賓館、招待所、療養(yǎng)院等。禁止在森林公園內(nèi)開(kāi)展任何違背森林公園設(shè)立初衷的活動(dòng)，加大對(duì)公園環(huán)境的保護(hù)力度。

2.1.5 國(guó)家地質(zhì)公園，保持地形地況的原生性

地質(zhì)公園內(nèi)除規(guī)定的保護(hù)和附帶設(shè)施外，禁止其他不相關(guān)的生產(chǎn)建設(shè)行為，嚴(yán)格保護(hù)壺口、太行山大峽谷、寧武冰洞、五臺(tái)山等地質(zhì)遺跡的自然面貌。禁止在其內(nèi)和周邊地區(qū)對(duì)保護(hù)對(duì)象實(shí)施諸如開(kāi)掘、砍伐等毀壞行徑。未經(jīng)相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，不得在地質(zhì)公園范圍內(nèi)開(kāi)展地質(zhì)挖掘活動(dòng)。

2.2 省級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)——依據(jù)定位、加強(qiáng)管護(hù)

遵循省級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)體系，省級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)任務(wù)應(yīng)突出不同主體區(qū)域的特質(zhì)，最大限度維護(hù)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的功能定位和作用［3］。

最大限度地保證自然保護(hù)區(qū)和森林公園的自然形態(tài)，鼓勵(lì)培育具有地方特色的森林植被、動(dòng)物種群，引進(jìn)和發(fā)展新物種應(yīng)注重與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的適應(yīng)性。嚴(yán)格核心區(qū)建設(shè)活動(dòng)，嚴(yán)禁自然景觀的人為毀損和人為改變。嚴(yán)禁周?chē)鷧^(qū)域的毀林、開(kāi)荒、采礦、取土等破壞自然景觀、破壞森林樹(shù)木的人類(lèi)活動(dòng)。

嚴(yán)格控制在重要河流水系上游及干流兩岸從事與生態(tài)保護(hù)目的不一致的開(kāi)發(fā)建設(shè)等活動(dòng)，控制新增交通設(shè)施建設(shè)。適度進(jìn)行生態(tài)旅游和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游設(shè)施建設(shè)要和自然景觀相協(xié)調(diào)，控制旅游區(qū)游客容量，不破壞自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園自然景觀的完整性，確保生態(tài)廊道的貫通性。對(duì)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、森林公園的人口推行異地或就地轉(zhuǎn)移，從現(xiàn)在起力爭(zhēng)用5—10年的時(shí)間，將絕大部分區(qū)內(nèi)人口轉(zhuǎn)移到區(qū)外，核心區(qū)居住人口率降到最低，確有轉(zhuǎn)移困難的，應(yīng)采取較靈活方式就地轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)區(qū)管護(hù)人員。

控制人為因素?cái)嚁_，保護(hù)重要水源地。建立水源地保護(hù)管理制度、監(jiān)測(cè)體系和應(yīng)急預(yù)案，控制水土流失嚴(yán)重且影響水源地安全的區(qū)域，減少入庫(kù)泥沙和面源污染，控制煤礦開(kāi)采區(qū)域?qū)Φ叵滤绊懀ＷC水源地水質(zhì)基本達(dá)到飲用水源的標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田區(qū)域的保護(hù)。明確基本農(nóng)田保護(hù)的布局安排、數(shù)量指標(biāo)和質(zhì)量要求，確保土地利用總體規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田的數(shù)量不減少。任何破壞基本農(nóng)田的主體和舉動(dòng)都應(yīng)受到處罰。

3 基本結(jié)論

作為國(guó)內(nèi)典型的資源型地區(qū)，山西生態(tài)欠賬多，與生態(tài)文明相匹配的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)體系尚不健全。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)作為山西國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的特殊區(qū)域，具有生態(tài)屏障、物種多樣性保護(hù)等多重特殊功效。當(dāng)前，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)范化管理、強(qiáng)迫性保護(hù)及保護(hù)性開(kāi)發(fā)控制，減少人為因素對(duì)自然生態(tài)的滋擾，突出保護(hù)手段的多元化，彰顯保護(hù)目的的多重性，以禁止開(kāi)發(fā)區(qū)為承載，促進(jìn)資源型地區(qū)特色生態(tài)文明格局的形成。

［1］ 王 智，等.對(duì)“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)”規(guī)劃和管理的幾點(diǎn)思考［J］.生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學(xué)報(bào)，2009(4).

［2］ 相 震.主體功能區(qū)背景下限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)［J］.環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2009(12).

［3］ 馮永峰.禁止開(kāi)發(fā)區(qū)不能一禁了之［J］.半月談，2011(8).