把握“兩個(gè)責(zé)任”的制度落點(diǎn)
——基于揚(yáng)州市委集體“問(wèn)廉”縣處級(jí)一把手制度的思考

中共揚(yáng)州市紀(jì)委

黨的十八屆三中全會(huì)指出，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任。近年來(lái)，揚(yáng)州市委在強(qiáng)化對(duì)反腐倡廉工作領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，創(chuàng)新載體，主動(dòng)出擊，建立“市委全委會(huì)集體‘問(wèn)廉’縣處級(jí)一把手”（以下簡(jiǎn)稱“問(wèn)廉”）制度，構(gòu)建平臺(tái)抓黨風(fēng)，促進(jìn)和保證了“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)。

“問(wèn)廉”機(jī)制的路徑設(shè)計(jì)

揚(yáng)州市針對(duì)當(dāng)時(shí)對(duì)“一把手”監(jiān)督缺少抓手、時(shí)機(jī)滯后等問(wèn)題，建立了市紀(jì)委定期聽(tīng)取市級(jí)部門(mén)一把手匯報(bào)廉潔從政情況制度。2010年，根據(jù)反腐倡廉形勢(shì)發(fā)展變化，又升格為市委全會(huì)集體聽(tīng)取縣（市、區(qū)）黨委、政府和市級(jí)部門(mén)一把手定期匯報(bào)黨風(fēng)廉政建設(shè)情況制度，“問(wèn)廉”工作每年開(kāi)展一次，每次“問(wèn)廉”4～6人。

調(diào)研摸底準(zhǔn)備階段。一是精選“問(wèn)廉”對(duì)象。突出群眾關(guān)心關(guān)注重點(diǎn)部門(mén)、涉及民生熱點(diǎn)部門(mén)，以及腐敗案件易發(fā)多發(fā)地區(qū)和單位的黨政正職。二是明確“問(wèn)廉”內(nèi)容。既包含本人遵守《廉政準(zhǔn)則》、廉潔從政、執(zhí)行紀(jì)律和履行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制“一崗雙責(zé)”等“必答題”，又有針對(duì)性、傾向性問(wèn)題。三是組織調(diào)研摸底。成立由市委、市紀(jì)委委員及組織、審計(jì)等部門(mén)人員參加的專題調(diào)研組進(jìn)駐“問(wèn)廉”對(duì)象所在單位，采取征詢意見(jiàn)以及查閱資料、個(gè)別訪談等方式，廣泛收集各方面的意見(jiàn)建議。

匯報(bào)詢問(wèn)質(zhì)詢階段。一是專題召開(kāi)市委全委會(huì)。市委主要領(lǐng)導(dǎo)主持匯報(bào)會(huì)，“問(wèn)廉”對(duì)象做匯報(bào)，邀請(qǐng)部分市人大代表、政協(xié)委員及“問(wèn)廉”對(duì)象所在單位的領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中層干部和下屬單位主要負(fù)責(zé)人列席會(huì)議。二是開(kāi)展詢問(wèn)質(zhì)詢。在聽(tīng)取匯報(bào)的基礎(chǔ)上，調(diào)研組組長(zhǎng)將調(diào)研情況原汁原味地向與會(huì)人員進(jìn)行反饋，并進(jìn)行結(jié)論性的點(diǎn)評(píng)，同時(shí)，篩選出1～2條針對(duì)性問(wèn)題進(jìn)行詢問(wèn)。三是組織現(xiàn)場(chǎng)測(cè)評(píng)。由出列席會(huì)議人員對(duì)“問(wèn)廉”對(duì)象勤廉情況現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，當(dāng)場(chǎng)公布結(jié)果，并報(bào)送市委，錄入個(gè)人廉政檔案。

整改落實(shí)完善階段。一是制定整改措施。匯報(bào)會(huì)結(jié)束后，由市紀(jì)委對(duì)前期調(diào)研、點(diǎn)評(píng)以及民主測(cè)評(píng)情況向“問(wèn)廉”對(duì)象反饋，督促其制定問(wèn)題整改方案，整改措施在一定范圍內(nèi)公示。二是組織回訪檢查。針對(duì)相關(guān)問(wèn)題解決的難易程度不同設(shè)定合理的回訪期限，由市委、市紀(jì)委委員牽頭進(jìn)行回訪，并對(duì)整改結(jié)果再次進(jìn)行測(cè)評(píng)。三是強(qiáng)化問(wèn)責(zé)追究。先后制定下發(fā)了《市、縣黨委委員、紀(jì)委委員開(kāi)展黨內(nèi)詢問(wèn)和質(zhì)詢實(shí)施細(xì)則（試行）》等制度，及時(shí)提醒、誡勉談話十余個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子和多名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。

“問(wèn)廉”機(jī)制的實(shí)踐效用

揚(yáng)州市委全委會(huì)集體“問(wèn)廉”縣處級(jí)一把手工作，強(qiáng)化了黨委對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任也得到很好地落實(shí)，對(duì)縣處級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的約束力明顯增強(qiáng)。

“既抓工作，更抓隊(duì)伍”——黨委抓黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任得以體現(xiàn)。“問(wèn)廉”工作為市委直接履行黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任搭建了平臺(tái)，提供了抓手，強(qiáng)化了市委特別是市委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)分管部門(mén)黨政正職干部的監(jiān)督意識(shí)，使他們?cè)谧ズ脴I(yè)務(wù)工作的同時(shí)，更加重視加強(qiáng)對(duì)干部隊(duì)伍的管理和監(jiān)督。市委全委會(huì)履行監(jiān)督主體職能，是一個(gè)地區(qū)最高規(guī)格的黨內(nèi)監(jiān)督，其產(chǎn)生的強(qiáng)大監(jiān)督效力是其他監(jiān)督機(jī)關(guān)和監(jiān)督形式所無(wú)法比擬的，為解決一般性廉政教育不深刻、監(jiān)督不到位、問(wèn)責(zé)不嚴(yán)格、群眾不認(rèn)可的“四不”問(wèn)題開(kāi)辟了新途徑?！皢?wèn)廉”過(guò)程中，常常現(xiàn)場(chǎng)“紅臉”，不僅被“問(wèn)廉”的縣處級(jí)黨政正職出了“一身汗”，而且分管市領(lǐng)導(dǎo)也捏著“一把汗”。

“一次匯報(bào)，終生難忘”——被監(jiān)督者廉潔從政、接受監(jiān)督的意識(shí)明顯增強(qiáng)。民意采集時(shí)細(xì)致深入，市委全委會(huì)“坐鎮(zhèn)監(jiān)考”，點(diǎn)評(píng)質(zhì)詢時(shí)“針?shù)h相對(duì)”、測(cè)評(píng)結(jié)果通報(bào)入檔，督促整改時(shí)“窮追不舍”，新聞媒體深度報(bào)道。這種全方位、大力度的監(jiān)督，使匯報(bào)人始終感到周?chē)袩o(wú)數(shù)雙眼睛在盯著，廉政之弦一刻不敢松懈，是從政多年來(lái)所接受的最嚴(yán)格、最難忘、最能觸及靈魂的監(jiān)督。

“一人匯報(bào)，大家受益”——拓展了監(jiān)督的對(duì)象和范圍，形成了教育、監(jiān)督、制度的整體合力。通過(guò)動(dòng)真碰硬的“問(wèn)廉”，匯報(bào)人變被動(dòng)為主動(dòng)，經(jīng)歷了一次深刻的學(xué)習(xí)、教育、警示和整改的過(guò)程；匯報(bào)人所在單位和系統(tǒng)的干部職工變旁觀者為參與者，通過(guò)發(fā)表意見(jiàn)、列席匯報(bào)會(huì)、參與測(cè)評(píng)等渠道，身臨其境地感受到調(diào)研組傾聽(tīng)民意、實(shí)施監(jiān)督、督促整改的誠(chéng)意、決心和力度，從中深受教育和觸動(dòng)。相比較一般的教育和監(jiān)督，這種形式更有針對(duì)性，更能動(dòng)員各方參與，更易產(chǎn)生良好的社會(huì)反響，是一種滲透性強(qiáng)、輻射面廣的監(jiān)督方式。

“先說(shuō)后改，說(shuō)了不白說(shuō)”——實(shí)實(shí)在在地解決了一些問(wèn)題。由于被抓到了要害，點(diǎn)到了痛處，匯報(bào)人及其所在單位能及時(shí)“對(duì)癥下藥”、“自我修復(fù)”，從而使監(jiān)督不只停留在口頭上，還落實(shí)在行動(dòng)中。揚(yáng)州市體育局原主要負(fù)責(zé)人兼任相關(guān)協(xié)會(huì)職務(wù)及資金管理不規(guī)范問(wèn)題，市委主要領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)場(chǎng)親自質(zhì)詢，責(zé)令其迅速整改，紀(jì)委負(fù)責(zé)跟蹤到位，使之得到徹底糾正，該同志因此受到誡勉談話。近年來(lái)，通過(guò)問(wèn)“問(wèn)廉”工作共整改落實(shí)意見(jiàn)建議540多條。

“問(wèn)廉”機(jī)制的現(xiàn)實(shí)制約

集體“問(wèn)廉”縣處級(jí)一把手工作，作為黨內(nèi)監(jiān)督的一種積極探索，較好促進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的落實(shí)。但是在實(shí)踐中，特別是對(duì)照新形勢(shì)下反腐倡廉建設(shè)要求，進(jìn)一步落實(shí)好黨委黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，“問(wèn)廉”工作還存在現(xiàn)實(shí)瓶頸制約和需要改進(jìn)之處。

匯報(bào)內(nèi)容制約。目前，匯報(bào)重點(diǎn)集中在主要負(fù)責(zé)人的自身廉潔自律方面，而對(duì)其履行“一崗雙職”、落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任方面分量不足。同時(shí)，對(duì)如重大事項(xiàng)決策權(quán)、人權(quán)、財(cái)權(quán)等問(wèn)題，有時(shí)由于過(guò)于敏感，常常被刻意回避或一帶而過(guò)。

匯報(bào)形式制約?！皢?wèn)廉”的成效主要體現(xiàn)在會(huì)議上的動(dòng)真碰硬查擺問(wèn)題。而一次會(huì)議的承載量畢竟有限，大量工作需要會(huì)前深入細(xì)致調(diào)查研究，特別是能夠真正找準(zhǔn)找實(shí)存在的問(wèn)題，才能夠在會(huì)議上產(chǎn)生觸動(dòng)作用。大量工作更需會(huì)后的跟蹤，保證問(wèn)題整改落實(shí)到位，防止“問(wèn)廉”流于形式。

涵蓋范圍制約。沒(méi)有廣大黨員干部和群眾的廣泛參與，“問(wèn)廉”工作容易陷入監(jiān)督機(jī)關(guān)“自?shī)首詷?lè)”的僵化。需要進(jìn)一步拓展輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督，針對(duì)當(dāng)前“四風(fēng)”問(wèn)題發(fā)生的特點(diǎn)和規(guī)律，及時(shí)把黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的社交圈、生活圈等納入監(jiān)督范圍，拓寬監(jiān)督視野。

配套機(jī)制制約?！皢?wèn)廉”本意重在防早防小，將苗頭性、傾向性解決在未發(fā)或初生之時(shí)。但這是一項(xiàng)繁雜的系統(tǒng)工程，僅靠“問(wèn)廉”單打獨(dú)斗，顯然難以形成綜合效應(yīng)，必須配套建設(shè)如提醒談話、問(wèn)題整改追蹤和責(zé)任追究等機(jī)制，才能鞏固和放大“問(wèn)廉”成果。

“問(wèn)廉”機(jī)制的發(fā)展路向

江蘇省委在全國(guó)率先出臺(tái)了《落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)黨委主體責(zé)任、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的意見(jiàn)（試行）》，進(jìn)一步具體化了黨委主體責(zé)任、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，并明確建立“黨委負(fù)責(zé)人全委會(huì)述廉制度”。這既證明了揚(yáng)州多年來(lái)開(kāi)展“問(wèn)廉”工作的實(shí)踐意義，也為深化“問(wèn)廉”工作提供了新的遵循。揚(yáng)州市將從以下幾方面完善改進(jìn)一把手問(wèn)廉工作：

增強(qiáng)問(wèn)廉厚度，強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效力。把落實(shí)主體責(zé)任作為一把手匯報(bào)重點(diǎn)內(nèi)容，促進(jìn)各級(jí)黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人切實(shí)履行“第一責(zé)任人”責(zé)任，堅(jiān)持黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗重要工作親自部署、重大問(wèn)題親自過(guò)問(wèn)、重點(diǎn)環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要案件親自督辦，做到堅(jiān)持原則，敢抓敢管，管好班子帶好隊(duì)伍。同時(shí)，堅(jiān)持在匯報(bào)內(nèi)容上求真求實(shí)，在貫徹執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律規(guī)定和作風(fēng)建設(shè)方面，力求把事情說(shuō)深說(shuō)透，使問(wèn)題能夠真正“被發(fā)現(xiàn)”。在質(zhì)詢?cè)儐?wèn)中頂真碰硬，一些事關(guān)權(quán)力核心，如重大事項(xiàng)決策權(quán)、人權(quán)、財(cái)權(quán)等問(wèn)題，必須說(shuō)透講明，做出背書(shū)，防止避重就輕，使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部真正“被監(jiān)督”。擴(kuò)大質(zhì)詢主體，不僅僅訪察調(diào)研組組長(zhǎng)進(jìn)行點(diǎn)評(píng)和詢問(wèn)，其他組員也應(yīng)充分發(fā)表意見(jiàn)。

創(chuàng)新制度機(jī)制，提高問(wèn)題發(fā)現(xiàn)力。推行“會(huì)議商定、全程留痕”制度，要求領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要負(fù)責(zé)人，在重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目投資、大額資金使用等具體事項(xiàng)中，必須嚴(yán)格遵守決策程序和工作規(guī)范，按照組織制度和組織程序進(jìn)行，通過(guò)簡(jiǎn)明、易行、管用的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“會(huì)議商定、全程留痕”，保證決策過(guò)程的可究源、可追溯。實(shí)施專項(xiàng)檢查制度。由市委常委帶隊(duì)，每年對(duì)各縣（市、區(qū)）、市級(jí)機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作開(kāi)展專項(xiàng)檢查考核，及時(shí)通報(bào)檢查考核結(jié)果。引入“大數(shù)據(jù)”理念，加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)、懲治腐敗、預(yù)防腐敗、責(zé)任落實(shí)與追究等數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)與研判，保證檢查考核的科學(xué)性和客觀性，提高預(yù)防和打擊腐敗的能力。進(jìn)一步增強(qiáng)“問(wèn)廉”的透明度，對(duì)涉及群眾切身利益的重點(diǎn)熱點(diǎn)單位或部門(mén)，可采取電視、網(wǎng)絡(luò)直播形式召開(kāi)匯報(bào)會(huì)。在法紀(jì)允許范圍內(nèi)，對(duì)一些敏感問(wèn)題點(diǎn)名道姓曝光。

整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督聚焦力。建立廉政談話制度。黨政主要負(fù)責(zé)同志與領(lǐng)導(dǎo)班子成員、下級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)同志，領(lǐng)導(dǎo)班子成員與分管聯(lián)系部門(mén)主要負(fù)責(zé)同志，每年廉政談話不少于一次，把廉政談話作為黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核、述職述廉、任職前教育的重要內(nèi)容和必經(jīng)程序，提醒督促落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任。紀(jì)委約談制度。在黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題較多、群眾來(lái)信來(lái)訪反映較多、民主測(cè)評(píng)滿意度較低等情況時(shí)，由紀(jì)委負(fù)責(zé)同志約談?lì)I(lǐng)導(dǎo)干部，聽(tīng)取主體責(zé)任落實(shí)和個(gè)人廉潔從政情況，解決苗頭性、傾向性問(wèn)題。加強(qiáng)與黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核、行風(fēng)評(píng)議等活動(dòng)的結(jié)合，面向黨政正職干部工作圈、生活圈、社交圈廣泛征求意見(jiàn)建議，解決個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部“雙面人”的問(wèn)題。

加大問(wèn)責(zé)追究，擴(kuò)大監(jiān)督影響力。推行簽字背書(shū)制度。在專項(xiàng)檢查、案件查辦、重要情況核實(shí)、重大事項(xiàng)報(bào)告等執(zhí)紀(jì)監(jiān)督過(guò)程中，負(fù)有直接責(zé)任的工作人員、相關(guān)事項(xiàng)分管負(fù)責(zé)人、單位主要負(fù)責(zé)人，必須根據(jù)自身職責(zé)，在調(diào)查報(bào)告、核查報(bào)告等材料上分別簽署明確意見(jiàn)，以推動(dòng)職責(zé)履行、監(jiān)督到位、責(zé)任落實(shí)。凡簽字背書(shū)承諾內(nèi)容與事實(shí)不符的，對(duì)簽字背書(shū)人實(shí)行責(zé)任追究。落實(shí)“一案雙查”制度。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處違紀(jì)違法案件，在追究當(dāng)事人違紀(jì)違法責(zé)任的同時(shí)，發(fā)現(xiàn)有疏于管理、壓案不查或不認(rèn)真查處、履行責(zé)任不力等情形的，要倒查追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部在履行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制方面的責(zé)任，包括黨委和紀(jì)委的責(zé)任。把匯報(bào)成果與干部獎(jiǎng)懲相結(jié)合，對(duì)成績(jī)顯著、群眾公認(rèn)度高的匯報(bào)對(duì)象，及時(shí)向黨委及組織人事部門(mén)推薦；對(duì)匯報(bào)對(duì)象提出的合理要求積極幫助解決，對(duì)一些針對(duì)匯報(bào)對(duì)象的不實(shí)反映及時(shí)予以澄清，體現(xiàn)組織的關(guān)心；對(duì)匯報(bào)中發(fā)現(xiàn)的黨員干部違紀(jì)違法問(wèn)題，及時(shí)提醒，誡勉告誡，該移送的堅(jiān)決移送法紀(jì)處理，使法紀(jì)紅線真正帶電高壓運(yùn)行，發(fā)揮“問(wèn)廉”監(jiān)督的警示懲戒作用，切實(shí)做到抓早抓小，有病馬上治。