以現(xiàn)代財政制度激發(fā)中央和地方兩個積極性

宋時飛

一、破解現(xiàn)實難題呼喚構建現(xiàn)代財政制度

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，在談到深化財稅體制改革時指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性?！薄?/p>

財政制度設計涵蓋政府與市場、政府與社會、中央與地方等諸多關系，涉及經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等眾多方面。因此，新中國成立以來，黨中央、國務院高度重視財稅體制改革和財政制度建設，一直在努力發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

一方面，從認識上講，黨和國家領導人在這方面普遍有重要論述。一個頗具代表性的例子是，1954年1月25日，時任政務院副總理兼財政部長的鄧小平同志，在全國財政廳局長會議上作報告時強調，要正確處理中央與地方的財政關系。小平同志說，“我們的一切工作都會涉及全局與局部的關系、中央與地方的關系、集中統(tǒng)一與因地制宜的關系。大道理與小道理必須弄清楚。全體和局部缺一不可，全體是由局部組成的，如果只有全體，沒有局部，則全體也就不稱其為全體了。另一方面，全體和局部、中央和地方、集中統(tǒng)一和因地制宜，以什么為主導呢？如果把局部、地方、因地制宜作主導，那就要犯原則錯誤。一定要以中央、全體、集中統(tǒng)一作主導。因此，在中央工作的同志要經常照顧局部和地方，要因地制宜，注意到地方工作有什么困難”。

另一方面，從實踐上看，新中國成立以來，我國財稅體制經歷了數次調整，從“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“分灶吃飯”再到“分稅制”，做出了大量有益探索，積累了許多重要經驗，調動了各方積極性，既有效增強了中央的宏觀調控能力，也切實保障了地方的自我發(fā)展能力，并對建立和完善社會主義市場經濟體制、促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了不可或缺的作用。

世事變動不居，沒有終古不移的優(yōu)勢，財政制度也不能例外。隨著國際國內發(fā)展形勢的日新月異，我國發(fā)展改革中遇到的許多問題和矛盾，總能從“財稅體制改革不到位”上覓得原因。

而且，就財政制度自身來看，在宏觀形勢和發(fā)展階段加速轉變的大背景下，現(xiàn)行財稅體制的制度優(yōu)勢正在消減。財政部部長樓繼偉在談到建立現(xiàn)代財政制度時：“中央和地方事權與支出責任劃分存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，轉移支付制度不完善，項目過多，規(guī)模過大，資金分散，常有配套，不利于建設財力與事權相匹配的財政體制和推進基本公共服務均等化”。

從這個意義上說，持續(xù)深化財稅制度改革，抓緊構建現(xiàn)代財政制度，既是加快轉變經濟發(fā)展方式、促進經濟社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的內在訴求，也是建立健全現(xiàn)代國家治理結構、實現(xiàn)國家長治久安的根本保障。

二、中央和地方：財力與事權亟待匹配

新世紀以來，中央和地方事權與支出責任劃分方面存在的問題，影響了經濟社會發(fā)展中的許多方面。這集中表現(xiàn)為一個“沖動”、一個“錯配”。

先說“沖動”。2003年之后，我國進入新一輪經濟增長周期上升階段，在這一過程中，一些地方政府過度依靠投資拉動經濟增長的傾向很明顯。這背后，是政績和利潤的雙重沖動。

面對這些矛盾和問題，中央采取了一系列頗具針對性的宏觀調控政策措施，打出了一套成效顯著的“組合拳”。事實證明，在此后的一個時期里，我國經濟社會發(fā)展之所以能夠始終保持良好態(tài)勢，與科學有效的宏觀調控密不可分。

不過，我們一方面應當看到調控手段的功效，另一方面也應從更深層面和更高視角，考察投資沖動背后的財稅體制原因。

有關統(tǒng)計數據顯示，1994年“分稅制”開始實施當年，中央財政占全部財政收入的比重，就從1993年的22%提高到55.7%，此后多年一直穩(wěn)定在50%左右。而同期中央財政支出占比不僅沒有提高，反而從1994年的30.3%下降到2004年的27.7%。

而這也直接導致了“錯配”——中央和地方的財力與事權分配不對稱問題逐漸凸顯。在地方財力被層層集中、中央財政收入比重較快提高的同時，地方的事權和支出卻呈現(xiàn)擴大化趨勢。地方政府不僅要提供本行政區(qū)域內基礎設施和公共產品，有時還須承擔義務教育等本應由中央財政承擔的責任。專項配套資金、法定支出、政策性增資等“上級出政策、下級掏票子”的現(xiàn)象也客觀上存在，這都給地方財政帶來巨大支出壓力。

“一些應由中央負責的事務交給了地方承擔，一些適宜地方負責的事務中央承擔了較多的支出責任。同時，中央和地方職責交叉重疊、共同管理的事項較多。這種狀況客觀上造成地方承擔了一些不適合承擔的事務，而中央不得不通過設立大量專項轉移支付項目對地方給予補助。這種格局不僅容易造成資金分配‘跑部錢進、‘撒胡椒面現(xiàn)象，而且容易造成中央部門通過資金安排不適當干預地方事權，影響地方的自主性、積極性，還會造成地方承擔中央事權與地方的積極性不一致，導致執(zhí)政行為不當，影響市場統(tǒng)一、公正”。樓繼偉部長對此問題的分析非常深刻。

當“沖動”與“錯配”在實際中“雙碰頭”，便產生了一系列不科學現(xiàn)象：為滿足支出要求，各級地方政府千方百計擴大財源。在我國增值稅比重過高的稅制安排下，擴大投資幾乎成為財政增收的“第一選擇”。投資規(guī)模被各地區(qū)投資沖動不斷推高，爭項目、搶投資愈發(fā)普遍。更重要的是，增值稅比重偏高、所得稅比重偏低，直接導致各地重投資規(guī)模擴張，輕投資效率提高，進而出現(xiàn)了許多重復建設和盲目投資，并陸續(xù)產生了大量過剩產能。

三、科學厘定責任，理順收入劃分

科學處理中央和地方的財稅關系，已經成為全面深化改革的關鍵一環(huán)。陳共教授在《財政學》一書中指出：“我國是一個地域遼闊的多民族國家，地區(qū)之間差距較大。在中央和地方之間的縱向關系上，預算管理必須堅持集中統(tǒng)一領導的原則，整合全國資源，發(fā)揮一個大國的優(yōu)勢，同時又必須賦予地方政府適當的權力，發(fā)揮各級政府的積極性，因地制宜地加快本地區(qū)的社會經濟發(fā)展”。endprint

今后一個時期，全國上下將圍繞消除不利于科學發(fā)展的體制機制障礙全面深化改革。從財稅體制改革看，一級政權，有一級合理事權，呼應一級合理財權，配置一級合理稅基。這意味著，健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制，要立足于建立現(xiàn)代財政制度，在轉變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎上，充分考慮公共事項的受益范圍、信息的復雜性和不對稱性，以及地方的自主性、積極性，合理劃分中央地方事權和支出責任。

“處理好中央與地方的關系，充分調動兩個積極性”，正在成為深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的一項重要內容。健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制，有利于緩解中央和地方及地區(qū)之間的財力不平衡問題，充分調動中央和地方兩個積極性，為各級政府特別是基層政府提供財力保障。客觀地講，以財稅體制改革調動中央和地方兩個積極性，需要頂層設計和全局眼光。這其中，有兩個關鍵環(huán)節(jié)：

其一，厘定中央地方事權劃分和支出責任，要緊盯一個“明”字——要按照公共性、市場化和引導性原則，進一步科學規(guī)范政府的職能和權限，明確政府支出范圍。根據支出受益范圍等原則，明確中央和地方政府的支出責任。首先，中央事權需要適度加強——將事關全國政令統(tǒng)一、維護統(tǒng)一市場、促進區(qū)域協(xié)調、確保國家各領域安全的重大事務集中到中央，減少委托事務，提高全國的公共服務能力和水平。其次，中央與地方共同事權需要明晰——將具有地域管理信息優(yōu)勢但對其他區(qū)域影響較大的公共產品和服務，作為中央與地方共同事權。再者，區(qū)域性公共服務要明確為地方事權——將地域信息性強、外部性弱并主要與當地居民有關的事務放給地方，更好地滿足區(qū)域公共服務的需要。此外，中央和地方的支出責任要調整——在明晰事權的基礎上，進一步明確中央承擔中央事權的支出責任，地方承擔地方事權的支出責任，中央和地方按規(guī)定分擔共同事權的支出責任。中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。

其二，劃分中央和地方收入要突出一個“順”字——“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分?！币环矫妫鶕惙N屬性特點，遵循公平、便利和效率等原則，合理劃分稅種，將收入周期性波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大、易轉嫁的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些。另一方面，將其余具有明顯受益性、區(qū)域性特征、對宏觀經濟運行不產生直接重大影響的稅種劃為地方稅，或地方分成比例多一些，以充分調動兩個積極性，為實現(xiàn)“五位一體”的全面小康提供制度保障。

（作者單位：國家發(fā)展改革委中國經濟導報社）endprint