公共資源交易法治化的“合肥樣本”

■本刊記者 王運(yùn)寶

合肥在全國(guó)首創(chuàng)為公共資源交易立法，填補(bǔ)了國(guó)內(nèi)該領(lǐng)域的地方立法空白，更加凸顯出規(guī)范化、法律化的樣本價(jià)值。

10月27日，一個(gè)公共資源交易領(lǐng)域的重磅消息，在全國(guó)的公共資源交易市場(chǎng)和專(zhuān)家領(lǐng)域，激起層層波瀾：安徽將取消省本級(jí)交易平臺(tái)，依托合肥、省市共建安徽合肥公共資源交易中心。這對(duì)安徽省、合肥市來(lái)說(shuō)，都將是一次涉及面廣泛的重大改革。

時(shí)光荏苒，“合肥版”公共資源交易經(jīng)過(guò)8年時(shí)間的積累，形成了一整套制度化、規(guī)范化、法治化的體系。十八屆四中全會(huì)提出的“推進(jìn)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化”，“深化行政執(zhí)法體制改革，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”，“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”等，都能在合肥的實(shí)踐中找到鮮活案例。

那么，合肥模式的密碼在哪里？合肥市公共資源交易監(jiān)督管理局局長(zhǎng)李宏卓概括說(shuō)：“關(guān)鍵的精髓有兩條，一是建立一套剛性的、人為因素?zé)o法干擾的基本工作規(guī)則；二是通過(guò)一系列制度創(chuàng)新，確保規(guī)則的操作是嚴(yán)格、公正、公開(kāi)、透明的?！?/p>

讓權(quán)力退出，靠制度運(yùn)行

12月25日，合肥公共資源交易新模式將迎來(lái)創(chuàng)建8周年紀(jì)念日。8年前的2006年，是合肥創(chuàng)新的起點(diǎn)。

在當(dāng)時(shí)合肥大建設(shè)的密集鼓點(diǎn)聲中，合肥以壯士斷腕和商鞅變法的氣魄，發(fā)布《關(guān)于建立合肥招投標(biāo)統(tǒng)一市場(chǎng)進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范招投標(biāo)管理工作的意見(jiàn)》（合發(fā)[2006]20號(hào)）。按照新的制度設(shè)計(jì)，在市級(jí)層面，成立合肥市招投標(biāo)市場(chǎng)管理委員會(huì)，作為全市招投標(biāo)和公共資源交易的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究制定政策，出臺(tái)改革措施。這相當(dāng)于是合肥公共資源交易的“頂層設(shè)計(jì)”。

在招管委領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立負(fù)責(zé)日常工作的合肥市招投標(biāo)監(jiān)督管理辦公室，2011年3月，正式改名為合肥市招投標(biāo)監(jiān)督管理局，主要負(fù)責(zé)監(jiān)管工作。在監(jiān)管方式上，實(shí)行集中委托執(zhí)法改革，將原先隸屬建設(shè)、財(cái)政、工商等7個(gè)不同部門(mén)涉及招投標(biāo)業(yè)務(wù)的114項(xiàng)執(zhí)法權(quán)，集中委托給合肥市招管局統(tǒng)一實(shí)施，將“七個(gè)大蓋帽合并成一頂大蓋帽”，在國(guó)內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)了集中委托執(zhí)法。

作為管理體制創(chuàng)新的核心環(huán)節(jié)，2007年3月1日，合肥市政府頒布《合肥市招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理辦法》，將全市建設(shè)工程交易、土地交易、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)交易從原主管部門(mén)剝離出來(lái)，建立集多方面交易功能于一體的合肥招標(biāo)投標(biāo)中心。

這個(gè)創(chuàng)新突破了公共資源配置過(guò)程中條塊分割、封閉運(yùn)行的傳統(tǒng)模式，建立起“統(tǒng)一進(jìn)場(chǎng)、管辦分離、規(guī)則主導(dǎo)、全程兼管”的運(yùn)作機(jī)制，有效推進(jìn)了公共資源配置的市場(chǎng)化運(yùn)作。另一方面，明確了交易規(guī)則，即建設(shè)工程和政府采購(gòu)實(shí)行有效最低價(jià)中標(biāo)，產(chǎn)權(quán)交易和土地拍賣(mài)實(shí)行有效最高價(jià)中標(biāo)。2013年5月，上述創(chuàng)新的主要內(nèi)容更進(jìn)一步以地方法規(guī)的形式予以確立。

2013年12月25日，合肥又在國(guó)內(nèi)率先建立公共資源交易市場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)。為此，安徽省法制辦在國(guó)家行政執(zhí)法資格門(mén)類(lèi)目錄中，專(zhuān)門(mén)增設(shè)了“招投標(biāo)綜合執(zhí)法”門(mén)類(lèi)，通過(guò)培訓(xùn)和執(zhí)法資格考試，為支隊(duì)工作人員頒發(fā)行政執(zhí)法證，實(shí)現(xiàn)了專(zhuān)業(yè)執(zhí)法。這項(xiàng)制度創(chuàng)新，使公共資源交易逐步實(shí)現(xiàn)從單部門(mén)執(zhí)法向跨區(qū)域、全系統(tǒng)、多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管轉(zhuǎn)變，向標(biāo)前、標(biāo)中、標(biāo)后監(jiān)管并重轉(zhuǎn)變，向事前預(yù)防、事中糾正、事后懲戒相結(jié)合轉(zhuǎn)變。李宏卓告訴《決策》：“合肥建立了從項(xiàng)目立項(xiàng)到進(jìn)場(chǎng)交易，再到項(xiàng)目實(shí)施，乃至驗(yàn)收全過(guò)程嚴(yán)格管理的工作模式，而且各階段都有明確的責(zé)任主體，形成成果銜接、相互配合的工作機(jī)制?！?/p>

經(jīng)過(guò)這一系列制度再造，合肥確定了“一委一局一中心”的組織架構(gòu)，構(gòu)建起“決策、監(jiān)管、操作”三分離的管理新模式。從而實(shí)現(xiàn)了招投標(biāo)和公共資源交易監(jiān)管由各相關(guān)部門(mén)的“體內(nèi)”轉(zhuǎn)移到了“體外”，由部門(mén)自己“兼管”轉(zhuǎn)變?yōu)檎畬?zhuān)職部門(mén)的“專(zhuān)管”，在根本上處理好了“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”的關(guān)系。

這也是一種“權(quán)力配置科學(xué)化、權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化、監(jiān)督制約常態(tài)化”的成功實(shí)踐，是真正“讓權(quán)力推出，靠制度運(yùn)行”的管理創(chuàng)新。

為籬笆墻罩上防護(hù)網(wǎng)

截至2014年10月，合肥公共資源交易中心累計(jì)完成各類(lèi)項(xiàng)目28765個(gè)，交易總額5845億元，節(jié)約和增值資金1768億元，在取得顯著經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，卻沒(méi)有一名干部因招投標(biāo)“落馬”。對(duì)合肥創(chuàng)造的“零腐敗”，中央部委、省市領(lǐng)導(dǎo)、招投標(biāo)行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人和公共資源交易領(lǐng)域研究專(zhuān)家，一致表現(xiàn)出極大的興趣。

從全國(guó)來(lái)看，招投標(biāo)和公共資源交易領(lǐng)域普遍存在一種“常見(jiàn)病”和“多發(fā)病”：重大工程招投標(biāo)中的腐敗，一直是廉政建設(shè)中的老大難問(wèn)題，也嚴(yán)重影響著政府的公信力，更是商業(yè)賄賂的重災(zāi)區(qū)，往往出現(xiàn)“一棟大樓蓋起來(lái)，一批干部倒下去”的現(xiàn)象。

究其深層次原因，是人為因素干擾交易過(guò)程，每個(gè)部門(mén)各自負(fù)責(zé)，自由裁量權(quán)過(guò)大。這種分散交易、同體監(jiān)督的方式，容易造成監(jiān)管缺位。

為把人為因素減少到最小，合肥在技術(shù)層面上全程電子化，把“人治”讓渡給“機(jī)器”。

進(jìn)入合肥公共資源交易中心網(wǎng)站，就像進(jìn)入一個(gè)“信息大超市”，這是外界對(duì)合肥公共資源交易的共同印象。2009年3月4日，新網(wǎng)站改版，2013年3月5日，點(diǎn)擊量突破1億人次；截至到2014年12月，點(diǎn)擊量突破2.04億人次，訪問(wèn)人次爆發(fā)式增長(zhǎng)。李宏卓介紹說(shuō)，合肥實(shí)現(xiàn)了公共資源交易活動(dòng)的信息發(fā)布、報(bào)名、業(yè)務(wù)受理、開(kāi)評(píng)標(biāo)、支付、答疑和監(jiān)控等高科技信息化工作方式，邁入全程電子化。

以信息化建設(shè)引領(lǐng)交易，概括起來(lái)說(shuō)就是“以科技管人、以制度管事”，盡可能減少人為因素，直至歸零，可以使陽(yáng)光操作成為常態(tài)。李宏卓介紹了一個(gè)運(yùn)用電子化手段除掉風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的案例。在投標(biāo)過(guò)程中，總會(huì)有人千方百計(jì)打聽(tīng)其他投標(biāo)人的信息，如果相互知道后，圍標(biāo)、串標(biāo)等不正當(dāng)交易行為就會(huì)產(chǎn)生，很容易造成交易的無(wú)效和發(fā)生腐敗。怎樣解決這個(gè)痼疾？合肥公共資源交易監(jiān)督管理局通過(guò)網(wǎng)上業(yè)務(wù)受理、員工分段負(fù)責(zé)等一系列手段，確保交易中心的操作人員在開(kāi)標(biāo)前無(wú)法掌握投標(biāo)人的信息。同時(shí)還與合作銀行研究開(kāi)發(fā)出了保證金管理系統(tǒng)，通過(guò)設(shè)置虛擬電子賬號(hào)，有效解決了投標(biāo)人信息在銀行轉(zhuǎn)賬環(huán)節(jié)泄密的問(wèn)題。這樣可以有效防止圍標(biāo)、串標(biāo)等違規(guī)行為的發(fā)生，最大限度減少交易過(guò)程中的人為干預(yù)，提高了交易的安全性、保密性和高效性。

電子化被視為公共資源交易領(lǐng)域的一場(chǎng)革命，用一個(gè)形象的比喻來(lái)形容，就是建立起一座“無(wú)菌室”，把交易過(guò)程都裝進(jìn)去，在公開(kāi)透明的環(huán)境下同臺(tái)競(jìng)技，可以最大限度防止暗箱操作的空間。

但電子化只是技術(shù)層面的一道防線。在全程電子化的背后，合肥還建立起一套環(huán)環(huán)相扣的制度化鏈條。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從交易過(guò)程、交易監(jiān)督、平臺(tái)建設(shè)三個(gè)方面，合肥已經(jīng)建立和完善各項(xiàng)制度規(guī)章100多項(xiàng)。從制度運(yùn)行的各個(gè)要素看，在市級(jí)法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、內(nèi)部管理三個(gè)層面，健全了相互支撐的制度化體系。

制度化的同時(shí)，合肥還建立起了體內(nèi)、體外和社會(huì)化的立體監(jiān)督體系，充分保障了交易的有效實(shí)施。

體內(nèi)監(jiān)督源自合肥公共資源交易的流程再造。在“一委一局一中心”組織架構(gòu)中，監(jiān)督管理局對(duì)交易中心專(zhuān)業(yè)監(jiān)管，實(shí)行業(yè)務(wù)分段操作和工作流程防控，進(jìn)一步強(qiáng)化標(biāo)前、標(biāo)中、標(biāo)后的全流程規(guī)范化管理。

體外監(jiān)管同步展開(kāi)。2012年7月，合肥市檢察院進(jìn)駐招投標(biāo)市場(chǎng)監(jiān)察室掛牌，檢察院的固定人員長(zhǎng)期駐扎交易中心。再由合肥市監(jiān)察局牽頭，會(huì)同合肥市公管局等9部門(mén)，建立聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制。

與體內(nèi)、體外監(jiān)督同時(shí)推進(jìn)的，是社會(huì)化監(jiān)督。從人大代表、政協(xié)委員和社會(huì)民眾中聘請(qǐng)“大眾評(píng)委”，對(duì)公共資源交易進(jìn)行實(shí)時(shí)、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。讓群眾直接參與監(jiān)督，是合肥的一項(xiàng)創(chuàng)舉，其做法類(lèi)似于司法實(shí)踐中的“人民陪審員”制度。

可以說(shuō)，通過(guò)技術(shù)、制度、監(jiān)督相互作用，在扎好籬笆墻的同時(shí)，再罩上一層防護(hù)網(wǎng)，防止有人鉆風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的空子，從而在源頭上鏟除腐敗滋生的土壤，最大限度地遏制權(quán)力尋租，真正實(shí)現(xiàn)“招標(biāo)人放心、中標(biāo)人滿意、未中標(biāo)人服氣”。

由此可見(jiàn)，合肥在公共資源交易上的創(chuàng)新，是以操作技術(shù)的改變觸發(fā)制度變革，從技術(shù)層面完善走到體制機(jī)制創(chuàng)新，最大程度減少制度漏洞，從而創(chuàng)建起“不找市長(zhǎng)找市場(chǎng)、不找關(guān)系找平臺(tái)、不找人情找網(wǎng)絡(luò)”的新模式。

法治化引領(lǐng)轉(zhuǎn)型升級(jí)

“實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律”，十八屆四中全會(huì)對(duì)立法和改革決策相銜接提出明確要求，合肥公共資源交易稱(chēng)得上是立法的標(biāo)本。

2012年12月27日，合肥市第十四屆人大常委會(huì)第38次會(huì)議通過(guò)《合肥市公共資源交易管理?xiàng)l例》；2013年3月27日，安徽省第十二屆人大常委會(huì)批準(zhǔn)該《條例》，5月1日正式實(shí)施。這在全國(guó)屬于首創(chuàng)，填補(bǔ)了國(guó)內(nèi)公共資源交易的地方立法空白。由于公共資源交易立法的獨(dú)特性和創(chuàng)新性，合肥的法治化創(chuàng)舉，立即引來(lái)全國(guó)招投標(biāo)和公共資源交易領(lǐng)域的極大關(guān)注。

李宏卓告訴《決策》：“為公共資源交易立法，不僅是合肥在制度化、法制化上的一個(gè)創(chuàng)新，更是合肥公共資源交易的又一次成功的轉(zhuǎn)型升級(jí)?！笔崂砗戏使操Y源交易的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，2006年開(kāi)始，合肥市公共資源交易通過(guò)體制改革，組建統(tǒng)一的操作平臺(tái)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是第一次升級(jí)；以2013年5月1日《合肥市公共資源交易管理?xiàng)l例》正式頒布實(shí)施為標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)了第二次升級(jí)。

同樣是在2013年，合肥市公共資源交易總額和成交額，雙雙跨入“千億元”時(shí)代，標(biāo)志著合肥進(jìn)入公共資源交易的新時(shí)期。未來(lái)要進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，合肥公共資源交易的新一輪轉(zhuǎn)型升級(jí)，帷幕已經(jīng)徐徐拉開(kāi)。

法治化引領(lǐng)，是轉(zhuǎn)型升級(jí)的核心，這正切合建設(shè)法治政府、依法行政的新趨勢(shì)。合肥的法治化探索，必將為全國(guó)的公共資源交易提供一個(gè)可供參考的樣本。

因?yàn)閺膰?guó)家層面來(lái)看，關(guān)于公共資源交易的法律法規(guī)不僅一直存在交叉問(wèn)題，而且與各地“十一五”以來(lái)的改革實(shí)踐存在不符合的滯后情況，所以急需建立起全國(guó)統(tǒng)一完善的法律體系，才能保障公共資源交易沿著有序、清廉、高效的方向發(fā)展。

與法制化相對(duì)應(yīng)的是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。經(jīng)過(guò)持續(xù)探索，合肥已建立了項(xiàng)目操作、運(yùn)行模式、服務(wù)規(guī)范、指令評(píng)價(jià)、考核監(jiān)督、電子政務(wù)、形象標(biāo)識(shí)、日常管理等八個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)化體系。2014年1月，合肥公共資源交易中心成為3個(gè)國(guó)家級(jí)服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)單位之一。

制度化、法治化、標(biāo)準(zhǔn)化的公共資源交易，對(duì)市場(chǎng)主體產(chǎn)生強(qiáng)大的磁場(chǎng)吸引力。2014年10月，合肥公共資源交易平臺(tái)再次迎來(lái)大拓展，安徽取消了省本級(jí)交易平臺(tái)，省市共建安徽合肥公共資源交易中心。10月27日，安徽省政府第36次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《安徽省公共資源交易監(jiān)督管理辦法》，自2015年1月1日起施行。根據(jù)新的監(jiān)管辦法，將實(shí)行綜合管理與行業(yè)監(jiān)督相結(jié)合、監(jiān)督與交易經(jīng)辦相分離的監(jiān)管體制，統(tǒng)一制度規(guī)則，統(tǒng)一平臺(tái)交易，統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一信息公開(kāi)。

為盡快落實(shí)“四統(tǒng)一”，合肥正在與安徽省財(cái)政廳、發(fā)改委等部門(mén)積極對(duì)接，明確行業(yè)監(jiān)督與綜合管理的操作流程。目前，與財(cái)政廳的合作已經(jīng)形成一套規(guī)范，將會(huì)成為一個(gè)好的模板。

聳立在合肥濱湖新區(qū)的合肥要素大市場(chǎng)，即將迎來(lái)合肥公共資源交易場(chǎng)所的進(jìn)駐。以此為新起點(diǎn)，在建設(shè)法治政府、推進(jìn)依法行政的宏觀背景下，合肥模式必將更加凸顯出制度化、法治化的樣本價(jià)值。

（感謝程炎對(duì)本文采訪的協(xié)助）