制度執(zhí)行力與治理能力現(xiàn)代化

李拓

完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是十八屆三中全會《決定》指出的深化改革的總目標(biāo)。這是個新的戰(zhàn)略命題，治理體系和治理能力第一次出現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨的正式文獻(xiàn)中，這在學(xué)術(shù)理論界引起了廣泛熱議，有學(xué)者以西方的治理理論和治理體系的概念框架作為借鑒和參考，這是沒有問題的，但是有人以此為標(biāo)準(zhǔn)來衡量中國的國家治理現(xiàn)代化是沒有實(shí)際意義的。

本文認(rèn)為，只有以兩個“一百年”為時間軸，在深化中國改革總目標(biāo)和完善中國特色社會主義制度的語境下考察國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化才有意義。第一個一百年是打下完備成熟的制度基礎(chǔ)，第二個一百年要全面實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是一個重大發(fā)展戰(zhàn)略，目前要注重完善中國特色的社會主義制度，以此為前提，著重解決制度的執(zhí)行力不強(qiáng)的問題，同時要加強(qiáng)干部素質(zhì)和能力的提升。

制度體系的完善與科學(xué)是治理能力現(xiàn)代化的前提

治理國家靠制度，鄧小平同志關(guān)于制度對于治理國家的重要性有過多次多方面的論述，“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。這里的制度是一個涵蓋根本的政治制度，具體的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制，包括憲法和法律等一系列法律法規(guī)和規(guī)章在內(nèi)的制度體系。是“在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等各個領(lǐng)域形成一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系。”沒有制度體系的成熟和完善，治理能力現(xiàn)代化就沒有可靠的規(guī)則和依據(jù)。只有治理國家的制度體系完善才能說治理能力的現(xiàn)代化，這是個前提。

中國特色社會主義制度是一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系，由根本層面的制度、基本層面的制度、具體層面的制度以及中國特色社會主義法律體系組成，不同層面的制度在中國特色社會主義制度體系中具有不同的地位和作用。

體系完整的制度，其功能才能正常發(fā)揮，若制度體系不配套或不完善，頂層制度的設(shè)計(jì)理念與運(yùn)作方式所體現(xiàn)的宗旨和低層制度不吻合，或者制度頂層、中層和基層都處于相抵牾的狀況，那么制度的功能就不能很好地發(fā)揮。因此，制度要相對比較完善才能實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。

制度執(zhí)行力是治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵

說到制度的執(zhí)行力，其實(shí)說的就是人在執(zhí)行制度時候的力量、速度、效果等。所謂制度執(zhí)行力，是人執(zhí)行制度的能力。讓制度執(zhí)行起來，真實(shí)含義是制度“被”執(zhí)行起來，因?yàn)閳?zhí)行制度規(guī)定，按制度辦事的主體是制度下活動的人，而不是制度自己主動執(zhí)行。這樣，制度只有執(zhí)行起來，制度領(lǐng)導(dǎo)力才能得到發(fā)揮，再好的制度如果人不去執(zhí)行，制度就是死的，就形同虛設(shè)。好的制度沒有執(zhí)行好，制度治理的意義也就是空中樓閣。

制度只有執(zhí)行起來才能起到制度的規(guī)范和引導(dǎo)作用，只有提升制度執(zhí)行力才能使我們的治理能力有所展示。

第一，治理能力現(xiàn)代化必須包含制度本身功能的現(xiàn)代化和治理者（人）的能力和素質(zhì)的現(xiàn)代化兩個方面。治理能力現(xiàn)代化，不是單純的治理者的能力問題，它涵蓋兩個方面的內(nèi)容：一方面包括治理體系的完善和功能的齊備，另一方面指治理者本身意識、能力和素質(zhì)等水平能否適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求。這是推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化本質(zhì)內(nèi)涵。就目前中國治理體系而言，現(xiàn)在的制度體系還不能說是完善和功能齊備的。

第二，中國政府的治理能力基本適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的要求，但是還存在許多問題。從改革開放36年來的社會治理實(shí)踐來看，中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展業(yè)已取得巨大成就，說明中國的治理體系和治理能力基本及格，但仍然存在許多問題，特別是治理體系問題在制度層面表現(xiàn)得更突出，如制度體系不完善、制度不靈活、制度不公正等問題比較突出。

第三，目前最重要的任務(wù)是把現(xiàn)有制度執(zhí)行好。盡管我們的制度存在不完善問題，但是我們有比較系統(tǒng)的制度，也形成了一個包含根本制度、具體制度和法律法規(guī)等的制度體系，但是制度執(zhí)行存在的問題比較多。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾的問題在現(xiàn)實(shí)社會治理實(shí)踐中仍不同程度地存在著，有的制度沒有得到很好的執(zhí)行。制度在執(zhí)行中往往會扭曲變形，這是執(zhí)行中的監(jiān)督問題。沒有好的監(jiān)督，執(zhí)行的過程就會摻入人為的因素。因此，執(zhí)行中的問題絲毫不比制度的設(shè)計(jì)和建設(shè)更輕松。

“道雖邇，不行不至。”沒有執(zhí)行，就沒有治理效果和所追求的治理能力。制度和制度執(zhí)行力在一個“共同體”中發(fā)揮作用，二者相輔相成，不可偏廢。我們在注重設(shè)計(jì)制度、建立制度的同時，更要重視制度的執(zhí)行。我們以往重戰(zhàn)略、輕細(xì)節(jié)、輕執(zhí)行，使得很多問題沒有解決，并且在制度執(zhí)行上存在理論研究不深入、求實(shí)對策不多、反饋評估機(jī)制不通暢等問題。即使執(zhí)行制度，也因執(zhí)行力不強(qiáng)，致使很多制度執(zhí)行沒有達(dá)到預(yù)期成效。

激活“沉睡”的制度，執(zhí)行全方位監(jiān)督制度

讓制度真正活起來是指制度真正履行自身功能，嚴(yán)格按規(guī)定程序執(zhí)行制度，無論什么人，在制度面前必須平等，必須嚴(yán)格執(zhí)行制度、維護(hù)制度。怎樣讓制度活起來？怎樣讓制度富有生命力？要在社會實(shí)踐中和領(lǐng)導(dǎo)主體（領(lǐng)導(dǎo)者和人民）自身的行為中去尋找力量。

第一，讓人民參與制度和政策的制定。人民是社會發(fā)展的主體，是創(chuàng)造歷史的根本動力。制度或政策在形成過程中，如果沒有人民的參與，只是少數(shù)人制定制度，無論制定制度的人多么高尚，能力多么強(qiáng)，都不可避免會出現(xiàn)局限性。一是利益的局限性，參與者總會從自己的利益立場出發(fā)，考慮自身利益的最大化，而多數(shù)沒有參與制度制定的人的利益會受損；二是知識能力的局限性，公共政策和制度的制定，需要有廣泛的知識，而每個參與制定制度的人都受到自身知識和能力的限制，制定的制度存在缺陷就不可避免；三是受到信息的局限，政策的需求信息來自社會民眾或團(tuán)體（利益集團(tuán)）。只有讓人民參與進(jìn)來，才能最大限度地避免上述局限性。

第二，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，讓權(quán)力在制度框架里活動。領(lǐng)導(dǎo)活動必須在制度框架內(nèi)，受到制度的約束，這是防止腐敗蔓延的治本之策。領(lǐng)導(dǎo)活動必須接受法律、人民和輿論的監(jiān)督，否則“領(lǐng)導(dǎo)活動”就會越界犯規(guī)。不受制度約束的權(quán)力必然會異化。所謂權(quán)力異化就是公共權(quán)力不再是為人民謀取福利的工具，而成為牟取私利的手段。大量的事例表明，不受制約和監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)活動和權(quán)力運(yùn)行，無論動機(jī)多么高尚，口號多么響亮，多么想為人民謀利益，私欲都可能以公共利益和人民的名義膨脹，權(quán)力必然異化和出軌，腐敗就會滋生。

第三，全方位監(jiān)督制度的執(zhí)行。制度的執(zhí)行是制度活起來的根本，沒有執(zhí)行的制度就是死制度。制度的效用取決于制度的執(zhí)行，制度的價值在于貫徹執(zhí)行。制度活不起來，就是因?yàn)樵趫?zhí)行中存在這些問題：一是沒有細(xì)化管理、流程管理，導(dǎo)致責(zé)任不清、制度失效。制度是有，但是，一旦工作中出了問題，由于上下游職責(zé)分工不明確，責(zé)任也就難以分清楚，追究起來，就會把責(zé)任推給客觀環(huán)境，從而導(dǎo)致制度起不到激勵先進(jìn)和鞭策落后的效果，進(jìn)而使制度完全失效；二是為了小集團(tuán)利益而敷衍制度。把個人利益看得比大局利益重，搞上有政策，下有對策，導(dǎo)致制度執(zhí)行不力。 三是以領(lǐng)導(dǎo)的好惡代替制度。制度是定了，大會小會都講一定要按制度辦事?？梢坏骄唧w做事時，一些領(lǐng)導(dǎo)就會將制度的條條框框拋至腦后，完全以自己的好惡，以自己的觀念和認(rèn)識去做決定。這導(dǎo)致人們不以制度為準(zhǔn)繩，而是把領(lǐng)導(dǎo)的喜好作為自己行動的準(zhǔn)則，不管領(lǐng)導(dǎo)所言是否正確，也不管是否符合制度，為了生存就趨炎附勢，換一任領(lǐng)導(dǎo)就換一套思路，下屬盲目跟著領(lǐng)導(dǎo)的思路變，制度和制度執(zhí)行就流于虛置。四是人情觀大于制度的嚴(yán)肅性，處理事情以關(guān)系為導(dǎo)向而不是以成就為導(dǎo)向。

第四，讓制度“聰明”起來。讓制度活起來還不夠，要發(fā)揮制度的治理作用，“傻”的制度是起不到治理作用的，不聰明的制度或者愚笨的制度只能起誤導(dǎo)作用，必須讓制度“聰明”起來。

所謂制度的智商是指制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行過程中，能否在規(guī)范人們行為中體現(xiàn)出公平、公正的宗旨，富有正義精神，對社會發(fā)展具有預(yù)見性、前瞻性；是關(guān)注多數(shù)人的福祉還是少數(shù)人的利益，是以成就為取向的還是以個人感情和恩怨為取向和仲裁標(biāo)準(zhǔn)。制度的智商是相對于那些落后于時代、僵化、死板而沒有人文關(guān)懷和向善價值取向的制度而言的。

人的智商高，會帶來繁榮。制度的智商比人的智商更重要，因?yàn)樯鐣陌l(fā)展繁榮最終要靠組織起來的人的合力來推動，而這組織起來的紐帶就是制度。因此，人的智商最終要體現(xiàn)在制度上，而不是單個個人的智商的疊加。制度也有智商，制度的智商是人的智商的折射。

判斷一項(xiàng)制度聰明與否、智商高低的標(biāo)準(zhǔn)是在社會實(shí)踐中，而不是在少數(shù)人的好惡中；在于人民的福祉是否實(shí)現(xiàn)了，或?yàn)橹鴮?shí)現(xiàn)人民的福祉設(shè)計(jì)；在于鼓勵人們向善的同時能遏制罪惡與丑陋的行為；在于是否保障人人平等而沒有特權(quán)，在于是否鼓勵人們在實(shí)現(xiàn)自己利益的同時，也為大家的利益而忙碌，等等。

聰明的制度能激發(fā)人們創(chuàng)造的活力，鼓勵人們開拓進(jìn)取的積極性，體現(xiàn)節(jié)約社會運(yùn)行成本、提高生產(chǎn)效率、降低內(nèi)耗的科學(xué)精神，鼓勵向善的社會行為，遏止破壞社會公共道德和損人利己的惡行等等。愚笨的制度正好相反——鼓勵惡人而壓制好人，鼓勵偷懶而遏制勤勞，客觀上鼓勵惡行而抑制善舉。

第五，讓制度“神圣”起來。磨礪制度之“刀”。制度的硬權(quán)力是不容侵犯的，這便是制度之“刀”，這是制度抑惡揚(yáng)善的命根子。制度之“刀”要真“制”而不是假“制”，誰也不能越雷池一步，不管你是什么級別的“官大爺”，也不管你是草根百姓，誰都一樣，觸犯了制度，就要受到懲罰。

如果制度不制惡，那反過來就是養(yǎng)惡。很明顯，存在一個制度的善惡取向問題，要么是制度養(yǎng)善，要么是制度養(yǎng)惡。這是一個大是大非的問題。如果制度堅(jiān)持養(yǎng)惡，那么社會就會越來越黑暗；如果制度堅(jiān)持養(yǎng)善，那么社會就會越來越光明。即使個人想作惡也沒有機(jī)會，制度讓作惡不可能。這樣，就會給每一個社會成員以向善的信心，自覺阻止邪惡之心滋長蔓延，改革事業(yè)就可以獲得更廣泛的基礎(chǔ)和支撐力量，廢除養(yǎng)惡制度，努力建設(shè)養(yǎng)善制度就會成為公眾一致的選擇。

（作者為國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授、博士生導(dǎo)師）