1578年的中國財政部

梁盼

古代“六部制”肇始于隋唐，自此，中華帝國的中央主要政府部門被固定為六個“部”，并一直襲承至晚清。戶部是六部之一，原稱民部，唐初為避李世民之諱而改之。戶部是干什么的呢，就是為國家管理財政。而財政又是干什么的呢，按照現(xiàn)代國家來看，財政主要干兩類事情，一是制定稅政，二是搞預(yù)算和決算。預(yù)算是預(yù)期的收支情況，而決算是實際執(zhí)行之后的收支結(jié)果?，F(xiàn)代國家，預(yù)算與決算的周期一般為一年，稱為“財政年”。

戶部到底在干什么

1578年，即萬歷六年，帝國的最高領(lǐng)導(dǎo)人——皇帝朱翊鈞，時年十六歲，少年天子，國泰民安。選擇1578年，并不是因為這一年有太多的特殊性，如果硬要為其找一點不同之處，那就是當(dāng)時首輔張居正的變法已然開始好幾年，國家財政相對來說有所好轉(zhuǎn)。但即便如此，明代的財政局面依然一片混亂。說白了，1578年只是我們認識明代財政部的一個切入口，也是窺探明代財政，乃至中國財政的一個橫切面。

1578年的戶部，作為明帝國的中央財政部門，下設(shè)十三個司，每一個司大體負責(zé)一個省。戶部尚書是一把手，他的下面有兩個副職，即侍郎。1578年，戶部的尚書先是殷正茂，年中他致仕不干，由張學(xué)顏頂替。殷部長是一位軍事天才，做戶部尚書之前，他長期在廣西等西南省份征討帝國的少數(shù)民族反叛者，頗有成效，但他搞財政不怎么在行。

繼任者張學(xué)顏被強勢首相張居正所看重，張居正認為他有“算計”、有能力、有魄力來擔(dān)任財政部長。后來張學(xué)顏也的確不負張居正所望，對全國的土地進行了一次“大普查”。

部長之下的司長被稱為郎中，郎中之下有員外郎。帝國財政部看似層級分明，最高領(lǐng)導(dǎo)人也還不錯。但實際情況是，整個財政部有編制的官員才區(qū)區(qū)幾十人，加上160多個不入流的吏員，所有工作人員大體也就200人。要知道，明帝國可是當(dāng)時世界第一強國和大國，它的財政部卻是如此之袖珍。而且，即便如此，還有很多戶部官員只是在戶部掛名而已，實則在各省任職。

明代的戶部還真有點像“小政府”的樣子，但其絕對不是今天所謂“小政府大社會”的小政府。它的小，僅僅是因為它所做的事情很小，因為它不用制定涵蓋全國、較為精致的財政政策與制度，把稅錢都收入囊中，然后再統(tǒng)一分配。恰恰相反，明代的財政從來就沒有過中央計劃，它一年到頭的工作便是把某項稅收，就地直接送到需要開支的不同地方。

偌大的帝國，你看到的場景就是財政部雖然不做大事，但也出奇的繁忙，它要監(jiān)督無數(shù)個大小數(shù)額不等的單項稅款，送到無數(shù)個地方，有的還要跨縣，甚至跨省。而區(qū)區(qū)200個人的部門，能監(jiān)督得過來嗎？結(jié)果就是整個國家的財政亂哄哄，毫無章法，效率之低下，顯而易見。明帝國的財政部，沒有總體中央財政，中央與各地方也沒有較為明確的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。

據(jù)十六世紀晚期一位北京宛平的知縣所言，他要按照戶部的要求，把本縣的某項稅款送往27個單位，而這筆款項總共才不到2000兩白銀。這27個單位中，有的僅需1兩，絕大多數(shù)單位收到的錢也不超過50兩。1578年當(dāng)然也不例外，帝國每一個省、每一個府、每一個縣，都在上演這樣的財政分配“傳奇”。

沒有預(yù)算的財政部

財政的一個主要工作就是搞預(yù)算，就是把將來一段時間內(nèi)要花的錢和要收的錢都合計好，然后心里有底，該收就收，該花就花。然而，1578年的明帝國財政部卻沒有預(yù)算。它不做預(yù)算，既沒有預(yù)期的收入，也沒有固定的撥付。財政部要做的，或曰只能做的，是按照帝國最初的慣例和各地各單位的需要，把錢、糧和其他種類繁多的實物予以交付。

如果硬要為戶部找一個有那么點預(yù)算性質(zhì)的東西，那便是田賦在各地收繳之后，分為“起運”與“存留”兩種類型。“起運”就是把田賦送到其他地方，而“存留”就是留在本縣，作為地方政府的運行資金。

好像這還算“預(yù)算”了一下，但在實際操作中，從一個縣起運的田賦，可能要送到府里，也可能要送到省里，用于各種臨時性的需求，如賑災(zāi)與救荒，根本就沒有一個固定的目的地。而原打算存留在本縣的田賦，往往也動不動要供應(yīng)縣域之外其他地方。說白了，明帝國沒有中央財政和地方財政的差別，中央財政就是攤大餅，扁平地攤到國家每一個大小不等的經(jīng)濟單位，或一個省、一個部門，或一個縣，一個小家庭。

在1578年之前，中國社會就大踏步地從谷物經(jīng)濟過度到貨幣經(jīng)濟。但是，田賦的初級核算還是以谷物作為標準，然后再折換成白銀貨幣。所以，田賦的收繳依然能以大米來衡量。按照明代《續(xù)文獻通考》的統(tǒng)計，1578年明帝國的田賦收入大約為2660萬石大米，這些田稅收入是如何分配的呢？

首先，標記為“存留”在本地的為1170萬石，由納稅者直接送往北方國防邊鎮(zhèn)的是330萬石，送給陪都南京的為150萬石，再有送給明朝宗室貴族的為57萬石，最后剩下的就是運往北京的953萬石，大概占到田賦總收入的三分之一。

但是，千萬不要認為這953萬石大米全都是由中央財政部所掌控。首先，有大約250萬石的大米是京城官員和政府雇員的口糧，約150萬石是儲備糧，然后皇帝本人再獨占400多萬石（折換成白銀），另外皇宮的開支90萬石（折換成棉布等物質(zhì)），中央個別機構(gòu)的需求21萬石。最后，留給帝國財政部直接支配的田賦才區(qū)區(qū)37萬石。

1578年，1石大米價格約為0.7兩白銀，37萬石大米僅值錢不到25萬兩。在大陸型的農(nóng)業(yè)國家，田賦本來是第一大稅種，但明代財政部能夠自己掌握的田賦還不足25萬兩白銀。其實，如果戶部能夠統(tǒng)一調(diào)配田賦，那么1578年，光田賦一項，它可以掌控的資金就高達1862萬兩白銀，而實際上卻不足25萬兩。

毫無疑問，戶部可有可無，沒有它，首相張居正也可以組織一個小規(guī)模的財政班子，把大米分配好。帝國財政的這種匪夷所思，其實與它的締造者明太祖朱元璋的性格與氣質(zhì)有很大的關(guān)系。朱元璋出身貧寒，仇富心理極強，他追求的是“不患寡而患不均”的經(jīng)濟理想。

如何實現(xiàn)這種扁平化的平均主義？主要的辦法就是政府不作為，尤其是財政上的不作為，既不進行統(tǒng)一預(yù)算，也不把納稅人的錢投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)革新中去。因為，只有財政機構(gòu)的內(nèi)斂、收縮、瑣碎和無為，才能普遍地減弱國民對財富的追求與憧憬，最終才可能形成舉國上下的貧窮“平均主義”。

從朱元璋建國到1578年，大明王朝已走過兩百多年，但國家“不患寡而患不均”的財政經(jīng)濟性格基因，即便有張居正的變法，有戶部尚書張學(xué)顏的勵精圖治，也根本無法阻斷。

赤字從何而來

1578年，明帝國的首相與戶部尚書都在為錢發(fā)愁，也一同在絞盡腦汁為政府創(chuàng)收，但戶部的收入——田稅、食鹽專賣的稅收、商稅等——全部才近356萬兩白銀。而同年必須從戶部撥付的款項則為近390萬兩?？梢姰?dāng)年居然還產(chǎn)生了約33萬兩的赤字，都快占到總收入的10%了。

要知道，1578年，努爾哈赤不到二十歲，遠未在明帝國的東北邊疆發(fā)起挑戰(zhàn)；而李自成還沒出生；還有萬歷三大征，也未開打。按理，帝國軍事上的開支并沒有驟漲。這些倒還是次要的，關(guān)鍵是戶部也并未如現(xiàn)代國家那般，投入過多的資金搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

那么為何會產(chǎn)生赤字呢？

難道是帝國的各級官員都中飽私囊了嗎？貪污是存在的，但絕對不至于把國家財政搞得如此狼狽。主要原因是帝國所謂的“仁政”。從太祖以來，中央政府和戶部都盡量克制對稅收的欲望，到了1578年，情況沒有發(fā)生太大變化，只要能維持政府最基本、最粗放的運行，稅收就可以保持很低的水平。田賦自不待言，為了照顧“小民”，體現(xiàn)政府的儒家關(guān)懷，就必須很低，尤其是明代的田賦，在朱元璋的“體恤”之下，從一開始就把稅負的調(diào)子定得很低。而這就是古代總被人念茲在茲的道德化統(tǒng)治手段，而其另一面卻是排斥技術(shù)革新與國家投資。商稅等其他各類稅收與田賦一樣，也總是能不征收就不征收，能少收就少收。

即便如此，假若全國所有的田地都能納稅，那財政也不至于如此緊張。道理很簡單，有太多的田地被人為“消失”了，根本就常年不納稅。土地的兼并在1578年早已非常嚴重，自然而然，隱瞞田地的人不是小農(nóng)，而是豪強與權(quán)貴。而1578年，帝國的戶部正在強勢首相張居正的主導(dǎo)下，重新丈量全國的田畝數(shù)量，結(jié)果是，陸續(xù)從隱瞞田畝中清查出來的“新田畝”少說也高達3億畝，而帝國戶部長期以來所掌握的納稅田畝，才4億多畝。這不僅把當(dāng)時的人嚇一大跳，也讓今人分外詫異。

其實，不用詫異，明帝國的戶部長期以來就對這些基本問題無能為力，它總是得過且過，只要能保障皇室的高雅生活和各級官員表面上的低工資，同時讓百姓有基本的口糧，讓北方長城一線抵抗蒙古人的邊防將士有飯吃，其他的事情它就基本不管了，它也管不了。1578年是這樣，在之前也是這樣，在之后，張居正改革為這個帝國帶來了一絲曙光，但最后被證明是回光返照，大明王朝馬上就會在財政上遭遇極大的挑戰(zhàn)，以至于最終丟掉它的帝國。

（作者為北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院教師，專欄作家，文化學(xué)者，出版策劃人）