上海市浦東新區(qū)建設(shè)用地減量化開展現(xiàn)狀與思考

文/朱盛 上海金橋（集團(tuán)）有限公司 上海 201206

上海市浦東新區(qū)建設(shè)用地減量化開展現(xiàn)狀與思考

文/朱盛 上海金橋（集團(tuán)）有限公司 上海 201206

研究目的：對(duì)低效能的建設(shè)用地進(jìn)行減量，限制低效、粗放的土地利用方式在集中建設(shè)區(qū)外緣無序蔓延，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局優(yōu)化和利用效益提升。研究方法：個(gè)案研究法和政策分析方法。研究結(jié)果：為優(yōu)化減量化方式、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地有效增減掛鉤提出建議，促進(jìn)浦東新區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和土地資源的合理配置。研究結(jié)論：減量化是浦東新區(qū)突破土地資源瓶頸的有效手段，但模式還需要不斷完善，效果評(píng)估和跟蹤管理也需要長期研究。

建設(shè)用地；減量化；土地整理復(fù)墾；增減掛鉤；浦東新區(qū)

一、建設(shè)用地減量化的實(shí)施背景

1.1 政策實(shí)施需要

近年來，上海市浦東新區(qū)為保障《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》、《上海市郊野公園規(guī)劃建設(shè)的若干意見（試行）》和《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》等系列政策的實(shí)施，積極開展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、建設(shè)用地減量化等改革創(chuàng)新試點(diǎn)工作，在盤活低效能工業(yè)用地、推進(jìn)耕地指標(biāo)占補(bǔ)平衡等方面進(jìn)行了有益探索。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將確定為整理復(fù)墾對(duì)象的農(nóng)村建設(shè)用地拆除轉(zhuǎn)化為耕地，并與需要新建的城鎮(zhèn)建設(shè)用地相關(guān)聯(lián)，通過拆除面積與新建面積相掛鉤的土地整理復(fù)墾方式，保障項(xiàng)目建設(shè)所使用的各類土地面積平衡，以達(dá)到耕地面積增加而建設(shè)用地總量不增加，以此來優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地的布局結(jié)構(gòu)，提高土地節(jié)約集約利用的程度。該政策是我國促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、解決土地供需矛盾的一項(xiàng)重要管理措施，浦東新區(qū)建設(shè)用地減量化也是在“增減掛鉤”實(shí)施背景下，探索開展實(shí)施的。所謂建設(shè)用地減量化指的是在經(jīng)權(quán)利人同意的前提下，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地復(fù)墾整理規(guī)程，對(duì)集中建設(shè)區(qū)外現(xiàn)狀低效建設(shè)用地尤其是工業(yè)用地進(jìn)行減量，重點(diǎn)實(shí)施生態(tài)修復(fù)和整理復(fù)墾，將原有建設(shè)用地改造為農(nóng)用地或未利用地。

1.2 自身發(fā)展需要

浦東新區(qū)歷經(jīng)20多年的開發(fā)建設(shè)，城市建設(shè)用地規(guī)模已經(jīng)接近極限，但是隨著開發(fā)開放 的不斷深入和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，仍需要一定規(guī)模的土地空間來支撐發(fā)展，對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的需求量較大。依據(jù)上海市土地利用總體規(guī)劃，到2020年全區(qū)建設(shè)用地總量必須控制在832平方公里，同時(shí)根據(jù)全市城鎮(zhèn)用地增量調(diào)控目標(biāo)，2020年后基本不再新增建設(shè)用地,因此浦東新區(qū)只能進(jìn)行存量調(diào)整，通過對(duì)198區(qū)域開展建設(shè)用地減量化，來滿足耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)?！?98區(qū)域”是指上海市確定的除規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)外、規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)以外的198平方公里的現(xiàn)狀工業(yè)用地。粗略估算，浦東新區(qū)區(qū)級(jí)項(xiàng)目每年使用耕地指標(biāo)約3750畝，其中約1350畝由各街鎮(zhèn)進(jìn)行土地整理復(fù)墾提供，其余2400畝指標(biāo)則是通過市平臺(tái)購買。受原有土地利用方式和現(xiàn)有制度影響，農(nóng)村土地利用粗放、退出困難，缺乏暢通的農(nóng)村土地和城市土地之間的轉(zhuǎn)換渠道。在土地指標(biāo)嚴(yán)重不足的背景下，通過推進(jìn)集中建設(shè)區(qū)外低效建設(shè)用地減量化騰挪指標(biāo)，合理安排建設(shè)用地規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)和開發(fā)時(shí)序，完善土地資源市場配置，并適度留出發(fā)展空間是浦東自身發(fā)展的必然選擇。

二、浦東新區(qū)建設(shè)用地減量化開展現(xiàn)狀

2.1 浦東新區(qū)集中建設(shè)區(qū)外用地分析

2010年兩區(qū)合并之后，浦東新區(qū)總面積已達(dá)1429.67平方公里。依據(jù)浦東新區(qū)土地利用總體規(guī)劃和“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的減量化策略，全區(qū)集中建設(shè)區(qū)外理想化狀態(tài)下需要進(jìn)行整理復(fù)墾的建設(shè)用地規(guī)模為26平方公里。到2020年上海市浦東新區(qū)建設(shè)用地總規(guī)模將從原“十二五”期間確定的832平方公里調(diào)整縮減至805平方公里。截至2013年底，浦東新區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地已達(dá)779.69平方公里。雖然從總量上看，浦東集中建設(shè)區(qū)內(nèi)新增可開發(fā)用地還有124平方公里，剩余約99平方公里，但是實(shí)際建設(shè)用地凈增空間僅為25.31平方公里，扣除臨港地區(qū)的建設(shè)用地之后，新區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地已經(jīng)接近極限。

從浦東新區(qū)集中建設(shè)區(qū)外103.4平方公里的建設(shè)用地現(xiàn)狀分析，占比前三位的分別是農(nóng)村居民點(diǎn)用地（約占41．9%），工業(yè)倉儲(chǔ)用地（約占20.2%）和城鎮(zhèn)建設(shè)用地（約占19.5%）；此外，交通運(yùn)輸用地的占比超過13%?？梢钥闯黾薪ㄔO(shè)區(qū)外建設(shè)用地整體使用效率偏低，對(duì)浦東市郊的農(nóng)村化地區(qū)影響較大。

圖2-1 浦東新區(qū)集中建設(shè)區(qū)外建設(shè)用地構(gòu)成圖

從工業(yè)用地利用效能角度分析，浦東新區(qū)目前存在著大量低效工業(yè)用地，主要集中在集中建設(shè)區(qū)外的 “198”區(qū)域。從北片老浦東地區(qū)的曹路鎮(zhèn)和原南匯地區(qū)的祝橋鎮(zhèn)工業(yè)用地現(xiàn)狀分析，這兩個(gè)街鎮(zhèn)2013年工業(yè)用地利用效能分別為4.84億元/ km2和1.29億元/km2，與全市平均值45億元/ km2（2012年）相比，這2個(gè)街鎮(zhèn)“198區(qū)域”的工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)值明顯偏低；從工業(yè)結(jié)構(gòu)來看，這2個(gè)街鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)零星分布的工業(yè)企業(yè)絕大多數(shù)集中在機(jī)械制造、印刷印染和四大特種工藝類行業(yè)，多數(shù)企業(yè)產(chǎn)出效率低,能源消耗大、污染嚴(yán)重、外來低端就業(yè)問題突出，并且還存在著一定的安全隱患。為此，浦東新區(qū)人民政府出臺(tái)了一系列措施，保障集建區(qū)外工業(yè)用地減量化的全面實(shí)施。如對(duì)減量化工業(yè)用地予以80萬/畝的補(bǔ)貼、對(duì)消除歷史違法用地予以30萬/畝的補(bǔ)貼、對(duì)增減掛鉤政策疊加規(guī)劃空間獎(jiǎng)勵(lì)，即在增減掛鉤政策的基礎(chǔ)上，各街鎮(zhèn)可將減量建設(shè)用地指標(biāo)的60%轉(zhuǎn)化為可供開發(fā)利用的新增用地空間留以自用，而剩余40%的指標(biāo)成果由區(qū)政府統(tǒng)一回購，并將所獲利益反哺實(shí)施減量的建制鎮(zhèn)和行政村。

截至2015年底，浦東新區(qū)共完成減量化立項(xiàng)309件，其中2014年辦結(jié)26件，2015年辦結(jié)283件；共完成減量化總面積250公頃，其中2014年完成27.1公頃，2015年完成222.9公頃，實(shí)現(xiàn)了新區(qū)下達(dá)總?cè)蝿?wù)420公頃的目標(biāo)“時(shí)間過半、任務(wù)過半”。從試點(diǎn)情況來看，浦東新區(qū)減量化工作的主要區(qū)域和重點(diǎn)區(qū)域大部分集中在S20外環(huán)線以外的市郊農(nóng)村化街鎮(zhèn)，如祝橋鎮(zhèn)和曹路鎮(zhèn)就是該區(qū)域內(nèi)具有代表性的試點(diǎn)街鎮(zhèn)，這兩個(gè)街鎮(zhèn)依據(jù)區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地供需情況等不同因素，制定了符合自身特點(diǎn)的減量化方案和措施，保障了減量化工作的有序開展。

2.2 創(chuàng)新方法，尋求政企合作新模式

浦東新區(qū)祝橋鎮(zhèn)減量化總量列全區(qū)第一位，實(shí)際減量化任務(wù)78公頃，其中工業(yè)用地減量化面積超67公頃。截至2015年底，通過現(xiàn)狀排摸、立項(xiàng)報(bào)批、資產(chǎn)評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)，在滿足減量化技術(shù)條件、綜合平衡清拆成本、指標(biāo)產(chǎn)出率和復(fù)墾潛力的基礎(chǔ)上，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作，完成減量化項(xiàng)目67個(gè)，企業(yè)104家，并相繼完成了減量化地塊的清拆、復(fù)墾。

表2-1 祝橋鎮(zhèn)建設(shè)用地減量化統(tǒng)計(jì)表（2016）

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在實(shí)施過程中，祝橋鎮(zhèn)以減量化項(xiàng)目為載體，積極拓展與金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作模式，與農(nóng)業(yè)銀行上海市分行簽署《銀政戰(zhàn)略合作協(xié)議》，以融資推進(jìn)市場建設(shè)，以項(xiàng)目吸附資金流向，相互借力、借勢(shì)發(fā)力，實(shí)現(xiàn)政銀互利共贏。同時(shí)與江蘇省啟東市濱海工業(yè)園合作，共同打造啟東濱海祝橋工業(yè)園。從拆除到轉(zhuǎn)移，減量化改變了企業(yè)拆遷的命運(yùn)，政府通過變“逼”為“引”的模式，讓符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)找到新的發(fā)展空間，破除了減量化工作中部分企業(yè)動(dòng)遷消極的阻礙，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的有序轉(zhuǎn)移。通過產(chǎn)業(yè)政策的合理引導(dǎo)，運(yùn)用鼓勵(lì)發(fā)展機(jī)制，為減量化企業(yè)尋找更加適宜的發(fā)展空間，積極幫助符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的減量化企業(yè)落戶園區(qū)，并通過合作聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)政策對(duì)接，深化資源共享，與啟東市規(guī)土、招商、環(huán)保、安監(jiān)等部門緊密合作，共同組成項(xiàng)目推進(jìn)落實(shí)小組，一起對(duì)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估和評(píng)審。從引導(dǎo)企業(yè)拆遷遷址到幫助企業(yè)轉(zhuǎn)移“安新家”，祝橋鎮(zhèn)政府在此過程中首先找準(zhǔn)了定位，轉(zhuǎn)變了角色，從監(jiān)管者變成“拉郎配”，既降低了企業(yè)的搬遷成本，又創(chuàng)新方式方法完成了減量化任務(wù)。

2.3 綜合權(quán)衡，探索“四結(jié)合”減量路徑

曹路鎮(zhèn)減量化工作通過與土地整理復(fù)墾相結(jié)合、與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合、與曹路開發(fā)需求相結(jié)合、與郊野單元規(guī)劃相結(jié)合的“四結(jié)合模式，按照土地指標(biāo)增減掛鉤的要求，權(quán)衡項(xiàng)目輕重緩急、落實(shí)項(xiàng)目資金、預(yù)估清拆及各類建設(shè)手續(xù)辦理周期等情況，將減量化整治復(fù)墾計(jì)劃與年度建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)計(jì)劃同步論證、同步制定，做到項(xiàng)目與需求相匹配，項(xiàng)目與指標(biāo)相匹配。根據(jù)104區(qū)域重點(diǎn)發(fā)展，195區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展，198區(qū)域有序退出的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局，曹路鎮(zhèn)對(duì)198區(qū)域全面實(shí)施減量化戰(zhàn)略，以“減”促“關(guān)”、 以“減”促“轉(zhuǎn)”。同時(shí)，充分利用郊野單元規(guī)劃釋放的政策紅利，將土地減量化納入郊野單元規(guī)劃編制作通盤考慮，同步推進(jìn)。

圖2-2 曹路鎮(zhèn)建設(shè)用地減量化指標(biāo)對(duì)比圖

在具體實(shí)施過程中，曹路鎮(zhèn)首先明確集建區(qū)外保留和復(fù)墾的地塊，把凌空路以東、隨塘河以西范圍劃定為重點(diǎn)減量化整治區(qū)域，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)集建區(qū)外農(nóng)村建設(shè)涉及的各類專項(xiàng)規(guī)劃，結(jié)合農(nóng)委、環(huán)保等相關(guān)部門政策、資金和項(xiàng)目，以平衡土地利用結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，對(duì)減量化區(qū)域內(nèi)的工業(yè)企業(yè)重點(diǎn)進(jìn)行土地整理復(fù)墾。此外，將歷史違法用地復(fù)墾作為增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目，進(jìn)行分頭立項(xiàng)、分別實(shí)施、分開驗(yàn)收和單獨(dú)考核，以減量化工作來推進(jìn)郊野單元規(guī)劃的編制和實(shí)施。在落實(shí)減量化運(yùn)轉(zhuǎn)資金方面，通過提取使用土地出讓金、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)等關(guān)聯(lián)資金來保障減量化項(xiàng)目的推進(jìn)落實(shí)，并且利用已有的海潮村宅基置項(xiàng)目和曙光村貨幣補(bǔ)償遷址項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)，把宅基地置換工作納入建設(shè)用地減量化，與曹路鎮(zhèn)農(nóng)村環(huán)境改善、現(xiàn)代觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展、“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步豐富了土地整理復(fù)墾內(nèi)涵，也使村民在建設(shè)用地減量化中獲取了更多的利益。

三、建設(shè)用地減量化中存在問題的對(duì)策探討

3.1 拓寬減量化項(xiàng)目資金的來源渠道

實(shí)施好建設(shè)用地減量化的基礎(chǔ)保障就是及時(shí)和穩(wěn)定的資金供給，目前浦東新區(qū)減量化項(xiàng)目資金主要由政府墊付提供，來源為傳統(tǒng)的土地規(guī)費(fèi)。這種單一的資金來源渠道，一方面在推進(jìn)集體土地上有房地產(chǎn)權(quán)證的大規(guī)模工業(yè)用地減量化時(shí)，存在一定的資金缺口；另一方面在資金流動(dòng)和按時(shí)結(jié)算方面也存在一定的弊端。因此，為了保障建設(shè)用地減量化有序進(jìn)行，應(yīng)該形成以政府為主導(dǎo)的多元化融資模式。一方面，要求使用減量化指標(biāo)的單位及時(shí)按照標(biāo)準(zhǔn)繳納新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，建立有專人管理的掛鉤資金管理體系，保障每筆掛鉤資金的安全；另一方面，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)、開發(fā)公司和個(gè)人將資金投放到減量化項(xiàng)目中來，通過整合資金，統(tǒng)一安排資金的流向，集中資源進(jìn)行土地整理復(fù)墾，如祝橋鎮(zhèn)減量化項(xiàng)目與銀行合作的模式就是拓寬資金來源渠道的有效途徑。此外，參與投資的企業(yè)或個(gè)人在申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)可以取得使用留用指標(biāo)的優(yōu)先權(quán)，亦可以參與當(dāng)?shù)卣畬?duì)留用建設(shè)用地的聯(lián)合開發(fā)。

3.2 擴(kuò)大農(nóng)村宅基地減量化規(guī)模

農(nóng)村宅基地的整理復(fù)墾也是減量化的重點(diǎn)之一，但是從浦東新區(qū)執(zhí)行情況來看，宅基地減量化的阻力較大。一方面，宅基地減量必然涉及農(nóng)民動(dòng)遷,雖然減量化受到了大部分農(nóng)民的支持和擁護(hù)，但是還有一部分農(nóng)民不愿意拆遷。如果違背農(nóng)民意愿進(jìn)行強(qiáng)制性拆遷，那么不但在很大程度上忽視了農(nóng)民的利益訴求，而且也會(huì)破壞社會(huì)的穩(wěn)定和諧；另一方面，宅基地減量化缺乏統(tǒng)一的動(dòng)遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和暢通的房源調(diào)撥機(jī)制。目前浦東新區(qū)對(duì)宅基地減量化的農(nóng)民主要有兩種安置方向，一是在城市化水平較低、農(nóng)民對(duì)土地依賴程度較高的地區(qū)，通過遷村并點(diǎn)開展中心村建設(shè)，采用中心村集中居住模式；二是在城市化水平較高、農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)程度高的地區(qū)，采用商品房基地或動(dòng)遷基地進(jìn)行組團(tuán)式規(guī)模安置?；谏鲜鰡栴}與現(xiàn)狀，為進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村宅基地減量化規(guī)模，一方面要確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不能依據(jù)政策和現(xiàn)狀盲目開展宅基地減量化工作；另一方面要充分分析農(nóng)民退出宅基地的意愿，引導(dǎo)村民或已經(jīng)在城鎮(zhèn)定居的村民主動(dòng)申請(qǐng)將宅基地退出，由減量化項(xiàng)目組進(jìn)行統(tǒng)一整理、拆零為整，將退出的宅基地復(fù)墾為耕地或驗(yàn)收合格后成為掛鉤指標(biāo)。各街鎮(zhèn)也要根據(jù)實(shí)際情況，因地制宜，采用不同的農(nóng)村宅基地減量化方式，充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.3 建立減量化跟蹤評(píng)估和監(jiān)督管理機(jī)制

建設(shè)用地減量化不僅是完成市、區(qū)下達(dá)的減量化指標(biāo)、落實(shí)土地整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地計(jì)劃需要，更重要的是要著力解決減量化后的耕地質(zhì)量問題，不僅要做到“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，更要努力做到“占劣補(bǔ)優(yōu)”。綜觀浦東新區(qū)建設(shè)用地減量化現(xiàn)狀，減量化過程缺乏規(guī)范的跟蹤評(píng)估機(jī)制、減量化的成果也缺乏監(jiān)督管理。個(gè)別街鎮(zhèn)沒有合理安排減量化的項(xiàng)目布局、規(guī)模和時(shí)序，存在純粹為了完成減量化任務(wù)而敷衍了事的現(xiàn)象。因此，為使建設(shè)用地減量化能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，一是要建立減量化全過程跟蹤評(píng)估機(jī)制，研究制定減量后耕地復(fù)墾質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使土地整理復(fù)墾和質(zhì)量評(píng)估工作有據(jù)可依，確保減量化項(xiàng)目的質(zhì)量；二是要形成以政府為主導(dǎo)，以紀(jì)檢監(jiān)察、規(guī)土、城管、農(nóng)委、建交委、審計(jì)等部門聯(lián)合監(jiān)管的機(jī)制，定期或不定期對(duì)減量化項(xiàng)目進(jìn)行抽樣調(diào)查和突擊檢查，確保建設(shè)用地減量化能夠促進(jìn)存量土地的盤活，提高土地節(jié)約集約利用水平，促進(jìn)新區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)保障經(jīng)濟(jì)永續(xù)發(fā)展。

結(jié)語：

建設(shè)用地減量化與城市更新、城鎮(zhèn)化建設(shè)一起，已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)上海市浦東新區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展，大力推動(dòng)二次創(chuàng)業(yè)的重要舉措，也是推動(dòng)浦東新區(qū)突破土地資源瓶頸、保障發(fā)展、保護(hù)資源、引領(lǐng)空間布局優(yōu)化的有效手段。同時(shí)，基于上海市浦東新區(qū)建設(shè)用地減量化的土地集約利用模式還需要在發(fā)展中不斷完善，而其中利益分配的制度設(shè)計(jì)、減量化成果的評(píng)估和跟蹤管理也是需要長期研究和完善的重要任務(wù)。

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