生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

武煥娜　高阿榮

作者簡介：武煥娜（1994-），女，漢，河南師范大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)，大學(xué)本科。

高阿榮（1995-），女，漢，河南師范大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)，大學(xué)本科。

摘 要：結(jié)合流域及地方實(shí)際情況，因地制宜選擇合適的流域生態(tài)補(bǔ)償模式對于在全國范圍切實(shí)開展流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐具有重要意義。流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是解決流域生態(tài)環(huán)境問題、實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源有償利用的重要政策工具，本文將我國的水流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制劃分為政府機(jī)制、市場機(jī)制以及通過借鑒國外的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，找出我國在這方面可以探索的創(chuàng)新模式，提出進(jìn)一步完善我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思路和建議。

關(guān)鍵詞：流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；政府機(jī)制；水權(quán)交易；國際經(jīng)驗(yàn)

一、我國目前存在的困境

我國在推行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過程中，目前仍存在許多問題，雖然已有許多政策措施，但由于沒能從機(jī)制上解決生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償問題，即使一些地方的保護(hù)與發(fā)展關(guān)系得到協(xié)調(diào)，也還有許多不穩(wěn)定因素，影響可持續(xù)發(fā)展。在執(zhí)行過程中存在著貫徹“生態(tài)目標(biāo)不到位”和“給農(nóng)民的補(bǔ)償不到位”、“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”落實(shí)不到位等情況。這也說明，真正的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是一種遠(yuǎn)比想象深刻的社會利益大調(diào)整和制度創(chuàng)新。

下面我將綜合我國的先進(jìn)模式，借鑒國外的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探討有關(guān)水流域方面的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

二、水流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立

（一）主體的界定

對于跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償，其涉及的相關(guān)利益主體可以分為水源區(qū)、輸水區(qū)、受水區(qū)，其中受水區(qū)的居民、企業(yè)及相關(guān)政府等是生態(tài)補(bǔ)償中的補(bǔ)償主體，而水源區(qū)的居民、企業(yè)及相關(guān)政府等是生態(tài)補(bǔ)償中的受償主體，中央政府通常都起到宏觀調(diào)控的作用，而具體的實(shí)施主要由水利部門為主導(dǎo)。

對于同一流域內(nèi)而言，生態(tài)補(bǔ)償主體可以分為兩個層次：一是中央或當(dāng)?shù)卣?。二是流域生態(tài)改善的受益群體，具體的又包括水資源的開發(fā)利用者、消費(fèi)使用者以及其他流域生態(tài)效益享用者。生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w是指流域上游的區(qū)域和其周邊地區(qū)，具體也分為當(dāng)?shù)卣蜑榱饔蛏鷳B(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)的群體。

（二）補(bǔ)償方式

1、政府機(jī)制。

（1）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。把環(huán)境財(cái)政作為公共財(cái)政的重要組成部分，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?。在中央和省級政府設(shè)立生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)資金列入財(cái)政預(yù)算，地方財(cái)政也要加大對生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支持力度。為擴(kuò)大資金來源，還可發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償基金彩票。按照完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的要求，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。資金的安排使用，應(yīng)著重向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)傾斜，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用明顯的區(qū)域性、流域性重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目，加大對區(qū)域性、流域性污染防治，以及污染防治新技術(shù)新工藝開發(fā)和應(yīng)用的資金支持力度。

（2）智力補(bǔ)償。加大生態(tài)脫貧的政策扶持力度，加強(qiáng)生態(tài)移民的轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)工作，加快農(nóng)民脫貧致富進(jìn)程。進(jìn)一步加大力度欠發(fā)達(dá)地區(qū)改善發(fā)展環(huán)境，加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。支持重要生態(tài)功能區(qū)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，大力推行清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展生態(tài)環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，積極構(gòu)建與生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求相適應(yīng)的生產(chǎn)力布局，推動區(qū)域間產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和要素合理流動。

2、市場機(jī)制

（1）排污權(quán)交易。我國在90年代引入排污權(quán)交易制度，起初是為了酸雨的控制。2001年9月，經(jīng)多方努力，我國第一筆排污權(quán)交易在江蘇省的南通市得以順利實(shí)施。我國應(yīng)穩(wěn)定發(fā)展排污交易的一級市場和二級市場，所謂的一級市場是指政府進(jìn)行出讓排污指標(biāo)配額，新、改、擴(kuò)建排污單位進(jìn)行購買。已知的二級市場交易，即企業(yè)與企業(yè)之間進(jìn)行的交易，排污者之間的交易在二級市場進(jìn)行，這是一個完備的自由交易的市場，它的交易價(jià)格以及交易規(guī)則都應(yīng)該是市場化的。而為提高排污權(quán)的配置效率，政府在二級市場的參與作用應(yīng)逐漸減弱，主要從有效監(jiān)管、培育市場，為企業(yè)之間的排污權(quán)交易創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境等方面著手。

（2）建立水權(quán)交易制度。結(jié)合我國水權(quán)交易的實(shí)踐，我國應(yīng)該首先明析水權(quán)，合理配置初始水權(quán)，基于市場化方式實(shí)現(xiàn)水權(quán)的流轉(zhuǎn)。鑒于我國目前長久形成的水權(quán)紛爭，初始水權(quán)應(yīng)該由政府依照法律，建立水權(quán)登記制度，切實(shí)做到初始水權(quán)分配的公開透明。另外，應(yīng)允許水權(quán)適度流轉(zhuǎn)，政府來規(guī)范水權(quán)市場。水權(quán)市場的交易可以包括水權(quán)轉(zhuǎn)讓，水權(quán)租賃等多種形式。

3、國外經(jīng)驗(yàn)

（1）建立跨流域生態(tài)補(bǔ)償合作機(jī)制。在德國的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，比較成功的例子就是易北河的生態(tài)補(bǔ)償政策。1990年后，德國和捷克達(dá)成共同整治易北河的協(xié)議，成立雙邊合作組織。整治的目的是長期改良農(nóng)用水灌溉質(zhì)量，保持兩河流域生物多樣性，減少流域兩岸排放污染物。我國可以借鑒其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對于跨地區(qū)的流域，可以進(jìn)行區(qū)域合作，建立高效完善的合作組織機(jī)構(gòu)，并制定切實(shí)可行的組織目標(biāo)，便于進(jìn)行長效的合作。

（2）生態(tài)標(biāo)記。生態(tài)標(biāo)記實(shí)際上是對生態(tài)環(huán)境服務(wù)的間接支付方式。這種支付方式的關(guān)鍵是，是否存在贏得消費(fèi)者信賴的認(rèn)證體系。歐盟于1992年出臺了生態(tài)標(biāo)簽體系，建立生態(tài)標(biāo)簽體系的初衷是希望把各類產(chǎn)品中在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的佼佼者選出，予以肯定和鼓勵，從而逐漸推動歐盟各類消費(fèi)品的生產(chǎn)廠家進(jìn)一步提高生態(tài)保護(hù)，使產(chǎn)品從設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、銷售到使用，直至最后處理的整個生命周期內(nèi)都不會對生態(tài)環(huán)境帶來危害。在我國典型的案例就是農(nóng)夫山泉：農(nóng)夫山泉公司認(rèn)為水源地人民為了保護(hù)水源而在一定程度上犧牲了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，正是有了水源地人民無私的付出，才有農(nóng)夫山泉天然水的優(yōu)良品質(zhì)。農(nóng)夫山泉希望能為水源地的環(huán)境保護(hù)盡自己的一份力，所以在每瓶農(nóng)夫山泉的瓶體包裝上寫有每瓶水中拿出一分錢捐獻(xiàn)給水源地的標(biāo)語。

結(jié)語

生態(tài)補(bǔ)償牽涉的相關(guān)利益主體眾多，補(bǔ)償范圍的界定、補(bǔ)償費(fèi)用的征收等都存在一定的難度和復(fù)雜性。各水源保護(hù)區(qū)也應(yīng)結(jié)合自身特色和發(fā)展條件建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，綜合運(yùn)用多種方式爭取政府和社會各界的支持，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為保護(hù)動力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。（作者單位：河南師范大學(xué)法學(xué)院）

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