刑事糾正違法通知書執(zhí)行情況調(diào)研報(bào)告

吳新華　栗英會

刑事訴訟中，發(fā)出刑事糾正違法通知書是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的常用形式。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知書存在回復(fù)率低、回復(fù)不規(guī)范等問題，起不到有效糾正違法行為的作用。因此，西城區(qū)人民檢察院對本院刑事糾正違法通知書執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)研，分析執(zhí)行中存在的問題，探索解決辦法，確保法律監(jiān)督取得實(shí)效。

一、刑事糾正違法通知書的法律地位

檢察機(jī)關(guān)刑事糾正違法通知書執(zhí)行程序不完善。法律未規(guī)定被糾正機(jī)關(guān)在收到刑事糾正違法通知書后，不及時(shí)回復(fù)的法律后果，導(dǎo)致執(zhí)行力度弱。

（一）法律規(guī)定不明確

《人民檢察院組織法》有3處涉及“糾正”，《刑事訴訟法》有7處規(guī)定了“糾正意見”，兩部法律并未明確提出“糾正違法通知書”。

具體到《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》有50處對糾正意見[1]作出規(guī)定，其中大多是指口頭提出糾正意見，只有8處涉及書面糾正違法通知書適用的4種情形?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》并未規(guī)定糾正違法通知書適用程序，通知送達(dá)、爭議解決、督促等活動(dòng)無據(jù)可依。且上述8處，也未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知書后，被糾正機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)回復(fù)。

（二）法律效力弱

有觀點(diǎn)認(rèn)為，糾正違法通知書具有強(qiáng)制糾正違法行為的效力。也有觀點(diǎn)認(rèn)為“通知”只有告知、建議的效力。筆者認(rèn)為糾正違法通知書應(yīng)具有強(qiáng)制被糾正機(jī)關(guān)回復(fù)的效力。法律監(jiān)督權(quán)不同于行政執(zhí)法權(quán)，不具有強(qiáng)制糾正違法行為的效力，否則有以監(jiān)督為由干涉?zhèn)刹閷徟兄印H有告知、建議的效力，被糾正機(jī)關(guān)可能會置之不理，監(jiān)督乏力。因此，其法律效力應(yīng)介于“強(qiáng)制糾正”與“告知建議”之間，糾正違法通知書在“告知建議”效力的基礎(chǔ)上，還應(yīng)具有強(qiáng)制被糾正機(jī)關(guān)回復(fù)的效力。

強(qiáng)制回復(fù)是一種程序性權(quán)力，而非終局裁定的實(shí)體權(quán)力，所以，強(qiáng)制回復(fù)不會干涉?zhèn)刹?、審判。被糾正機(jī)關(guān)及時(shí)回復(fù)，如認(rèn)為無違法行為的，可回復(fù)澄清；如存在違法行為的，及時(shí)回復(fù)可督促其改正。實(shí)踐中，被糾正機(jī)關(guān)往往認(rèn)為自身沒有違法或者不能正視存在的違法行為，以無明確規(guī)定為由拒絕回復(fù)，糾正違法難以落實(shí)。所以，法律應(yīng)明確規(guī)定，糾正違法通知書具有強(qiáng)制回復(fù)效力。

二、糾正違法通知書執(zhí)行情況數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

（一）發(fā)出數(shù)量

2013年1月1日到2013年9月30日，我院發(fā)出糾正違法通知書34份。公訴一處4份，公訴二處3份，未成年人犯罪檢察處2份，控申處2份，監(jiān)所處22份，金融處1份。

（二）回復(fù)情況

我院發(fā)出糾正違法通知書34份收到回復(fù)10份，回復(fù)率為29.3%。公訴一處回復(fù)1份，回復(fù)率25%；公訴二處回復(fù)2份，回復(fù)率66.7%；未檢處回復(fù)1份，回復(fù)率50%；控申處，回復(fù)1份，回復(fù)率50%；監(jiān)所處回復(fù)5份，回復(fù)率22.7%。

（三）發(fā)送對象

從對象名稱看，有11份向公安機(jī)關(guān)發(fā)出，23份向法院發(fā)出；從對象級別看（此處是指行政級別），30份向同級機(jī)關(guān)發(fā)出，3份向下級發(fā)出，1份向上級發(fā)出；從對象地域看，18份向轄區(qū)機(jī)關(guān)發(fā)出，16份（其中4份外省市機(jī)關(guān)）向轄區(qū)外機(jī)關(guān)發(fā)出。

（四）違法行為

34份糾正違法通知書涉及違法行為43個(gè)。偵查階段違法18個(gè)，涉及偵查行為、強(qiáng)制措施、偵查期限；審判階段違法9個(gè)，涉及判決執(zhí)行期限、附加刑適用；刑罰執(zhí)行違法16個(gè)，涉及判決送達(dá)、罪犯移送、交付執(zhí)行。

（五）回復(fù)時(shí)間

回復(fù)時(shí)間是指糾正違法通知書發(fā)出日期與被糾正機(jī)關(guān)回復(fù)日期之間的時(shí)間間隔。10日以內(nèi)回復(fù)的有3份，10-20日內(nèi)回復(fù)的有1份，20-30日內(nèi)回復(fù)的有2份，30日以上回復(fù)的有3份。

三、執(zhí)行中存在的問題

（一）回復(fù)率低

我院糾正違法通知書總體回復(fù)率為29.3%。其中公訴二處回復(fù)率最高為66.7%，監(jiān)所處回復(fù)率最低為22.7%。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，監(jiān)所處對某法院同類（交付法律文書送達(dá)行為）違法行為發(fā)出糾正違法通知書12份，均未獲得回復(fù)。

（二）采取有效措施率低

采取有效措施是指被糾正機(jī)關(guān)針對我院提出的糾正違法意見做出了改正措施或者在違法行為客觀不能改正的情況下做出了杜絕此類違法行為再度發(fā)生的有效措施。分析可知，10份回復(fù)涉及違法行為12個(gè)，其中采取有效措施的有5個(gè)，采取有效措施率為41.6%。有的是改正違法行為，整章建制；有的是召開會議對違法人員進(jìn)行批評，對全體干警進(jìn)行教育。未采取有效措施的7個(gè)。有的是解釋違法行為發(fā)生原因；有的說明自身不存在違法行為；也有的承認(rèn)違法行為并未采取實(shí)質(zhì)性措施。

（三）回復(fù)不及時(shí)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，20日以上回復(fù)的占50%，總體回復(fù)時(shí)間偏長。回復(fù)不及時(shí)，違法后果得不到及時(shí)消除，嚴(yán)重侵害了違法行為侵害對象的權(quán)益。偏長原因主要有3個(gè)方面：一是法律對回復(fù)時(shí)間無明確規(guī)定；二是被糾正機(jī)關(guān)為規(guī)避考核，拖延回復(fù)；三是異議程序缺失，產(chǎn)生抵觸情緒。

（四）法律文書不統(tǒng)一

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，法律文書格式不統(tǒng)一。一是文書格式不統(tǒng)一，有的使用“北京市西城區(qū)人民檢察院”紅頭，有的則沒有抬頭；二是部門編號不統(tǒng)一，除監(jiān)所部門外，其余均未連續(xù)編號，且編號年份中括號、小括號混用；三是要求回復(fù)時(shí)間不統(tǒng)一，有的要求15日內(nèi)回復(fù)，有的要求20日內(nèi)回復(fù)，有的要求30日內(nèi)回復(fù)，有的未標(biāo)明回復(fù)時(shí)間。其中，未標(biāo)明回復(fù)時(shí)間的有10份，約占發(fā)出的1/3。法律文書自身的不統(tǒng)一，導(dǎo)致糾正違法通知書嚴(yán)肅性下降，降低了執(zhí)行力度。

（五）發(fā)送過程不規(guī)范

發(fā)送過程缺乏管理規(guī)范。發(fā)送途徑不規(guī)范，有的通過檢察機(jī)關(guān)辦公室發(fā)出，有的通過案件管理部門發(fā)出，還有的同時(shí)采取兩種途徑。送達(dá)方式不規(guī)范，有的委托案件管理部門送達(dá)，有的以信件形式送達(dá)。途徑和方式的多樣容易給被糾正機(jī)關(guān)留下執(zhí)行隨意的印象，降低檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)威。

（六）發(fā)送對象不合理

分析上述數(shù)據(jù)可知，我院除向轄區(qū)同級機(jī)關(guān)發(fā)送外，還有三類情形，一是向上級機(jī)關(guān)發(fā)送。向上級機(jī)關(guān)發(fā)送，由于級別的不對等，得不到應(yīng)有的重視，造成回復(fù)困難。二是同級機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)部門發(fā)送，因內(nèi)設(shè)部門處于執(zhí)法一線，部分違法得不到應(yīng)有的重視。造成回復(fù)不及時(shí)。三是向轄區(qū)外同級機(jī)關(guān)發(fā)送，因地域因素，監(jiān)督制約薄弱，造成怠于回復(fù)。

四、幾點(diǎn)建議

（一）完善法律法規(guī)

一是明確法律效力。法律應(yīng)當(dāng)明確，被糾正機(jī)關(guān)收到檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的糾正違法通知書后，應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)。即使被糾正機(jī)關(guān)對糾正意見持異議的，也應(yīng)當(dāng)回復(fù)說明。二是增加程序性法律后果。如被糾正機(jī)關(guān)收到糾正違法通知書后不及時(shí)回復(fù)、或者不回復(fù)的，應(yīng)增加處罰性條款，追究相應(yīng)當(dāng)事人的責(zé)任。增加程序性法律后果，規(guī)范被糾正機(jī)關(guān)依法履行義務(wù)，確保違法行為得到及時(shí)糾正。三是增加異議程序。有的被糾正機(jī)關(guān)不回復(fù)或者不及時(shí)回復(fù)，是對檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的糾正違法通知書存在異議，從而產(chǎn)生抵觸情緒。所以，應(yīng)當(dāng)建立異議程序，在糾正違法通知書中明確標(biāo)明如存異議，可以進(jìn)行復(fù)議、復(fù)核?？蓞⒄展矙C(jī)關(guān)對人民檢察院不批準(zhǔn)逮捕的決定的復(fù)議、復(fù)核程序。

（二）加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通

刑事糾正違法通知書的執(zhí)行，需要相關(guān)機(jī)關(guān)予以配合。區(qū)人大可以協(xié)調(diào)轄區(qū)公安、法院等執(zhí)法機(jī)關(guān)共同制定各方認(rèn)可的執(zhí)行規(guī)則，細(xì)化執(zhí)行程序，解決執(zhí)行難題。

區(qū)人大對轄區(qū)法律實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，在區(qū)人大的協(xié)調(diào)下搭建平臺，讓涉及的各機(jī)關(guān)坐到一起，共同會簽相互認(rèn)可的文件，對各方均具有約束力。確立糾正違法通知書應(yīng)有的強(qiáng)制回復(fù)效力，明確回復(fù)的內(nèi)容、回復(fù)的期限，保障糾正違法通知書監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也會兼顧強(qiáng)化監(jiān)督和相互配合的關(guān)系，認(rèn)真審查違法情況，從嚴(yán)把握，避免濫發(fā)，確保發(fā)出糾正違法通知書的質(zhì)量，真正做到有的放矢。

區(qū)檢察院可以就糾正違法通知書執(zhí)行情況定期向人大作專題匯報(bào)，主動(dòng)接受人大的監(jiān)督。對于糾正違法通知書執(zhí)行不力的情況，人大可以組織人大代表進(jìn)行專項(xiàng)執(zhí)法檢查，重點(diǎn)檢查糾正違法通知書執(zhí)行情況。督促被糾正機(jī)關(guān)及時(shí)回復(fù)，及時(shí)糾正違法行為。在法律法規(guī)規(guī)定過于原則的情況下，依靠人大搭建平臺，相關(guān)機(jī)關(guān)創(chuàng)新工作模式，改進(jìn)工作方式，是當(dāng)前解決糾正違法通知書回復(fù)難、回復(fù)不及時(shí)、回復(fù)質(zhì)量不高的有效機(jī)制。

（三）完善檢察機(jī)關(guān)自身建設(shè)

在完善法律法規(guī)的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從自身抓起，改進(jìn)執(zhí)法方式，完善發(fā)出糾正違法通知書的相關(guān)機(jī)制。

1.建立歸口管理制度。統(tǒng)一歸口管理。目前，發(fā)出糾正違法通知書的流程是承辦人在審查案件時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為，撰寫糾正違法通知書，以部門名稱編號，以院的名義發(fā)出，該流程易導(dǎo)致法律文書格式不規(guī)范、要求回復(fù)時(shí)間不統(tǒng)一、法律文書質(zhì)量不高以及多部門對同一違法行為重發(fā)的現(xiàn)象，所以建議糾正違法通知書作為具有法律監(jiān)督效力的文書應(yīng)當(dāng)歸口案件管理部門統(tǒng)一管理、統(tǒng)一出口，以提高糾正違法通知書的權(quán)威。歸口管理部門應(yīng)具有以下職能：一是制定糾正違法通知書統(tǒng)一格式。二是對發(fā)出的糾正違法通知書統(tǒng)一審核。三是對發(fā)出的糾正違法通知書統(tǒng)一編號。四是對發(fā)出的糾正違法通知書統(tǒng)一備案、統(tǒng)一回訪。

2.規(guī)范糾正違法通知書。文書內(nèi)容應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照人民檢察院糾正違法通知書模板要求書寫。包括3個(gè)方面：一是發(fā)現(xiàn)的違法情況。包括違法人員的姓名、單位、職務(wù)、違法事實(shí)等，如果是單位違法，要寫明違法單位的名稱。二是認(rèn)定違法的理由和法律依據(jù)。三是糾正意見。

設(shè)定統(tǒng)一的形式。糾正違法通知書一律加上紅頭，比如，紅頭“北京市西城區(qū)人民檢察院”，引起被糾正機(jī)關(guān)重視。其次，統(tǒng)一編號、統(tǒng)一落款、統(tǒng)一回復(fù)時(shí)間。避免被糾正機(jī)關(guān)遲延回復(fù)，致使違法行為得不到及時(shí)糾正。建議被糾正機(jī)關(guān)在收到糾正違法通知書后15日內(nèi)回復(fù)。

3.建立檢察委員會決定制度。檢察機(jī)關(guān)增強(qiáng)糾正違法通知書執(zhí)行效力，除了統(tǒng)一管理提高文書質(zhì)量外，還可通過提高審批級別增強(qiáng)權(quán)威性。作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，檢察委員會意見應(yīng)當(dāng)具有準(zhǔn)確性和權(quán)威性。[2]如果發(fā)出糾正違法通知書的決定由檢委會作出，勢必會引起被糾正機(jī)關(guān)的重視，不敢怠慢。但“檢察委員會通過討論決定重大案件和其他重大檢察業(yè)務(wù)問題，確保辦案質(zhì)量和執(zhí)法統(tǒng)一”[3]，檢委會決定的必須是重大問題，而糾正違法通知書是以院的名義，針對嚴(yán)重的違法行為而做出的，為確保糾正違法通知書的質(zhì)量和效果，建議所有糾正違法通知書都要由檢委會作出決定。

4.建立雙發(fā)機(jī)制。實(shí)踐中，糾正違法通知書以檢察機(jī)關(guān)名義向被糾正機(jī)關(guān)發(fā)出，多屬同級發(fā)送。由于檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的監(jiān)督基本以“外在式”、“事后式”模式進(jìn)行，導(dǎo)致檢察監(jiān)督抽象化、彈性化特征，對被糾正機(jī)關(guān)不具有強(qiáng)制約束力，往往不能引起被監(jiān)督者重視，因此同級發(fā)送難以達(dá)到糾違效果。但是，通過向被糾正機(jī)關(guān)上級發(fā)送，由于上級機(jī)關(guān)的督促，糾正違法往往會事半功倍。

雙發(fā)機(jī)制即檢察機(jī)關(guān)發(fā)送糾正違法通知書即向被糾正機(jī)關(guān)發(fā)送也向被糾正機(jī)關(guān)上級抄送。目的是讓其上級機(jī)關(guān)知曉違法事項(xiàng)，督促被糾正機(jī)關(guān)向發(fā)出糾正違法通知書的檢察機(jī)關(guān)回復(fù)說明情況、改正違法行為。僅發(fā)送給被糾正機(jī)關(guān)，往往會出現(xiàn)為了規(guī)避考核而瞞報(bào)上級的情況。如果抄送給上級，一方面可以規(guī)避瞞報(bào)，另一方面可促進(jìn)下級及時(shí)糾正違法行為。

5.承辦人公開送達(dá)機(jī)制。制作好糾正違法通知書后，案件承辦人兩人以上親自將糾正違法通知書送達(dá)被糾正機(jī)關(guān)；送達(dá)后，案件承辦人應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為嚴(yán)重程度、涉密情況向被糾正機(jī)關(guān)一定范圍人員宣讀，一定范圍往往是指與違法行為有關(guān)的部門全體人員；被糾正機(jī)關(guān)有異議的，案件承辦人應(yīng)當(dāng)向其解釋說明；宣讀完畢，被糾正機(jī)關(guān)應(yīng)在送達(dá)回執(zhí)上簽字。

建立承辦人公開送達(dá)機(jī)制可以顯著增強(qiáng)糾正違法通知書執(zhí)行效果，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）專人送達(dá)，表達(dá)了檢察機(jī)關(guān)督促糾正違法的決心；（2）在一定范圍內(nèi)宣讀，警醒被糾正部門其他人員，避免同樣違法行為再次發(fā)生；（3）釋法說理，解除被糾正機(jī)關(guān)及違法者疑問，促使被糾正機(jī)關(guān)自愿改正違法行為；（4）送達(dá)回執(zhí)簽字，表明糾正違法通知書已經(jīng)在某日送達(dá)，避免其以未收到通知書為由拖延回復(fù)。

注釋：

[1]糾正意見分為兩種：即口頭糾正意見和糾正違法通知書，這50個(gè)條文屬于間接涉及糾正違法通知書。

[2]單曉云、李連華：《基層檢察院檢察委員會專職委員職權(quán)簡論》，載《法學(xué)雜志》2009年第9期。

[3]楊振江：《大力推進(jìn)檢察委員會理論與實(shí)務(wù)研究》，載《人民檢察》2011年第22期。