主導(dǎo)作用下的高校預(yù)算思考與研究

符曉

摘要：毛澤東主席在中央人民政府委員會舉行第四次會議上的曾經(jīng)指出：“國家預(yù)算是一個重大問題，其不僅反映著整個國家的政策，還指引了政府一切活動的導(dǎo)向?！备咝ｎA(yù)算管理同樣也是高校財經(jīng)活動的支柱，重視高校預(yù)算管理對于高校實(shí)現(xiàn)的中長期發(fā)展目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展起到主導(dǎo)性作用。

關(guān)鍵詞：高校 預(yù)算管理 主導(dǎo)性

一、高校預(yù)算的主導(dǎo)性作用

《關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財務(wù)管理工作的若干意見》中指出“高等學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算管理與控制，強(qiáng)化預(yù)算的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，充分發(fā)揮預(yù)算在資源配置中的主導(dǎo)作用”?！邦A(yù)算執(zhí)行的責(zé)任應(yīng)分解到校內(nèi)各部門、各單位。預(yù)算的調(diào)整必須按規(guī)定程序進(jìn)行?！?/p>

財政部長謝旭人曾經(jīng)在專題研討班中指出：“進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算編制管理，要緊緊抓住預(yù)算編制這個‘龍頭，完善管理機(jī)制和流程，控制預(yù)算規(guī)模，提高預(yù)算年初到位率”。

2010年國務(wù)院發(fā)布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出：“建立科學(xué)化精細(xì)化預(yù)算管理機(jī)制，科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行效率?！薄?/p>

高校預(yù)算管理主導(dǎo)性作用的充分發(fā)揮，帶動高校教育事業(yè)長期健康有序發(fā)展，同時影響高等教育財政的職能作用。

二、高校預(yù)算管理思考與研究

（一）高校預(yù)算全面覆蓋整體

2014年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在十二屆全國人大二次會議上作《政府工作報告》中提出：“抓好財稅體制改革這個重頭戲，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，著力把所有政府性收入納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，各級政府預(yù)算和決算都要向社會公開，部門預(yù)算要逐步公開到基本支出和項(xiàng)目支出，所以財政撥款的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開，“三公”經(jīng)費(fèi)只減不增，打造陽光財政，讓群眾看明白、能監(jiān)督?！?/p>

實(shí)際工作中因高校資金來源多元化，高校經(jīng)費(fèi)除財政撥款外，科研成果開發(fā)轉(zhuǎn)讓、捐贈、非學(xué)歷培訓(xùn)、校辦企業(yè)等來源的進(jìn)一步增加，使收入有些部門存在“小金庫”現(xiàn)象，這些多渠道來源的收入和相對支出未納入預(yù)算編制，造成預(yù)算未覆蓋全面內(nèi)容，不利于預(yù)算的監(jiān)督機(jī)制。

2013年12月30日財政部印發(fā)的《高等學(xué)校會計制度》中指出：“收入類主要有“財政補(bǔ)助收入”、“教育事業(yè)收入”、“科研事業(yè)收入”、“上級補(bǔ)助收入”、“附屬單位上繳收入”、“經(jīng)營收入”以及“其他收入”，支出類主要有“教育事業(yè)支出”、“科研事業(yè)支出”、“行政管理支出”、“后勤保障支出”、“離退休支出”、“上繳上級支出”等?！薄案咝Ｋ械氖杖肱c支出全部按照規(guī)定的格式和標(biāo)準(zhǔn)納入預(yù)算，實(shí)現(xiàn)全口徑的核算方式，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理，全額納入預(yù)算。進(jìn)而全面反映高校各項(xiàng)收入和支出的情況，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的全面性。”

（二）設(shè)置獨(dú)立預(yù)算部門

目前國內(nèi)高校的預(yù)算主要是由高校財務(wù)部門編制，并未設(shè)置獨(dú)立的預(yù)算部門。由于其他部門缺乏預(yù)算意識，并認(rèn)識預(yù)算只是財務(wù)部門的工作，因此部門間缺少溝通，提供數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，報送時間延遲，缺乏獨(dú)立性。

國外的高校部門設(shè)置方面有著很好的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。比如澳大利亞高校都成立專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)和預(yù)算建議顧問委員會，學(xué)校的預(yù)算工作由機(jī)構(gòu)人員負(fù)責(zé)編制上報，由預(yù)算建議顧問委員會審核。預(yù)算建議顧問委員會一般由分管預(yù)算管理工作的副校長負(fù)責(zé)，并由學(xué)校各二級學(xué)院、審計、財務(wù)等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成。再比如在馬里蘭大學(xué)它分設(shè)預(yù)算部門、會計部門、收費(fèi)部門等，預(yù)算部門直接由分管財務(wù)工作的副校長分管，學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，就具有約束力。

（三）深入推進(jìn)精華化預(yù)算管理

2009年財政部《關(guān)于推進(jìn)財政科學(xué)化精細(xì)化管理的指導(dǎo)意見》中指出：“推進(jìn)財政科學(xué)化精細(xì)化管理是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求”?！凹?xì)化基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算編制，逐步實(shí)現(xiàn)一上預(yù)算編制全部細(xì)化到項(xiàng)級科目和落實(shí)到具體執(zhí)行項(xiàng)目”?！绊?xiàng)目支出預(yù)算至少提前一年進(jìn)行充分的研究論證，在一上時要有明確的項(xiàng)目實(shí)施計劃和時間進(jìn)度，保證項(xiàng)目可執(zhí)行”?！敖⒅卮箜?xiàng)目支出預(yù)算事前評審機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)按經(jīng)濟(jì)分類編制預(yù)算試點(diǎn)工作，使項(xiàng)目預(yù)算做到實(shí)、細(xì)、準(zhǔn)?！?/p>

2011年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大財政教育投入的意見》中指出：“全面推進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)的科學(xué)化精細(xì)化管理”。通過實(shí)行高校預(yù)算精華化管理，可以提高預(yù)算執(zhí)行效率，提高經(jīng)費(fèi)控制水平，增強(qiáng)高校財務(wù)管理調(diào)控，使高校預(yù)算與高校的總體發(fā)展規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，滿足高校的高速發(fā)展。

（四）多種預(yù)算編制方法相結(jié)合

目前大部分高校都采用傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，簡單易執(zhí)行。隨著高校教育事業(yè)的日益發(fā)展，傳統(tǒng)的預(yù)算方法已經(jīng)不太適應(yīng)高校的進(jìn)程，因此在編制高校預(yù)算時，可以將零基預(yù)算、滾動預(yù)算、彈性預(yù)算等方法相結(jié)合，以零基預(yù)算為主，滾動預(yù)算、彈性預(yù)算為輔的辦法，可以提高資金利用效率。預(yù)算以月、季度編報，可以采用以滾動預(yù)算為主的預(yù)算編制方法；預(yù)算以年度編報，可以采用以零基預(yù)算為主的預(yù)算編制方法，認(rèn)真分析各項(xiàng)預(yù)算金額大小和重要性，按照重大事件特殊處理的原則，對預(yù)算支出進(jìn)行排序；預(yù)算以長遠(yuǎn)多年度為編報主體，可以采用以彈性預(yù)算為主的預(yù)算編制方法。依據(jù)性質(zhì)不同的科目，使用不同的預(yù)算方法，實(shí)現(xiàn)高校預(yù)算的科學(xué)與合理性。

（五）合理安排預(yù)算編制時間

預(yù)算的編制工作繁重，預(yù)算編制時間的合理是實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制科學(xué)化的必要保證?，F(xiàn)在大部分高校都在每年新學(xué)期開始編制下一年度預(yù)算，預(yù)算編制準(zhǔn)備時間不夠充分，安排不夠合理，造成預(yù)算項(xiàng)目的論證嚴(yán)重不足，費(fèi)用數(shù)據(jù)統(tǒng)計不夠精確，未能在實(shí)質(zhì)上完全體現(xiàn)預(yù)算的科學(xué)合理性。導(dǎo)致了預(yù)算考慮不夠全面，不夠精細(xì)。使預(yù)算在執(zhí)行過程中產(chǎn)生臨時增加經(jīng)費(fèi)的機(jī)動工作，影響預(yù)算的準(zhǔn)備性與嚴(yán)肅性，使得預(yù)算執(zhí)行大大折扣。

美國自1985年實(shí)行《平衡預(yù)算及緊急赤字控制法》至今，每年國會實(shí)際審議預(yù)算案的法定時段從2月15日國會預(yù)算局向國會提交對政府預(yù)算提案之分析及未來經(jīng)濟(jì)預(yù)測報告開始，至6月30日眾議院通過對所有撥款法案的表決結(jié)束，總共有近五個月之久，較1974年的《預(yù)算法》所規(guī)定的審議時間還縮短15個星期左右。

（六）健全預(yù)算績效考評機(jī)制

2003年l0月14日，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中規(guī)定：“凡能納入預(yù)算的都要納入預(yù)算管理，改革預(yù)算編制制度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制，加強(qiáng)審計監(jiān)督 建立預(yù)算績效評價體系。”

2010年6月21日，中共中央政治局審議并通過的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第五十八條規(guī)定：“建立經(jīng)費(fèi)使用績效評價制度，加強(qiáng)重大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用考評?！?/p>

績效考評是高校對于預(yù)算執(zhí)行產(chǎn)生的效果進(jìn)行綜合評價的過程，可以避免預(yù)算執(zhí)行的隨意性，維護(hù)高校財務(wù)的嚴(yán)肅性與有效性，從而提高財務(wù)管理工作的水平。 將當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與下一年度預(yù)算額度相掛鉤，建立良好的績效考評機(jī)制可以將預(yù)算編制與結(jié)果有機(jī)的結(jié)合，堅持“公平、公開、公正”的原則，將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果分列等級，將績效考評等級高的部門（院系）適當(dāng)調(diào)增下年度預(yù)算額度，對于績效考評等級低的部門（院系）調(diào)減下年度預(yù)算額度，靈活建立獎罰機(jī)制，保證高校預(yù)算的執(zhí)行嚴(yán)謹(jǐn)與合理性。

（七）建立科學(xué)長遠(yuǎn)的預(yù)算編制目標(biāo)

《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》中指出：“事業(yè)單位預(yù)算是指事業(yè)單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計算編制的年度財務(wù)收支計劃?！狈从车氖且荒陜?nèi)完成的工作計劃程序，但是無法正確反映高校中長期發(fā)展目標(biāo)與規(guī)劃。

高校預(yù)算達(dá)不到發(fā)揮資源有效配置的作用，即使有些學(xué)校制定了中長期發(fā)展計劃，但由于對高校紛繁復(fù)雜的業(yè)務(wù)活動掌控的局限性，導(dǎo)致這種計劃也僅僅停留在戰(zhàn)略層面上，難以保證發(fā)揮資金的最大效益，以及預(yù)算收支的良好運(yùn)行。

（八）提高預(yù)算執(zhí)行力度

預(yù)算執(zhí)行是整個高校預(yù)算管理過程中一個比較重要的環(huán)節(jié)，目前大部分高校普遍存在預(yù)算執(zhí)行力度不夠的現(xiàn)象，并且沒有對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，沒有建立預(yù)算執(zhí)行的有效約束機(jī)制，讓預(yù)算編制沒有真正發(fā)揮權(quán)威效力。預(yù)算執(zhí)行分析不足，對于以后的編制沒有起到引導(dǎo)作用。為了加強(qiáng)預(yù)算控制，高校需要建立嚴(yán)格有效的預(yù)算控制系統(tǒng)。

三、結(jié)語

高校預(yù)算管理工作對高校改革、發(fā)展和穩(wěn)定的主導(dǎo)性作用日趨顯著，應(yīng)開拓思路深化高校預(yù)算管理工作，為高校教育事業(yè)蓬勃發(fā)展提供堅實(shí)有力的保障。

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（責(zé)任編輯：韓梅）