巴塞爾協(xié)議Ⅲ在歐盟的實(shí)施及其對(duì)中國(guó)的啟示

巴曙松，樊燕然 朱元倩

（1.中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院統(tǒng)計(jì)與金融系 安徽 合肥 230026）

（2.國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所 北京 100010；3.北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100871）

歐盟作為世界上舉足輕重的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其銀行業(yè)的穩(wěn)健及其監(jiān)管發(fā)展關(guān)系到世界金融穩(wěn)定和銀行體系安全。當(dāng)前歐盟占據(jù)巴塞爾委員會(huì)9個(gè)國(guó)家席位（英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、盧森堡、西班牙、荷蘭、比利時(shí)、意大利和瑞典），其中有7個(gè)國(guó)家曾是創(chuàng)辦巴塞爾委員會(huì)的成員國(guó)。然而，由于當(dāng)前歐盟仍未走出金融危機(jī)，歐盟的銀行業(yè)還不具備實(shí)施更嚴(yán)格監(jiān)管規(guī)則的條件，其在巴塞爾Ⅲ的實(shí)施上的表現(xiàn)始終較為猶豫，規(guī)則的制定也未充分體現(xiàn)出審慎的監(jiān)管原則。

一、歐盟銀行業(yè)及其監(jiān)管現(xiàn)狀

歐盟銀行業(yè)的穩(wěn)健性對(duì)于其成員國(guó)的危機(jī)復(fù)蘇以及全球經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展而言意義重大。然而，現(xiàn)實(shí)的情況不容樂觀，“大而不倒”和“小而不倒”機(jī)構(gòu)同時(shí)存在，創(chuàng)新業(yè)務(wù)暗藏了巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，而部分銀行、尤其是小銀行的巨額資本缺口和高杠桿倍數(shù)成為其提高風(fēng)險(xiǎn)抵御能力的掣肘。針對(duì)這些問題，歐盟推出了泛歐金融監(jiān)管框架，從整體層面加強(qiáng)微觀和宏觀審慎監(jiān)管。

1.歐盟的銀行體系及其穩(wěn)健性

歐洲聯(lián)盟，簡(jiǎn)稱歐盟，是由歐洲共同體發(fā)展而來的區(qū)域一體化組織，發(fā)展至今已擁有28個(gè)成員國(guó)，其中18個(gè)成員國(guó)使用統(tǒng)一的貨幣——?dú)W元并實(shí)行統(tǒng)一的貨幣政策。歐盟銀行業(yè)是全球金融體系的中堅(jiān)力量，是各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。2013年底，歐盟有包括中央銀行、信用機(jī)構(gòu)、貨幣市場(chǎng)基金公司和其他類似機(jī)構(gòu)在內(nèi)的8746家貨幣金融機(jī)構(gòu)（Monetary Financial Institution，MFI），資產(chǎn)總和逾 45萬(wàn)億歐元，超過了當(dāng)年GDP的350%，該比例遠(yuǎn)超美國(guó)和日本。

歐盟的銀行依據(jù)其規(guī)?？煞譃橐韵氯悾旱谝活愂恰按蠖坏埂毙蜋C(jī)構(gòu)。該類機(jī)構(gòu)主要為資產(chǎn)規(guī)模超過銀行業(yè)總資產(chǎn)0.5%（約2000億歐元）的大型銀行和金融集團(tuán)，該類企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模龐大，資產(chǎn)總和接近銀行業(yè)總資產(chǎn)的四分之三。其中，規(guī)模前十的銀行均擁有超過一萬(wàn)億歐元的資產(chǎn)，并且這些大型機(jī)構(gòu)的國(guó)際業(yè)務(wù)參與度較高。根據(jù)金融穩(wěn)定委員會(huì)（Financial Stability Board，F(xiàn)SB）2013 年公布的評(píng)估結(jié)果，有14家歐盟的銀行入選2013年度全球系統(tǒng)重要性銀行名單，接近榜單的一半。另外，有30家銀行進(jìn)入巴塞爾委員會(huì)日常監(jiān)測(cè)的國(guó)際活躍銀行樣本。這些銀行一旦破產(chǎn)，不但會(huì)使國(guó)民財(cái)富大幅縮水，還會(huì)觸發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)歐盟乃至全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生致命打擊，具有“大而不倒”的特征。第二類是“小而不倒”型機(jī)構(gòu)。該類機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)一般少于10億歐元，多采取合伙制、小銀行同業(yè)聯(lián)盟式、房貸專業(yè)銀行/共同基金式等形式，業(yè)務(wù)集中于某一成員國(guó)的特定地區(qū)。雖然總計(jì)近4000家銀行的資產(chǎn)總和只占到銀行業(yè)總資產(chǎn)的3%，但因其數(shù)量之巨大、經(jīng)營(yíng)之同質(zhì)、市場(chǎng)之單一、資金之欠缺、風(fēng)控之不足引起了銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法規(guī)制定者的高度關(guān)注。第三類是介于上述兩類之間的中型銀行，其經(jīng)營(yíng)范圍亦介于上述兩類之間，一般在某一成員國(guó)國(guó)內(nèi)廣泛開展業(yè)務(wù)。

近年來，伴隨著金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，歐盟銀行業(yè)的業(yè)務(wù)模式發(fā)生了變化，其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力也隨之下降。2012年3月的數(shù)據(jù)顯示，歐盟銀行業(yè)非同業(yè)存款僅占資產(chǎn)總額的30%，而非同業(yè)貸款和房產(chǎn)按揭占比更低，僅為28%，銀行主營(yíng)業(yè)務(wù)已從傳統(tǒng)的存貸款、證券承銷、信托業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榻灰咨?、做市商、?jīng)紀(jì)服務(wù)、自營(yíng)等業(yè)務(wù)，由此引發(fā)的對(duì)同業(yè)操作的高度依賴、短期業(yè)務(wù)的過度傾斜、表外資產(chǎn)的飛速膨脹和杠桿倍數(shù)的快速飆升無(wú)一不隱藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，制約到銀行的穩(wěn)健發(fā)展。

規(guī)模的不斷上升、業(yè)務(wù)的不斷復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)的不斷上升、經(jīng)營(yíng)地域的不斷拓展，使得歐盟銀行業(yè)的杠桿倍數(shù)也在不斷上升，同時(shí)面臨著越來越大的資本壓力。據(jù)蘇格蘭皇家銀行估計(jì)，為了在2018年之前達(dá)到巴塞爾Ⅲ的資本和杠桿率要求，歐盟銀行業(yè)已于2012年5月至2013年8月間通過減少新增貸款、回購(gòu)、出售非核心業(yè)務(wù)等方式縮減了2.9萬(wàn)億歐元的資產(chǎn)，然而為了按時(shí)達(dá)標(biāo)還需縮減3.2萬(wàn)億歐元，部分大型銀行仍舊存在一定的資本缺口（如表1所示），而中小銀行的缺口更大，總計(jì)需縮減2.6萬(wàn)億歐元的資產(chǎn)，占中小銀行總資產(chǎn)的相當(dāng)比例。

2.泛歐金融監(jiān)管體系

此次金融危機(jī)之前，歐盟的銀行業(yè)監(jiān)管主要由歐洲中央銀行體系（包括歐洲中央銀行及各國(guó)央行）和各國(guó)的銀行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局共同完成，其中歐洲中央銀行（European Central Bank，ECB）的主要職責(zé)是制定歐元區(qū)的貨幣政策和管理歐元的發(fā)行、儲(chǔ)備和幣值穩(wěn)定，并不直接參與金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，銀行業(yè)監(jiān)管主要由各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局獨(dú)立完成。但是，此次金融危機(jī)充分暴露了金融監(jiān)管條塊分割的弊端——對(duì)風(fēng)險(xiǎn)缺乏全面的認(rèn)識(shí)、應(yīng)對(duì)措施又各自為政，因此，從微觀和宏觀兩個(gè)層面構(gòu)建泛歐金融監(jiān)管框架、為監(jiān)管實(shí)施和危機(jī)應(yīng)對(duì)提供統(tǒng)一的組織架構(gòu)和手段勢(shì)在必行。

表1 2013年8月歐盟10家大型銀行的資本和杠桿率缺口占風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的比例

在微觀審慎監(jiān)管方面，2011年初三個(gè)超國(guó)家實(shí)體性監(jiān)管局正式投入運(yùn)轉(zhuǎn)，即分管銀行業(yè)的歐洲銀行管理局（European Banking Authority，EBA）、分管保險(xiǎn)業(yè)的歐洲保險(xiǎn)和職業(yè)年金管理局（European Insurance and Occupational Pensions Authority，EIOPA）和分管證券業(yè)的歐洲證券和市場(chǎng)管理局（European Securities Market Authority,ESMA），并組織定期的信息交流和監(jiān)管合作。

在宏觀審慎方面，歐盟賦予歐洲中央銀行宏觀審慎監(jiān)管的職能，并于2011年1月成立了歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)（European Systemic Risk Board，ESRB）。歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)迄今為止已經(jīng)召開了11次理事會(huì)議(每季度召開一次)，舉辦了9場(chǎng)聽證會(huì)和1場(chǎng)演講，發(fā)布了2份年度報(bào)告，并與微觀審慎三大監(jiān)管局保持溝通和合作。

2012年9月 12日，歐盟委員會(huì)（European Commission，EC）提出了歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的提案，擬從三個(gè)切入點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)展深化泛歐金融監(jiān)管框架：一是賦予歐洲央行對(duì)歐元區(qū)所有銀行的監(jiān)管權(quán)力，歐元區(qū)以外的歐盟銀行可自主選擇是否加入；二是出資設(shè)立銀行破產(chǎn)清算基金以有序關(guān)閉問題銀行；三是成立歐元區(qū)統(tǒng)一的存款保險(xiǎn)機(jī)制，最大程度保護(hù)儲(chǔ)戶利益。

3.歐盟巴塞爾Ⅰ、Ⅱ和Ⅱ.5的實(shí)施情況

作為巴塞爾委員會(huì)的元老級(jí)成員國(guó)，歐盟一直按照國(guó)際進(jìn)度安排實(shí)施巴塞爾Ⅰ、Ⅱ和Ⅱ.5。1974年底，歐盟的7個(gè)成員國(guó)——英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利、荷蘭、比利時(shí)、瑞典——與美國(guó)、日本、加拿大一起成立了巴塞爾委員會(huì)，這7個(gè)國(guó)家與后續(xù)加入巴塞爾委員會(huì)的西班牙和盧森堡一起成為了首批實(shí)施巴塞爾Ⅰ的歐盟國(guó)家。2006年歐盟出臺(tái)了區(qū)域內(nèi)整體實(shí)施巴塞爾Ⅱ的監(jiān)管指引——資本要求指引Ⅰ（Capital Requirements DirectiveⅠ，CRDⅠ），全面引入了巴塞爾Ⅱ三大支柱體系；以2006至2008年為巴塞爾Ⅰ和Ⅱ的并行過渡期、2008年1月起為全面實(shí)施期。2009年歐盟出臺(tái)了資本要求指引Ⅱ（Capital Requirements DirectiveⅡ，CRDⅡ）對(duì)CRDⅠ進(jìn)行了補(bǔ)充和修訂，內(nèi)容主要包括大額風(fēng)險(xiǎn)暴露監(jiān)管、混合資本工具、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理、資產(chǎn)證券化和跨境監(jiān)管安排等。2012年起，歐盟開始實(shí)施巴塞爾Ⅱ.5，并逐步過渡到巴塞爾Ⅲ。

二、巴塞爾Ⅲ在歐盟的實(shí)施情況

雖然歐盟較早實(shí)施了巴塞爾Ⅰ、Ⅱ和Ⅱ.5，但其在巴塞爾Ⅲ的實(shí)施上未能走在國(guó)際前沿，從實(shí)施時(shí)間來看，歐盟擬將巴塞爾Ⅲ的實(shí)施時(shí)間推遲一年；從實(shí)施范圍來看，除CRD中為各國(guó)劃定的免于實(shí)施巴塞爾Ⅲ的機(jī)構(gòu)類型外，歐盟版巴塞爾Ⅲ基本適用于除中央銀行和郵政匯款機(jī)構(gòu)以外的所有各成員國(guó)金融機(jī)構(gòu)；從實(shí)施文本的規(guī)則制定來看，歐盟版巴塞爾Ⅲ第一支柱下的資本定義、風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)、最低資本要求和杠桿率均未達(dá)到國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，第二支柱的泛歐監(jiān)管權(quán)有待進(jìn)一步落地，第三支柱的部分條款也有所放松。

作為泛歐金融監(jiān)管框架的一部分，歐盟建立了整體層面的銀行業(yè)監(jiān)管法規(guī)體系，由歐盟理事會(huì)（Council of the European Union，CEU）統(tǒng)一提請(qǐng)歐洲議會(huì)（European Parliament，EP）及理事會(huì)起草實(shí)施巴塞爾Ⅲ的法律法規(guī)和監(jiān)管指引，于2012年5月出臺(tái)了兩部征求意見稿——《提請(qǐng)歐洲議會(huì)及理事會(huì)的對(duì)信用機(jī)構(gòu)和投資公司的審慎性要求的提案》（Capital Requirements Regulation，以下簡(jiǎn)稱 CRR）和《提請(qǐng)歐洲議會(huì)及理事會(huì)的有關(guān)信用機(jī)構(gòu)行為準(zhǔn)入以及對(duì)信用機(jī)構(gòu)和投資公司的審慎性監(jiān)管的指引》（Capital Requirements DirectiveⅢ，CRDⅢ），奠定了歐盟版巴塞爾Ⅲ的實(shí)施基調(diào)，并規(guī)劃了一些細(xì)節(jié)技術(shù)性法規(guī)的出臺(tái)時(shí)間。2012年10月，巴塞爾委員會(huì)基于上述兩部征求意見稿發(fā)布了《歐盟巴塞爾Ⅲ監(jiān)管一致性初步審查報(bào)告》，認(rèn)為歐盟在“資本定義”和“信用風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部評(píng)級(jí)法”兩項(xiàng)上與巴塞爾Ⅲ有實(shí)質(zhì)性差異。于是歐盟對(duì)征求意見稿中被指出有差異的條款進(jìn)行了部分修訂，并于2013年6月正式定稿和頒布了CRR和《資本要求指引Ⅳ》（Capital Requirements DirectiveⅣ,以下簡(jiǎn)稱CRDⅣ）。

1.資本定義：拓寬了小型金融機(jī)構(gòu)的核心一級(jí)資本的范圍

由于歐盟是整體實(shí)施，其法規(guī)制定不僅要考慮各成員國(guó)法律法規(guī)和經(jīng)濟(jì)慣例的不同，還要考慮各國(guó)法律法規(guī)落地巴塞爾Ⅲ的可行性。在資本定義方面，由于歐盟各國(guó)對(duì)普通股定義不同，CRR采用了不同的表述方式，在實(shí)質(zhì)上拓寬了小型金融機(jī)構(gòu)核心一級(jí)資本的定義。

由于歐盟各國(guó)對(duì)普通股的定義不一致，CRR未能在核心一級(jí)資本定義中列明“普通股”一項(xiàng)，普通股將轉(zhuǎn)而以“符合標(biāo)準(zhǔn)的資本工具”的形式出現(xiàn)在核心一級(jí)資本中。然而，從其符合標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)上判斷，CRR中針對(duì)2012年底前成立的共同基金、合作社、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)、類似組織及其子機(jī)構(gòu)的核心一級(jí)資本標(biāo)準(zhǔn)與巴塞爾Ⅲ的規(guī)定有三處不同：一是資本工具的贖回方面，如果某成員國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)規(guī)定該國(guó)上述機(jī)構(gòu)不得拒絕贖回其發(fā)行的核心一級(jí)資本工具，那么CRR在尊重該國(guó)經(jīng)濟(jì)慣例的基礎(chǔ)上賦予上述機(jī)構(gòu)限制贖回的權(quán)利，因此，其無(wú)論是可以贖回的規(guī)定還是允許形成贖回預(yù)期的規(guī)定都較巴塞爾Ⅲ的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)有所放松；二是受償權(quán)方面，如果成員國(guó)允許上述機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算時(shí)對(duì)核心一級(jí)資本工具的受償權(quán)設(shè)置上限，則該機(jī)構(gòu)所有核心一級(jí)資本工具都以同樣的方式設(shè)置上限，而這與巴塞爾Ⅲ中不允許設(shè)置上限的規(guī)定也有所不同；三是財(cái)產(chǎn)分配方面，CRR允許上述機(jī)構(gòu)依據(jù)其所在國(guó)法規(guī)對(duì)財(cái)產(chǎn)分配設(shè)置上限，這與巴塞爾Ⅲ對(duì)各種財(cái)產(chǎn)分配形式都不設(shè)置上限也存在顯著差異。這種差異化的監(jiān)管為小型金融機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取了喘息的空間，因?yàn)樯鲜鰴C(jī)構(gòu)通常規(guī)模較小、資本缺口較大，放松核心一級(jí)資本定義可以減少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其產(chǎn)生的沖擊力。

2.風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)：計(jì)算方法差異明顯

在風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的計(jì)量中，歐盟法案與巴塞爾Ⅲ國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的差異主要體現(xiàn)在信用風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)法和內(nèi)部評(píng)級(jí)法中。

在信用風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)法中，CRR以“剩余期限不超過三個(gè)月”而不是巴塞爾的“原始期限不超過三個(gè)月”作為衡量短期債權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，且沒有按巴塞爾要求對(duì)可歸入零售資產(chǎn)的債權(quán)提出產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，從而使得更多的債權(quán)可以被劃歸入短期債權(quán)和零售資產(chǎn)債權(quán)。由于短期債權(quán)可以獲得低至20%的優(yōu)惠風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，零售資產(chǎn)75%的權(quán)重設(shè)定也低于部分非零售資產(chǎn)債權(quán)的權(quán)重，所以CRR的標(biāo)準(zhǔn)法存在一定的權(quán)重低估，進(jìn)而會(huì)引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)總體偏小。

在信用風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部評(píng)級(jí)法中，實(shí)施法案與國(guó)際準(zhǔn)則的主要差異體現(xiàn)在適用范圍上。巴塞爾委員會(huì)規(guī)定，使用內(nèi)部評(píng)級(jí)法的機(jī)構(gòu)在取得監(jiān)管當(dāng)局許可后，可以對(duì)規(guī)模和可感風(fēng)險(xiǎn)都很小的風(fēng)險(xiǎn)暴露降格使用標(biāo)準(zhǔn)法。CRR將可以使用標(biāo)準(zhǔn)法的風(fēng)險(xiǎn)暴露范圍擴(kuò)大到對(duì)中央政府、央行、地方政府、地方監(jiān)管當(dāng)局、公共部門、母公司等關(guān)聯(lián)企業(yè)、破產(chǎn)保護(hù)機(jī)構(gòu)、政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)、政府再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等的風(fēng)險(xiǎn)暴露，很大程度上縮小了內(nèi)部評(píng)級(jí)法的使用范圍。這既是對(duì)中小型機(jī)構(gòu)實(shí)施內(nèi)部評(píng)級(jí)法能力不足的妥協(xié)，也表現(xiàn)出在當(dāng)下歐債危機(jī)背景下歐盟銀行業(yè)對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)暴露的過分低估。此外，相較于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，歐盟的法案在零售風(fēng)險(xiǎn)暴露的范圍設(shè)定上也存在一定的差異。

3.最低資本要求：因地制宜制定資本緩沖規(guī)定

歐盟對(duì)核心一級(jí)資本、其他一級(jí)資本和二級(jí)資本的最低資本要求與巴塞爾Ⅲ一致，但在資本緩沖要求上從自身實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)巴塞爾Ⅲ進(jìn)行了一定的差異化處理。

對(duì)中小銀行而言，考慮到中小銀行巨大的資本缺口及可能為此付出的沉重代價(jià)，CRDⅣ做了一定妥協(xié)，只要成員國(guó)監(jiān)管當(dāng)局能夠說明免除義務(wù)不會(huì)對(duì)金融體系的穩(wěn)定性造成威脅，并告知?dú)W盟委員會(huì)、歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)、歐洲銀行管理局及其他相關(guān)當(dāng)局，就有權(quán)免除中小型投資公司的儲(chǔ)備資本緩沖和逆周期資本緩沖義務(wù)。

為體現(xiàn)各成員國(guó)的一致性和公平性，歐盟積極利用其成員國(guó)眾多的優(yōu)勢(shì)，在巴塞爾基礎(chǔ)上以創(chuàng)新手段鞏固資本緩沖，其中最重要的方法就是使用推薦法，即如果歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)認(rèn)定某個(gè)成員國(guó)的資本緩沖標(biāo)準(zhǔn)太低，則有權(quán)向其推薦另一個(gè)成員國(guó)的資本緩沖標(biāo)準(zhǔn)。

4.監(jiān)督檢查：成員國(guó)充分發(fā)揮自由裁量權(quán)

歐盟將監(jiān)督檢查權(quán)交給各成員國(guó)的監(jiān)管當(dāng)局，也沒有對(duì)其提出詳盡的要求，由其充分發(fā)揮自由裁量權(quán)。雖然歐洲銀行管理局擁有超國(guó)家監(jiān)管權(quán)，有權(quán)駁回或否決各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的決定，也可以越過其直接糾正金融機(jī)構(gòu)的不法行為，但CRDⅣ明文指出，監(jiān)管主要由各國(guó)金融監(jiān)管部門完成，與第二支柱相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防控也由其執(zhí)行。并且CRDⅣ中與第二支柱的相關(guān)的內(nèi)容篇幅都較小，甚至是一筆帶過，幾乎未對(duì)各國(guó)的監(jiān)管活動(dòng)提出定量要求。雖然這樣能夠避免歐洲銀行管理局獨(dú)木難支，但一定程度上架空了泛歐層面的監(jiān)管權(quán)，甚至當(dāng)歐洲銀行管理局認(rèn)定某國(guó)監(jiān)管不力時(shí)可能也苦于沒有相關(guān)法律作為佐證。

5.信息披露：部分法規(guī)低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)

歐盟的信息披露在以下三個(gè)方面低于國(guó)際水準(zhǔn)。第一，披露范圍縮小。CRR規(guī)定，在歐盟劃定的披露范圍內(nèi)，除與自有資本相關(guān)的信息必須披露外，如果機(jī)構(gòu)認(rèn)為該信息“不重要”（即遺漏或錯(cuò)誤陳述該信息不會(huì)改變和影響投資者的決策），則機(jī)構(gòu)有權(quán)不披露這些信息。這一規(guī)定不僅在巴塞爾Ⅲ中找不到相應(yīng)條款，而且由于CRR對(duì)“不重要”的定義比較模糊，從而可能為監(jiān)管套利創(chuàng)造機(jī)會(huì)。第二，披露頻率減少。CRR提出的最低披露頻率是一年一次，并“希望金融機(jī)構(gòu)從自身的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、活動(dòng)范圍、跨國(guó)與否、跨金融區(qū)與否、在國(guó)際金融市場(chǎng)上的參與度和支付結(jié)算系統(tǒng)考慮，提高披露頻率”。相比之下，巴塞爾Ⅲ的國(guó)際規(guī)則對(duì)多項(xiàng)披露的頻率要求是半年一次，對(duì)國(guó)際活躍銀行甚至是每季度一次。降低信息披露頻率意味著投資者不能及時(shí)獲得金融機(jī)構(gòu)的最新情況，影響其判斷和決策，金融機(jī)構(gòu)的透明度降低，甚至據(jù)此逃避來自監(jiān)管者和投資者的實(shí)時(shí)監(jiān)督。第三，披露途徑放開。巴塞爾Ⅲ的文本規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)站上應(yīng)包含所有應(yīng)披露的信息，而CRR允許金融機(jī)構(gòu)選擇適當(dāng)?shù)耐緩絹磉M(jìn)行披露，一定程度上加大了獲取披露信息的難度，降低了金融機(jī)構(gòu)的透明度。

在此次歐債危機(jī)中，由于投資者不能及時(shí)獲得歐盟方面的利好信息，很大程度上依靠評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的一面之詞，一定程度上導(dǎo)致危機(jī)在投資者普遍的悲觀預(yù)期中愈演愈烈。歐盟應(yīng)吸取教訓(xùn)，以更全面充分易于獲取的信息披露重拾市場(chǎng)信心。

6.杠桿率和流動(dòng)性：試水階段任重道遠(yuǎn)

目前，歐盟的杠桿率和流動(dòng)性監(jiān)管尚未全面展開，且約束力有限。從規(guī)則文本的制定來看，CRR中涉及杠桿率和流動(dòng)性的條款與巴塞爾Ⅲ大體一致，僅在表外風(fēng)險(xiǎn)暴露的信用轉(zhuǎn)換系數(shù)設(shè)定上有少許不同，即對(duì)中低風(fēng)險(xiǎn)的表外項(xiàng)目和有政府支持的出口信用證類表外項(xiàng)目賦予小于100%的優(yōu)惠信用轉(zhuǎn)換系數(shù)。但是CRR的杠桿率和流動(dòng)性條款強(qiáng)制性不足，其明文指出，由于這些是新領(lǐng)域，在2015年和2018年巴塞爾委員會(huì)分別敲定流動(dòng)性監(jiān)管規(guī)則和杠桿率細(xì)則之前，歐盟賦予成員國(guó)自由裁量權(quán)，杠桿率和流動(dòng)性作為附加指標(biāo)僅供參考，目前不強(qiáng)制執(zhí)行。

7.宏觀審慎：開展較早但效果有限

在金融體系順周期性的負(fù)面效應(yīng)日漸明顯的情況下，加快宏觀審慎監(jiān)管的構(gòu)建和完善，確保宏觀經(jīng)濟(jì)和金融體系的穩(wěn)定，已經(jīng)成為大勢(shì)所趨，歐盟也率先搭建了類似獨(dú)立委員會(huì)的、部分一體化的宏觀審慎監(jiān)管框架。其中，歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，制定宏觀審慎監(jiān)管決策，并為宏觀審慎工具的應(yīng)用提供指導(dǎo)方針和具體建議；歐洲中央銀行負(fù)責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的分析，提供監(jiān)管所需的相關(guān)數(shù)據(jù)，并參與國(guó)際組織進(jìn)行國(guó)際協(xié)作；此外，歐盟的財(cái)政部門也積極參與并一定程度上影響宏觀審慎政策的制定。

監(jiān)管工具方面，歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)主要在銀行系統(tǒng)整體調(diào)整資本金要求、追加資本緩沖要求，還可以使用資產(chǎn)方工具、負(fù)債方工具、銀行資本導(dǎo)向工具這3類工具，具體如表2所示。

表2 歐盟審慎監(jiān)管工具

但是，與微觀審慎三大監(jiān)管局不同，歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)僅僅是對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)問題進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)的平臺(tái)和建言獻(xiàn)策的機(jī)構(gòu)，沒有獨(dú)立的法人地位，沒有超過其成員國(guó)的監(jiān)管權(quán)，也沒有賦予正式指令的權(quán)利，其政策制定受央行和財(cái)政部門的影響無(wú)法保證獨(dú)立性，其監(jiān)管工具的效果也有賴于對(duì)監(jiān)控對(duì)象及建議的后續(xù)行動(dòng)和督促。因此，其僅僅是為各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局提供了一個(gè)宏觀視角，實(shí)際監(jiān)管效果有限。

三、歐盟版巴塞爾Ⅲ的整體評(píng)價(jià)及對(duì)中國(guó)的啟示

歐盟版巴塞爾Ⅲ的整體水平低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)：歐盟針對(duì)小型金融機(jī)構(gòu)放松了資本定義和資本緩沖要求，擴(kuò)大了信用風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)法的適用范圍；在資本定義、監(jiān)督檢查權(quán)和宏觀審慎上體現(xiàn)出對(duì)各成員國(guó)的讓步；修訂了風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的計(jì)算方法和信息披露準(zhǔn)則；也未能充分開展諸如杠桿率、流動(dòng)性監(jiān)管等新興監(jiān)管領(lǐng)域的監(jiān)管工作。我國(guó)應(yīng)從歐盟學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，以更加完備妥善的監(jiān)管手段維護(hù)金融體系的穩(wěn)健性。

1.依據(jù)機(jī)構(gòu)規(guī)模實(shí)行差異化管理

小型金融機(jī)構(gòu)往往面對(duì)資本充足率低但補(bǔ)充資本手段匱乏、風(fēng)險(xiǎn)集中度高但計(jì)量管理方法缺失的尷尬局面，在各方面都無(wú)法與大型金融集團(tuán)匹敵。因此，很多國(guó)際組織和經(jīng)濟(jì)實(shí)體都一定程度上以差異化管理作為過渡手段，歐盟就是一個(gè)典型案例，在資本定義、風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)和最低資本要求上都為小型金融機(jī)構(gòu)提供了優(yōu)惠待遇，以減少其破產(chǎn)的壓力。

雖然我國(guó)也同樣存在銀行之間規(guī)模實(shí)力懸殊的情況，但中國(guó)版巴塞爾Ⅲ《商業(yè)銀行資本管理辦法》未能充分體現(xiàn)差異化管理的思想。雖然以2012年12月出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)施＜資本辦法＞過渡期安排相關(guān)事項(xiàng)的通知》為發(fā)端，我國(guó)開始對(duì)已達(dá)標(biāo)銀行和未達(dá)標(biāo)銀行提出差異化的監(jiān)管要求，安排未達(dá)標(biāo)銀行的過渡期監(jiān)管措施，但是其在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上并未體現(xiàn)出明顯的差異化，使得在巴塞爾Ⅲ的實(shí)施中，中小銀行可能面臨較大的困境。

2.協(xié)調(diào)權(quán)責(zé)關(guān)系落實(shí)當(dāng)局監(jiān)管權(quán)

為了讓監(jiān)管落到實(shí)處，需要協(xié)調(diào)好整體與部分的關(guān)系、法規(guī)與法規(guī)的關(guān)系和分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

首先，整體層面和分支機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)必須協(xié)調(diào)清楚，否則就會(huì)出現(xiàn)類似歐盟的困局，像歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)一樣不具備實(shí)質(zhì)性的功能，或是如歐洲銀行管理局一般在第二支柱監(jiān)督檢查中缺少話語(yǔ)權(quán)，因此，我國(guó)既要保證宏觀審慎監(jiān)管的主體機(jī)構(gòu)具有宏觀審慎監(jiān)管的權(quán)力，又要避免因政策制定主體和執(zhí)行主體的分離造成監(jiān)管脫離實(shí)際的情況發(fā)生。

其次，法規(guī)之間可能存在不統(tǒng)一之處，例如歐盟可能出現(xiàn)歐盟法規(guī)與各國(guó)法規(guī)、核心國(guó)家訴求和非核心國(guó)家訴求、大陸法系和英美法系、歐元區(qū)需求和非歐元區(qū)需求之間的沖突，造成巴塞爾Ⅲ的實(shí)施也不得不為其讓路。我國(guó)應(yīng)吸取歐盟的教訓(xùn)，協(xié)調(diào)好《商業(yè)銀行資本管理辦法》與公司法、銀行法等法律法規(guī)之間的關(guān)系。

再次，在當(dāng)前微觀審慎分業(yè)監(jiān)管但混業(yè)趨勢(shì)加強(qiáng)的背景下，協(xié)調(diào)分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的權(quán)責(zé)、避免監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管真空成為重要議題，中國(guó)應(yīng)借鑒歐盟分業(yè)監(jiān)管合作的寶貴經(jīng)驗(yàn)，通過部際聯(lián)席會(huì)議等方式加強(qiáng)央行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息溝通和通力合作。

[1]Basel Committee on Banking Supervision.BaselⅢ:A global regulatory framework for more resilient banks and banking systems[R].Bank for International Settlements,2010.

[2]Basel Committee on Banking Supervision.Enhancements to the BaselⅡ Frame work[R].Bank for International Settlements,2009.

[3]Basel Committee on Banking Supervision.The New Basel Capital Accord[R].Bank for International Settlements,2001.

[4]Financial Stability Board.Update of group of global systemically important banks[R].2012.

[5]Council of the European Union.DIRECTIVE 2013/36/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 26 June 2013 on access to the activity of credit institutions and the prudential supervision of credit institutions and investment firms,amending Directive 2002/87/EC and repealing Directives 2006/48/EC and 2006/49/EC［R］.Brussels：Council of the European Union，June 2013.

[6]Council of the European Union.REGULATION (EU)No 575/2013 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 26 June 2013 on prudential requirements for credit institutions and investment firms and amending Regulation (EU)No 648/2012［R］.Brussels：Council of the European Union，June 2013.

[7]Erkki Liikanen.High-level Expert Group on reforming the structure of the EU banking sector final report［R］.Brussels，2 October 2012.

[8]Kate Mackenzie.The long road to Eurozone bank deleveraging［EB/OL］.ftalpha，Aug 122013.