完善公眾參與新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃制度建設(shè)構(gòu)想

鄒麗君

摘 要：隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的制定和實(shí)施過程已成為城鎮(zhèn)規(guī)劃的重要問題。但是，我國公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃尚處于起步階段，存在公眾參與意識(shí)不足、效果不佳、機(jī)制不完善等問題，因此，要提高公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的意識(shí)，就應(yīng)完善公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃制度，將公眾參與融入到城鎮(zhèn)化規(guī)劃的各個(gè)階段，建立健全的公眾參與體制，不斷完善公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度，提升城鄉(xiāng)治理水平，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：公眾參與；新型城鎮(zhèn)化；制度建設(shè)

一、引言

城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)質(zhì)是為人們創(chuàng)造更加美好的生活，即城鎮(zhèn)化規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)是“以人為本”，而公眾參與是城鎮(zhèn)化規(guī)劃中以人為核心的主要表現(xiàn)方式。近年來，城鎮(zhèn)化規(guī)劃也越來越重視公眾參與，目前我國城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)踐中也在逐步深化公眾參與的制度建設(shè)?！皬氖兰o(jì)之交青島的城市規(guī)劃中宣傳展覽等方式鼓勵(lì)公眾參與的經(jīng)驗(yàn)不足”[1]，“到十年后南京市城市總體規(guī)劃編制時(shí)公眾參與方式的多樣與組織的從容，以及廈門、寧波鎮(zhèn)海等地的比較實(shí)質(zhì)性的公眾參與，公民的權(quán)利意識(shí)逐步強(qiáng)化，參與的熱情與深度也在加強(qiáng)”[2]。因此，要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的目標(biāo)，就要增加公眾參與的深度，建立多元化的組織機(jī)制，從而構(gòu)建全面、有效、系統(tǒng)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃公眾參與制度。

二、公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的相關(guān)概念闡釋

“自20世紀(jì)“參與式民主”與“協(xié)商民主”理論出現(xiàn)以來，強(qiáng)調(diào)公民應(yīng)具有公共精神、關(guān)心公共事務(wù)，遵循公共理性?！盵3]“在民主社會(huì)中，政府治理的合法性基礎(chǔ)在于民意，而民意獲得的基本途徑是公眾參與?！盵4]公眾參與的實(shí)質(zhì)是，公民應(yīng)該在平等、理性的平臺(tái)上溝通、協(xié)商，參與到政府治理的過程中，公眾通過協(xié)商討論的形式表達(dá)自己的利益訴求和價(jià)值偏好，從而達(dá)成對(duì)公共事務(wù)的共識(shí)，影響公共決策。

我國不同的學(xué)者對(duì)于公眾參與的概念界定程度和范圍都有所差異。“我國對(duì)公眾參與有較早研究的學(xué)者俞可平教授給予公眾參與非常泛義的概念，他認(rèn)為公民試圖影響公共政策和公民生活的一切活動(dòng)都屬于公眾參與的范疇，包括：投票、競(jìng)選、公決、結(jié)社、情愿、集會(huì)、抗議、游行、示威、反抗、宣傳、動(dòng)員、串聯(lián)、檢舉、對(duì)話、辯論、協(xié)商、游說、聽證、上訪等。”[5]賈西津副教授引用美國學(xué)者和《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》中的觀點(diǎn)，認(rèn)為經(jīng)典意義上的公民參與是指公民通過政治制度內(nèi)的渠道，試圖影響政府的活動(dòng)，特別是與投票相關(guān)的一些列行動(dòng)。“蔡定劍教授認(rèn)為公眾參與應(yīng)該是，公共權(quán)力進(jìn)行立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動(dòng)對(duì)公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。他強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力機(jī)關(guān)與利益相關(guān)的公眾通過雙向的溝通與互動(dòng)的模式來決定公共事務(wù)、進(jìn)行公共治理?！盵6]

城鎮(zhèn)化規(guī)劃政治活動(dòng)以公共目標(biāo)為價(jià)值取向，不僅要求規(guī)劃決策的科學(xué)性、前瞻性、合理性，更要求規(guī)劃過程的民主性與合法性，因此公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃便成為一種探求規(guī)劃過程民主性與公開性的參與形式?！俺擎?zhèn)化規(guī)劃中的公眾參與是指：公眾通過合法的途徑與手段，參與到城鎮(zhèn)化規(guī)劃活動(dòng)的全過程，通過一種雙向溝通和協(xié)商對(duì)話的方式來表達(dá)自己的意愿，從而對(duì)城鎮(zhèn)化規(guī)劃施加影響的過程。其本質(zhì)是要通過公眾對(duì)城鎮(zhèn)化規(guī)劃政治活動(dòng)全過程的主動(dòng)參與，協(xié)調(diào)不同利益主體多元的利益主張，更好地保證規(guī)劃決策與執(zhí)行的公平性、公正性與公開性，使規(guī)劃能切實(shí)體現(xiàn)公眾的利益要求，體現(xiàn)以人為本的執(zhí)政價(jià)值，提升規(guī)劃的科學(xué)性、合理性與公正性，并確保規(guī)劃工作的成功實(shí)施?！盵7]

三、我國公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的現(xiàn)狀

近年來，全國大多地方都對(duì)公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃做了許多探索和實(shí)踐，但是，我國目前公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃仍處于初始階段，全國各地公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃水平參差不齊，公眾參與的制度不健全，公眾參與的意識(shí)不強(qiáng)，公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的有效性不足。按照謝里·阿恩斯坦的市民參與的階梯理論，我國當(dāng)前公眾參與仍處于“象征性參與”階段，要達(dá)到“真正參與”的階段，就需要正確面對(duì)我國當(dāng)前公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃中的問題。

（一）公眾參與城市規(guī)劃意識(shí)不足

由于我國傳統(tǒng)文化的影響，政治文化中缺乏公眾參與的思想，以前的城鎮(zhèn)化規(guī)劃中也沒有公眾參與的規(guī)定，所以，我國的公眾參與意識(shí)不強(qiáng)，基本是憑著個(gè)人的興趣去參與，或者是出于維權(quán)的意圖而參與，并不是因?yàn)閷?shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化規(guī)劃的公共性和人民民主權(quán)利的維護(hù)來參與的。政府組織在城鎮(zhèn)化規(guī)劃中居于主導(dǎo)地位，公眾參與的意識(shí)不足，主要原因是政府沒有為公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃提供正確的引導(dǎo)和參與的機(jī)會(huì)。在城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，公眾是分散的參與個(gè)體，掌握的相關(guān)信息不足，欠缺城鎮(zhèn)化規(guī)劃的相關(guān)知識(shí)與技能，如果政府組織不將公眾參與納入到城鎮(zhèn)化規(guī)劃的過程中，那么即使公眾有參與規(guī)劃的想法，也難以實(shí)現(xiàn)。因此，公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的意識(shí)主要取決于政府組織的態(tài)度，要提高公眾對(duì)于城鎮(zhèn)化規(guī)劃的參與意識(shí)，政府組織就要進(jìn)行積極有效的正確引導(dǎo)、教育，并為工作提供暢通的參與渠道。

（二）公眾參與城市規(guī)劃機(jī)制不健全

公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃問題最早緣起于歐美發(fā)達(dá)國家，是在民主政治高度發(fā)展的基礎(chǔ)之上建立的。但因我國的歷史和政治等原因，我國的城鎮(zhèn)化規(guī)劃進(jìn)程起步相對(duì)較晚，公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃是伴隨著一些現(xiàn)實(shí)的社會(huì)問題開始被人們關(guān)注，在探討與解決這些相關(guān)社會(huì)問題時(shí)，西方的公眾參與等一系列思想和制度就被我國直接套用，并沒有形成真正符合我國公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的特點(diǎn)。目前，我國對(duì)公眾參與規(guī)劃的主體、對(duì)象、機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、程序、職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)和監(jiān)督保障等體制缺乏全面的、系統(tǒng)的、有效的法律保障和制度支撐，同時(shí)也缺乏有效的機(jī)構(gòu)組織公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃。

與新中國成立初期相比，現(xiàn)在的公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃方面已經(jīng)取得了不錯(cuò)的進(jìn)展，如城市規(guī)劃公示制度、城市規(guī)劃聽證制度、政務(wù)公開制度、規(guī)劃局信訪接待制度等，這些制度在一定程度上從內(nèi)容或形式上逐步規(guī)范化。然而，許多制度還存在可操作性不強(qiáng)、程序性制度缺失等問題，而且各種制度之間沒有形成一種聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，也沒有形成一種保障公眾參與的有效機(jī)制，因此，公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃制度還需要進(jìn)一步規(guī)范和完善。

要保障公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃過程中的權(quán)利，就需要完善公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的制度建設(shè)，對(duì)于參與途徑、參與方式、參與主體及參與對(duì)象等都要有明確的法律保障，確保公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的行為貫穿于規(guī)劃的各個(gè)過程，只有完善公眾參與機(jī)制，才能確保公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的實(shí)效性。

（三）公眾參與流于形式，有效性不足

我國的公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃制度起步晚，并且發(fā)展歷程較短，公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃仍處于初級(jí)階段，對(duì)公眾參與規(guī)劃的對(duì)象、機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、程序、職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)和監(jiān)督保障等體制缺乏系統(tǒng)的、全面的、有效的法律保障和制度支撐，政府組織的民主意識(shí)不是很高，并且對(duì)于公眾參與的重視和支持不足，才使我國當(dāng)前很多公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃都流于形式，有效性不足。

客觀上來說，我國公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的制度、法制不健全，對(duì)于公眾參與的具體方式、程序并沒有法律和制度上的保障，參與渠道受限，參與的方式有限，公眾參與意識(shí)不高，目前的公眾參與屬于自發(fā)的個(gè)人行為，沒有形成整合的集團(tuán)力量，對(duì)規(guī)劃決策產(chǎn)生影響非常小，公眾參與幾乎是出于形式所為。如我國現(xiàn)在很多公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，大多是規(guī)劃前的民意調(diào)查、規(guī)劃展示、規(guī)劃聽證和規(guī)劃后的告知等形式，并沒有將公眾參與納入城鎮(zhèn)化規(guī)劃的各個(gè)階段，在以上的參與形式中，公眾的參與意見很難得到政府的重視和采納，公眾參與形式變成了一種宣傳方式。

主觀上來說，政府對(duì)于公眾參與的態(tài)度徘徊不定。一方面，政府想要提高公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的水平，推動(dòng)城鎮(zhèn)化規(guī)劃的民主性，樹立政府的良好形象，提升政府規(guī)劃的合法性，但又擔(dān)心會(huì)為公眾參與而消費(fèi)更多的成本與時(shí)間，增加了政府的負(fù)擔(dān)。另一方面，政府想推動(dòng)公眾參與的民主形式，但又擔(dān)心公眾的參與會(huì)影響到政府的權(quán)力。在規(guī)劃中，政府處于主導(dǎo)地位，公眾參與的程度和效果取決于政府對(duì)公眾參與的態(tài)度，而我國的規(guī)劃制度中缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制，只能依靠政府的政治素質(zhì)和責(zé)任意識(shí)，公眾參與很大程度上被形式化了。

四、完善公眾參與新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃制度

要推動(dòng)城鎮(zhèn)化規(guī)劃中的公眾參與的不斷發(fā)展和完善，就要對(duì)公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的對(duì)象、內(nèi)容、范圍、程序、方法及監(jiān)督等逐步規(guī)范化，形成制度體系，從而為公眾參與提供可靠的引導(dǎo)與依據(jù)。

（一）完善公眾參與制度，提高參與意識(shí)

“將公眾參與真正有效的融入到城鎮(zhèn)化規(guī)劃的過程中，使城鎮(zhèn)化規(guī)劃工作由封閉走向開放，由單一的政府行為變?yōu)檎c人民互動(dòng)的民主行為，”[8]一方面，政府必須得轉(zhuǎn)變觀念。不管政府是如何認(rèn)為的，在目前的社會(huì)中，公眾參與將是社會(huì)政治生活中愈來愈重要的部分，影響力也將越來越大。另一方面，政府應(yīng)當(dāng)采取積極有效的措施引導(dǎo)公眾參與規(guī)劃，提升公眾的參與意識(shí)，增強(qiáng)公眾對(duì)改造家園的主動(dòng)性和自覺性。增加宣傳力度，采取多方式、多層次的宣傳，以提高公眾參與的積極性；暢通規(guī)劃信息的渠道，提高公眾參與過程的透明度，讓公眾了解整個(gè)規(guī)劃的目標(biāo)和過程，給公眾參與規(guī)劃提供全面的信息保障。

（二）完善信息公開與咨詢制度

在城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，政府及相關(guān)部門通過規(guī)劃公示、規(guī)劃宣傳等方式，讓公眾全面了解各種規(guī)劃信息，是推動(dòng)公眾有效參與規(guī)劃的基礎(chǔ)。除此之外，還應(yīng)建立規(guī)劃信息的咨詢制度，建立由專業(yè)人員組成的咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)公眾關(guān)心的規(guī)劃問題進(jìn)行解答，保障每一位公民對(duì)規(guī)劃信息的知情權(quán)，保證規(guī)劃的公開性。在規(guī)劃中，由于信息的不對(duì)等性，公眾很難了解到規(guī)劃的信息，因此，公眾很容易對(duì)規(guī)劃失去興趣與積極性，從而失去參與的熱情；所以，健全規(guī)劃信息公開與查詢制度，使信息渠道暢通，推動(dòng)規(guī)劃信息的交流，才能推動(dòng)公眾真正參與到城鎮(zhèn)化規(guī)劃中。

（三）建立規(guī)劃監(jiān)督制度

公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃是通過一種雙向溝通的方式來表達(dá)自己的意愿，從而影響城鎮(zhèn)化規(guī)劃的過程，這種過程對(duì)政府及相關(guān)部門起到一定的監(jiān)督作用。然而現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，公眾并沒有實(shí)際有效的手段來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督作作用。建立規(guī)劃監(jiān)督制度，設(shè)置具有獨(dú)立性質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，從而監(jiān)督政府規(guī)劃的執(zhí)行。堅(jiān)持公平、公正、公開的原則，監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以組織利益相關(guān)的公眾對(duì)城鎮(zhèn)化規(guī)劃執(zhí)行過程進(jìn)行調(diào)查，使公眾清晰掌握規(guī)劃的執(zhí)行情況，從而保證規(guī)劃在執(zhí)行中正常進(jìn)行，確保公眾參與的實(shí)際效果。

（四）設(shè)置規(guī)劃仲裁機(jī)構(gòu)

政府的規(guī)劃過程中的違規(guī)行為和規(guī)劃中引起的糾紛，公眾都有權(quán)對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行申訴。在許多實(shí)際的規(guī)劃個(gè)例中，因?yàn)槿狈χ俨脵C(jī)構(gòu)，公眾在面對(duì)規(guī)劃違規(guī)的行為，通常只能采取一種抗議的形式來引起社會(huì)的關(guān)注，從而給政府施加一定的壓力。由于缺少規(guī)劃仲裁機(jī)構(gòu)，公眾找不到渠道訴說自己對(duì)規(guī)劃的意見，很容易激化公眾與政府之間的矛盾，從而影響政府的形象。因此設(shè)立相關(guān)的規(guī)劃仲裁機(jī)構(gòu)，讓公眾對(duì)于規(guī)劃問題能夠申訴有地，既可以抑制政府的腐敗行為，又可以將公眾參與納入到制度化、法制化的軌道，確保公眾參與城市規(guī)劃的有效性。

要保障公眾在規(guī)劃過程中的參與權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公眾參與規(guī)劃有效性，就需要完善公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的制度建設(shè)，以法律形式對(duì)于參與途徑、參與方式、參與主體、參與對(duì)象等加以確定，并制定公眾參與規(guī)劃的相關(guān)實(shí)施細(xì)則，確保公眾的參與貫穿于規(guī)劃的各個(gè)過程，只有形成公眾參與的機(jī)制，才能確保公眾參與規(guī)劃的作用和實(shí)效性，并最終影響到公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的效果。

五、結(jié)語

公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃，實(shí)質(zhì)上就是將城鎮(zhèn)化規(guī)劃建立在規(guī)劃人員、公眾與政府之間不斷地相互溝通、協(xié)作的基礎(chǔ)上，通過這種共同治理的方式尋求城市建設(shè)的美好未來。無論對(duì)于政治國家，還是對(duì)于民主社會(huì)，公眾參與都是善治的必要條件，沒有公民參與就沒有民主政治，公眾參與的價(jià)值及其重要性毋庸置疑，但公眾參與是個(gè)系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，應(yīng)把握它的內(nèi)涵，根據(jù)外部的實(shí)際條件，選擇相應(yīng)的對(duì)策，這樣才能保證公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的決策中發(fā)揮出積極的作用。由于我國的政治體制、民主發(fā)展程度、城市發(fā)展進(jìn)程與其他國家不同，國外經(jīng)驗(yàn)不能完全適合我國的國情，因此，需要結(jié)合我國的實(shí)際情況，不斷的研究和探索，逐步完善我國公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃制度。（作者單位：西北民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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